“立法草案说明”名称之辨正

摘要：涉立法活动的法规范要求提交的“法律草案的说明”所代表的一类立法文书，已在立法活动、司法活动、法学教育、法学研究中得到日益广泛的运用。但是，作为对话基础的指称术语较为混乱。辨正指称术语，益于明晰立法过程中“草案说明”的定位且利于促成良性交流对话、指引立法制度运行，亟待展开相应作业。剔除立法草案解读、立法论证、立法资料等可能的误指术语后，宜从法律草案说明、立法说明、立法草案说明等术语中择“立法草案说明”作为学理统称。立法草案说明作为统称术语与立法过程中“草案说明”文书的高频性、公开性、辅助性、说理性特征高度契合，可以之作为接点联结法律释义、立法资料等术语构建概念群。

关键词：立法过程；草案说明；立法论证；立法资料；法律释义

基金项目：研究阐释党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用研究”（22ZDA068）

中图分类号：D920.0 文献标识码：Ａ 文章编号：2096-5982（2024）02-0083-09

2015年《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第一次修正，对涉“法律草案的说明”条款的表述作了两处重要调整：一是将适用的立法活动范围拓宽为“制定或者修改”，二是增列“可行性”“起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况”说明事项。此后，随着立法精细化、裁判文书释法说理的推进，“法律草案的说明”愈加频繁地出现在法学研究者与立法参与者视线之内。在党和国家高度重视合宪性审查建设的背景下，2023年《立法法》完成第二次修正，将“涉及合宪性问题的相关意见”增列为“法律草案的说明”文书应当说明的事项并对文书公开作了规定。比对《立法法》要求的“法律草案的说明”与《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》列举的“立法说明”，可以发现二者指向同一事物但是用语存在差异。结合规范立法活动的其他法律、法规、规章来看，尚有法律草案起草或修改的说明、行政法规送审稿或修改稿的说明、规章送审稿或修改稿的说明、地方性法规草案的说明、自治条例或单行条例（草案）的说明等表达的存在。法规范表达方面缺乏统一指称，不利于立法“草案说明”制度规范群的落实。关联法学研究同样存在指称术语差异化使用的问题，指称术语重叠、错位不利于学术对话交流的展开亦不利于形成智识合力。令人遗憾的是，目前仍然缺乏术语辨正作业。（1）当下法治建设中立法“草案说明”的运用领域愈加广泛且日趋规范化，归整相近术语、厘清概念关联、明晰概念谱系的学术作业亟待推进。

一、立法过程中生成的“草案说明”之应用考察

立法过程中“草案说明”文书在立法准备、正式立法和法的完善阶段皆会出现。立法草案转换为制定法文本公布、实施后，法律解释之主要功能为还原成文法制定过程的原貌以确定立法者在立法交流过程中的真实意图。（2）此时，立法“草案说明”成为立法者与适用者间的沟通桥梁。因此，司法活动、法学研究、法学教育中同样对生成于立法过程中的“草案说明”运用频频。行政执法工作虽较少运用立法过程中生成的“草案说明”文书，但并不改变立法“草案说明”获得广泛运用的事实。

（一）立法过程中“草案说明”的运用图景

立法工作中运用“草案说明”是立法“草案说明”制度设计的本初面向，亦是立法“草案说明”功能发挥的最主要场域。《立法法》确认立法“草案说明”制度后，无论是修订性、修正性的立法活动抑或狭义的法的创制活动，在所提出的法律草案、法规草案、规章草案等正式通过并公布前皆会产生相应的“草案说明”文书。随着“开门立法”的推进，立法理论与实务界对限定在立法主体内部传抄、报送而立法草案公开征求意见中不附起草说明，多有反思。如姜明安、刘莘曾从提升民主立法实效角度发出充实立法草案说明规范的呼吁。（3）2015年《立法法》修正后立法体制机制更加健全，立法过程中“草案说明”文书运用的场域扩大：一是附随于草案征求意见稿公布，提高立法参与的有效性；二是附随于草案送审稿提交，提升审查工作的针对性；三是附随于草案表决稿提交，保障立法程序有序完结。目前，已非仅有立法工作者接触与使用“草案说明”。换言之，在民主立法原则制度化、公众参与立法纵深化的背景下，“草案说明”文书于立法过程中已经日渐走出“机关内部”而向公众公开。法律草案、法规草案、规章草案等多由政府相关职能部门起草的现实语境下，公开附随于立法草案文本的“草案说明”文书对以公众立法参与倒逼消除部门利益倾向极有裨益。

（二）司法活动中“草案说明”的运用图景

按照《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，法官可以运用立法说明等立法材料作为论据论证裁判理由，以提高裁判结论的正当性和可接受性。如此，立法“草案说明”原则上不会出现在裁判的法律依据部分，找寻其在裁判文书中的身影应聚焦于当事人的理由陈述、裁判文书释法说理部分。裁判文书网上现有涉立法“草案说明”的裁判文书有效检索结果中，以下三个较具代表性：一是唐某某、刘某某等其他行政行为二审行政裁定书中，上诉人对《行政诉讼法（草案）》说明的运用（4）；二是海南省国土环境资源厅、海南某某矿产开发有限公司与文昌某某矿产开发有限公司其他行政一审判决书中，原告对《关于〈中华人民共和国立法法修正案（草案）〉的说明》的运用（5）；三是蒋某某与黔西南州公安局交通警察支队、黔西南布依族苗族自治州人民政府公安行政管理（道路交通管理）一审行政判决书中，原告对《关于〈中华人民共和国行政强制法〉的草案说明》的运用（6）。三个案例中，立法“草案说明”均出现在当事人理由陈述部分且为原告或上诉人作为申请支持自己主张的理由。目前在可查阅裁判文书的范围内，尚未发现法官援引立法“草案说明”释法说理的素材。这在一定程度上反映出立法“草案说明”的释法说理运用悬空，需在厘清概念基础上作出改进。

（三）法学研究中“草案说明”的运用图景

立法过程中生成的“草案说明”文书，可以成为档案学、社会学等多学科的研究对象。考虑到立法“草案说明”主要的出场语境，此处限于法学视角考察。涉立法“草案说明”之既有法学研究，大致可被分为三类。其一，作为支持学术观点的立法史料。梳理“基本法律”一词在立法工作中的流变（7）、证实“爱国”统一战线内容的每一次变化都是时代使命的映射（8）、描述促进型物流业地方立法的法律责任设置（9），对相关立法“草案说明”文书的运用即属此类。其二，以立法“草案说明”本身作为研究对象，常将立法过程中“草案说明”的生成与运用视为一种特定的立法现象从法学视角加以解读。立法活动中的法律草案说明研究（10）、“立法说明”起草研究（11）、法律草案说明中的宪法判断研究（12），即属此类。其三，聚焦“草案说明”之正文内容进行观点解读，如对《中华人民共和国国家赔偿法（草案）》说明中的观点展开解读。（13）晚近五年来的立法“草案说明”研究，如地方立法中理由说明制度与说明理由制度的区分（14）、法律解释中立法背景资料的运用讨论（15）、立法过程中“草案说明”的功能研究（16）等，体现出的发展趋势是愈发转向立法“草案说明”、立法草案“说明”之本体论研究。

（四）法学教育中“草案说明”的运用图景

党的十八大以来，高等院校、科研机构因应立法人才需求，持续加快特色化立法人才培养的探索步伐，不同程度地运用立法辅助性文书辅助教学。如中南财经政法大学展开“导师制+学团制+项目制”融通式立法人才模式探索（17），改革传统教学中概念解读、单向灌输授课模式，重视多方面、全过程仿真模拟或浸入式观察立法过程。具体教学中师生不再满足了解教科书中的概念型知识点而趋向于场景型研学，立法“草案说明”文书得以融入课堂。将立法“草案说明”作为教学资源，研习者在教师引导下研读立法草案文本、立法“草案说明”文书并撰写研读报告，可以熟悉特定规范设计背后政府部门、立法机关等主体的考量，不仅增加了学生对立法全过程民主的认识也提高了自主学习的兴趣。通过对包括立法“草案说明”等“活教材”的教学吸纳，书本中的立法学知识逐渐与实践中的立法学知识实现融通，一定程度上提升了学、教质量与效果，也推动了立法学知识增量。《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》已然明确，“适应法治建设新要求，加强立法学……学科建设”。可以预见，未来立法人才培养过程中引入立法“草案说明”文书辅助教学工作大有可为。

二、立法过程生成中的“草案说明”之可能误称

以术语指称特定现象，反映出“概念乃是解决法律问题所必不可少的工具”（18）。“概念赋予经验以形式，并使明确表述成为可能”（19），能够减轻后来者为实现特定价值所必须之思维及说服的工作负担（20）。在此意义上，立法学学科必然需要经由借助归纳理性在现象描述的基础上塑造描述概念、借助演绎理性在法理推衍的基础上丰富规范概念两大进径促成“概念的成长”，以此达成“知识的周延”。那么，为何立法过程中的“草案说明”生成之专有名词赋予会成为问题呢？一方面，人们认识立法“草案说明”相关法律规定存在着偏差，理解偏差会收缩性地体现在指称术语使用方面，后续以特定术语再出发的思考中偏差往往会被放大；另一方面，存在着对较为相似的立法现象与“草案说明”混同的认识。展开立法过程中生成的“草案说明”之指称术语辨正作业，应与立法“草案说明”的运用场景与运用规律相联系，先行剔除指涉对象不符的术语如“立法草案解读”以及涵盖范围过大的术语如“立法论证”“立法资料”。

（一）立法草案解读并非《立法法》规定的“草案说明”

《立法法》中并无“草案解读”的针对性规定，“草案解读”属于一项立法实务惯例。以法规草案的解读为例，主要是“常委会组成人员通过听取法规草案起草部门熟悉法规草案的人员对法规草案具体条文的解读，了解法规草案条文起草背景和内涵”（21）。立法过程中“草案说明”与“草案解读”的正文构成在所开展的主要立法活动、立法草案条文之主要内容的介绍方面存有重合，但正文内容并不完全一致。现象层面的一致性基于二者所具有的立法草案依附性展开。但是，立法过程中“草案说明”偏重对立法草案条文作逻辑上的概括性介绍或对立法草案条文设计背后的主要考量予以主动陈说，一般较少就具体的条款内容作详细展开。此外，两者生成的时间亦不相同：立法草案文本形成过程中，“草案说明”于立法草案文本正文内容得以确定的同时拟写；“草案解读”大多出现在立法草案文本公开征求意见之后，而立法草案公开征求意见时一般会附随公布“草案说明”。由此，二者在功能侧重上存在着较大差异：“草案说明”偏重立法设计介绍基础上的论证功能，指向立法程序推进；“草案解读”偏重立法设计介绍基础上的宣传功能，指向法的公众接受。此外，法治实践中存在着另外一种“立法解读”，即作为法治宣传教育手段的“解读”。立法过程中的“草案说明”与法的实施过程中的立法解读之功能重合已经部分地得到了立法确认，虽然后者所称“立法”偏重“结果”意义而言。如《福建省法制宣传教育条例》（2017年通过）即规定“法规、规章通过后，实施部门应当以多种形式对法规、规章的内容进行宣传、解读”。如此，在行动主体的层面上，立法解读与立法草案说明存有明显差异。

（二）立法资料指称范围大于立法过程中的“草案说明”

一般认为，“立法资料是草案、修正案和法案辩论的记录，是一种法案或者制定法的文本性的、政治性的和档案性的记录，记录着从想法到草案，再到正式法案的内容，通过介绍或倡议、委员会评论、辩论、修正、投票、其他内庭相似过程的通过、调解、执行处理和立法机关的反映等环节。”（22）过去，立法理论与实务界存在一种倾向性认识，即将立法过程中生成的“草案说明”直接称为“立法资料”或“立法史（料）”。但是，显然“立法史（料）”“立法资料”是立法过程中生成的“草案说明”之上位概念，“立法资料”包括了“草案说明”却并非仅包含“草案说明”。从公开立法资料以便公众获取立法信息看，立法资料至少囊括有关规范性法律文件的各种草案、说明、理由、背景资料、立法准备阶段的会议文件和资料、立法讨论中的会议记录和会议纪要、立法听证记录和利害关系人提供的材料、立法备忘录等内容。（23）当然，“参与立法的官员、学者的文选、回忆录和日记等文献，因其记载了立法过程的某些重要事项，有时也作为广义上的立法资料”。（24）《立法法》作了“同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料”之表达，参阅资料通常涉以下内容：一是在先的关联政策、法律规定和实施中存在的问题；二是立法调整事项的概况；三是典型材料及外国立法经验；四是党和国家的有关方针政策。针对性规范行政立法活动的行政法规，有着类似的立法表述。如《规章制定程序条例》（2017年修订）即要求报送规章送审稿的说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料，“有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等”。地方性法规中，同样存在着类似规定。如《甘肃省地方立法条例》（2020年修订） 规定，起草法规草案的部门应当提供包括法规案所依据的上位法文本、与法规案有关的上位法规定、相关的国务院部委规章、本省相关法规与政府规章、省外同类法规等主要内容的立法参考资料。可以明确，以立法资料指称立法过程中生成的“草案说明”属于归入指称而非描述指称。

（三）立法过程中立法论证与“草案说明”存在功能重叠

“单从汉语说，论证可以视作较为正式的说理，基本意思在于为看法给出理由，提供理据。”（25）论证、说明行为与立法活动结合，可将立项论证、立法评估外的立法论证界定如下：“立法机关主导下，在专家学者、社会公众、行业团体等其他相关主体参与下，通过了解和吸纳各方面的信息，对立法涉及的制度内容的证成，其目的在于提高立法的认同度和可接受性。”（26）相较而言，立法过程中的“草案说明”是对立法草案的补充说明，侧重于对立法基本情况的陈述性介绍，可被视为立法活动结果或阶段性结果的呈现；立法论证则是通过论理的方式对条文设计背后的缘由加以展开。“立法准备阶段的立法论证主要是对立法的可行性和必要性进行论证。”（27）在此意义上，立法论证、立法“草案说明”二者于阐述立法的必要性和可行性方面存在一定交叉，但交叉并不能够作为支撑二者属于同一事物的论据。其原因在于，立法“草案说明”中予以说明的立法的合法性、必要性、可行性等恰是立法前评估、立项论证等环节的成果呈现而非一次完全独立的论证。当然，立法过程中“草案说明”所呈现的内容中尚有部分内容是对相关立法事实的陈述。（28）个别情况下，立法过程中“草案说明”会结合立法审议情况补强特定事项如法律案合宪性的论证深度与广度，此时独立性增强。

三、立法过程中生成的“草案说明”指称之匡定

剔除指称对象错位的术语后，指涉事物相符的高频术语尚有三个：法律草案说明、立法说明、立法草案说明。（29）国内可查阅立法学著作与论文范围内，“立法草案说明”语词作为指称术语最早出现于《立法原理、程序与技术》一书。此书对“立法草案说明”阐释如下：“立法提案报告一般由正文和附件两部分组成。正文包括立法草案说明、文本草案两部分；附件则是参考资料。草案说明需要阐述立法背景和必要性，立法拟解决的主要问题；立法文本起草与审核的基本过程；有关方面的意见，包括征求社会公众的意见及其采纳情况；立法的指导原则和框架体例；文本草案规定的主要措施；主要问题说明；需要特别说明的问题。”（30）下文将分别评价法律草案说明、立法说明作为指称术语存在的不足，并对“立法草案说明”作为指称术语的优势加以分析。

（一）法律草案说明作为指称术语的置评

国内较早对立法过程中生成的“草案说明”展开针对性研究者当推马利和，其以“法律草案说明”作为指称术语。（31）当下，“法律草案说明”有着《立法法》上的表达支撑。即便如此，其依然无法恰当承载作为立法过程中生成的“草案说明”统一学理称谓的任务。原因在于，中国法治建设中“法律”一词存在广义与狭义两种用法。广义面上“法律”不仅包括全国人大及其常委会制定的法律即狭义的法律，还包括了法规、规章、自治条例、单行条例等。按《立法法》规定，提出法律案的制度要求可以适用于地方性法规案及其他规范性法律文件的立法活动。尤其是《立法法》经2015年、2023年两次修正后设区的市获得四个方面的立法权限，不可否认地会引致附属于“地方性法规”“地方政府规章”之“草案说明”文书数量激增。在此意义上，法律草案说明可在与法规草案说明、规章草案说明并列的层面使用。寄望于以法律草案说明作为所有生成于立法过程中的“草案说明”之统称，容易引起“法律”一词在广义还是狭义下使用的交流困惑，同时可能使得所提炼的立法过程中“草案说明”制作与运用的一般共性规律往往仅为狭义的法律之“草案说明”制作与运用的一般性规律。如立法依据陈述上，狭义法律之“草案说明”的重心置于“依宪立法”裁量背后的考量因素陈说方面，即立法过程中法律草案的提案机关和审议机关可以采取柔性和隐性的手段，回避对法律草案合宪性的消极评价，也可以根据宪法文本的具体条款，确认法律草案的合宪性或对法律草案进行调整，从而确保和提高法律草案的合宪性。（32）与此不同，法规之“草案说明”的重心置于对上位法律等依据的汇总性说明方面。

（二）立法说明作为指称术语的置评

立法实务工作者惯于使用“立法说明”统称立法过程中生成的“草案说明”。不过，“立法说明”作为统称术语存在两大不足。一是无法明确研究取向属于“制度中心”还是“文书中心”或二者兼取。从赵立新一文为代表的研究成果所探讨的具体内容看，体现着“文书中心”取向。（33）随之而来的问题是，“文书中心”取向下“立法说明”一词易与国内学者们借鉴国外经验所使用的“立法理由书”相混淆。目前，国内“立法理由书”多存在于学者们就某一具体立法项目所提出草案文本之专家建议稿中。以杨立新与扈艳合撰《〈中华人民共和国人格权法〉建议稿及立法理由书》一文为例（34），此文阐述开展人格权法起草工作的整体理由后在每一条款设计之下对相应条款的立法理由予以具体展开。立法理由书中的整体理由陈述，似与《立法法》要求的“制定或修改法律的必要性”重合；具体条款设计之立法理由阐述不能与《立法法》的设计及立法实践中的经验做法相匹配，更类似于条文起草（修改）依据对照表。当然，立法实践中条款设计的立法理由阐述之文书已经得到了部分省、设区的市地方立法规范的回应。如《甘肃省地方立法条例》规定“起草的地方性法规草案文本，应当采取条旨和条文说明相结合的方式……条文说明应当对重点、难点条款的依据和理由进行说明、注释”。二是不能很好地与“草案说明”在立法活动中的附随性设计相契合。一方面，凸显不出《立法法》设计的附随提交草案说明的制度设计原意，没有体现“草案说明”提出程序的附随性、内容方面的依附性；另一方面，与实践中“草案说明”文书命名作法不相一致，忽略了名称中直接出现“立法说明”语词的“草案说明”文书较为少见的情况。同时，“立法说明”不能体现立法过程中生成于立法草案形成前、后的各份“说明”文书之间的关联。如《规章制定程序条例》中提及的规章立项申请说明与规章草案送审稿或修改稿的说明之间的关联。

（三）立法草案说明作为指称术语的优势

与“法律草案说明”“立法说明”“起草（活动）说明”等术语相比，立法草案说明简明妥帖且凸显出了指涉文书的辅助性地位而与制度设计相吻合（35），兼顾了规范、文书与活动。一是体现了“草案说明”的生成域。“草案说明”生成于立法过程中，功能虽不局限于立法活动中但确实主要在立法活动中体现。与此相适应，“立法草案说明”的语词构造可以明确地限定指称的对象生成于立法过程中，基本不会引发生成域的歧义。二是突出了“草案说明”的附随性。按《立法法》为代表的法律、法规、规章中涉立法草案“说明”活动的规范，立法“草案说明”文书提出程序是配套立法草案文本提出或公开加以展开的。在产生逻辑上，先有立法草案文本之存在而后配套性“草案说明”的撰写与运用才有存在之必要。在制度设计上，《立法法》上的立法草案说明制度虽同其他立法制度一样具有一定的独立性，但是主要面向立法审议活动同时在公众参与立法等制度实践中得到运用，功能的发挥具有较大的附随性。三是较好地契合了正文部分的内容。“草案说明”的正文内容主要基于初步成型的立法草案展开，并就立法草案文本的具体条文设计不能直接回应可能受到的质疑方面予以导引性说明。立法草案说明的正文部分所具体陈述的内容是对立法草案条文设计的补强，补强既体现在对于立法过程的说明亦体现在对于立法结果的说明之中。“立法草案”+“说明”的术语结构能够最大限度地使学理称谓与文本内容相契合。四是显示了“草案说明”的动态性。立法是一个动态的过程，立法过程中的不同阶段如公布立法草案征求意见、提交立法草案进行审议等都不同程度地运用着“草案说明”。相较于“法律草案说明”，“立法草案说明”不仅可以涵盖“法规草案说明”“规章草案说明”，而且体现了立法过程中“草案说明”的动态性，如此可以避免产生法律草案说明仅指向立法活动的结果、立法说明与起草（活动）说明仅指向立法活动的过程之误解。

四、立法草案说明文书的生成与运用之特征申说

为了直观地认识立法草案说明文书，可以将其置于公文学框架内。与法学关注文本的实质内容相比，公文学偏重关注立法草案说明文书的形式面。如《地方人大公文通鉴》对《人大机关公文处理办法》所列通用文种作了解说，且对法规草案说明、法规草案审议结果的报告等机关日常公文写作技艺作了展开。（36）依循公文学对文书形式面特征的关注侧重，可将立法草案说明的形式特征提炼如下：立法过程中的“草案说明”之制作与运用具有高频性、公开性、辅助性、说理性等特征。当然，自2000年《立法法》于基本法律层面正式肯定“草案说明”地位后，立法过程中“草案说明”文书生成与运用逐渐具备法定性特征。但法定性不在“草案说明”运用的所有情境中具有普遍性，且立法草案说明文书的全面法定性尚未达至定型状态。

（一）立法草案说明的高频性

同一个立法项目中的不同立法活动阶段，立法草案说明会出现多次且在数量上立法草案说明文书倍于所从属立法草案经审议、表决后公布的制定法文本。以《长沙市人民政府拟定地方性法规草案和制定规章办法》（下简称《长沙市办法》）中制定规章的规定为例，出现立法草案说明文书的情形有：起草单位向社会公布规章草案及其说明以征求意见；起草单位报送规章草案送审稿时一并提交包括规章草案送审稿起草说明在内的材料；规章草案及其说明经市人民政府法制机构办公会议集体讨论通过并经主要负责人签署后，提请市人民政府常务会议或者全体会议审议。前文提及的规章立项申请说明虽于《长沙市办法》中未用“说明”语词加以明确表达，但在第八条中确有体现。如此，截至规章提交审议前，至少存在三份非定型化立法草案说明文书。将附随规章草案审议的定型化立法草案说明纳入，则规章公布前至少存在四份立法草案说明。当然，委托第三方起草立法草案中，委托方和受委托方的沟通交流除“面对面”会议沟通外离不开“草案说明”对立法草案设计考量作辅助性说明，此时立法草案说明文书数量将有不定数加增。连贯的一系列立法活动中，立法草案说明所说明的内容保持着前后衔接的特性，完全另起炉灶的情形较为少见。由此，高频性构成了立法过程中生成的“草案说明”异于其他公文如立法审议报告、立法调研报告等的首要特质。

（二）立法草案说明的公开性

立法草案说明文书的公开，伴随着立法民主化进程逐渐常态化。中华人民共和国成立后民主立法即被确立为立法活动原则之一。但是，受历史条件以及国民素质的限制，较长的一段时期内立法草案说明等立法文书截止到立法草案审议通过前并不向社会公开而仅在各机关内部传阅。法律草案、法规草案等获审议通过后，公开的“草案说明”多为审议程序中宣读的一份。2005年全国人大常委会公布物权法草案，在法律草案获审议通过前向全民公开征求意见，较短时间内征集到了数量较多的修改意见。此后“开门立法”逐渐成为常态，立法草案说明文书走出机关内公文的运用场景，开始越来越多地为社会公众所接触，完成了由法律、法规、规章等公布时附随公布向法律、法规、规章等公布前附随立法草案公布的延伸。总体上，立法过程中生成的“草案说明”文书在不同历史时段公开程度不同但一直具有公开性，从而具有不同于请示、报告等机关公文的特质。2023年《立法法》完成第二次修正，明确了法律签署公布后法律草案的说明、审议结果报告等应当及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。可以预见，未来含法律草案的说明、法规草案的说明、规章草案的说明等在内的立法草案说明文书之公开程度将会得到进一步强化并迈向规范化。文书公开，将会成为立法草案说明功能实质化的必要条件。

（三）立法草案说明的辅助性

立法草案说明文书原则上无涉创设性权利义务内容，所涉相关内容应是对法律、法规、规章（草案）等文本之背后考量加以展开时的附带性提及。立法活动、司法活动、法学教育、法学研究中立法草案说明文书的运用不以完全独立的形态出现。展开来讲，法律草案、法规草案等在步入审议程序前公开征求意见时，立法草案说明文书附随于法律草案、法规草案等公开征求意见；司法活动中当事人运用立法草案说明文书的内容支持自己的主张亦与法律、法规等条文规定相关联；法学研究、法学教育中，多数情况下亦不单独运用立法草案说明文书而是将之纳入更为广泛的视野中如立法背景资料、机关公文之中予以考察。由此，凸显出生成于立法过程中的“草案说明”的一个特性——“辅助性”。同时，就立法草案说明文书内容而言，无论说明的内容偏重起草过程说明抑或法律草案、法规草案、规章草案等内容梗概说明，“说明”皆有一个明确的指向对象。当然，立法过程中立法草案说明文书中会出现一些法律草案、法规草案、规章草案等文本并未直接体现的内容，但“说明”得以展开仍旧依托法律草案、法规草案、规章草案等存在。明确立法草案说明的辅助性特征，不仅有助于清晰定位立法草案说明活动与立法草案设计活动、法定立法程序之间的关系以限约立法草案说明文书起草者的恣意，同时益于为科学管理包括立法草案说明文书在内的原始立法理由载体及其他立法资料、提升裁判文书释法说理质效指引方向。

（四）立法草案说明的说理性

立法“草案说明”文书的生成，置身于动态的立法过程之中。凡涉及多方主体的活动，皆有一个沟通环节，无论是正式的抑或非正式的。作为“说明”文书，立法草案说明所说明的事项中包括了立法的必要性与可行性，相应内容并非法律草案、法规草案、规章草案定型之后方才出现，而是对此前立法环节中诸般立法活动各方讨论与交流所得多数意见之汇总性呈现。同时，立法草案说明愈加注重对阶段性定型的法律草案、法规草案、规章草案等采用的多种方案之择定，尤其是存在重大分歧的条款设计，最终为何会选择特定方案而未选择其他方案作出说明。当然，作为立法决策者立法裁量之考虑的呈现载体，篇幅有限的立法草案说明文书对此作出说明通常需要兼顾法理、常理与情理，以此提高立法可接受性。与此相适应的是，要求立法草案说明文书撰写者简明扼要而非长篇累牍、平实易懂而非佶屈聱牙地将立法决策者、立法草案起草者所持立法草案之主要考虑呈现出来。由此可以认为，“立法草案说明”说理的意义并非独立完成法律草案、法规草案、规章草案等设计理由论证，而是依托在先立法活动中的多数人意见主动向立法草案的阅读者树立一种回应性态度。

五、立法草案说明之立法学概念谱系过程型架构

前记对立法草案说明的概念展开主要沿着归纳进路。补全立法学上的一项概念，应当不是补全一个孤立的概念。按照逻辑学的要求，概念间有着逻辑上不容否定的关联，由各个独立概念联结所形成的概念体系以逻辑基项为中心，逻辑基项、逻辑始项与逻辑终项所涉概念间的过渡与转化应该合乎逻辑地实现。（37）在立法过程的三阶段中，正式立法阶段具有中枢性。以正式立法程序中立法草案说明的运用为节点，可从基项概念、始项概念、终项概念角度理顺立法草案说明之概念谱系。

（一）“时间节点”作为过程型架构的关键

理解“立法草案说明”的概念谱系，需要重视其身份转变的时间节点。以立法草案作为基项概念，由立法草案说明的辅助性特征出发，关键时间节点有二：第一个时间节点处在正式立法程序的启动阶段，为立法草案文本形成；第二个时间节点处在正式立法程序的完结阶段，为立法草案审议通过。（38）第一个时间节点下，立法草案说明的文书内容部分来自立法草案文本形成过程中各项立法活动的素材累积，另一部分内容为对立法草案文本内容的介绍。在前一方面，立法草案说明扮演着阶段性立法活动的记录并予以事后汇总呈现的角色。第二个时间节点下，在辅助立法草案通过立法审议程序方面，立法草案说明既不同于立法参阅件、条文依据参考对照表亦不同于重大疑难问题的讨论记录、专家论证会议报告等。立法草案说明文书常常发挥着“目录型立法信息供给”的功能，与立法参阅件等相辅相成但无法被后者替代。在此意义上，立法审议环节由法案起草者提交的除立法草案外的资料中真正起到了辅助性功能的多为立法草案说明。需要注意，若立法草案说明所说明的立法草案未获审议通过，则相应立法草案无法转换为正式的制定法文本，此时不发生立法草案说明的身份转换问题。

（二）“立法草案说明”迈向“立法说明”

《规章制定程序条例》同时提及规章立项申请说明、规章草案送审稿或修改稿的说明，提示立法工作者、立法参与者注意立法准备阶段与正式立法阶段衔接中立法草案说明文书前后关联性的存在。研读《立法法》上所作立法草案说明制度设计，可发现正式立法阶段与法的完善阶段乃至法的适用阶段衔接中指向同一立法项目的各立法草案说明文书间同样存在密切关联。《立法法》上强制性要求向社会公众公开的立法草案说明，为提交立法审议程序所作的最终版本。在此语境下，作为立法草案说明之终项的该份立法说明获得一种相对意义上的权威地位，由此决定了该份立法说明可在理解适用法律、法规、规章等过程中实际发挥辅助理解立法设计的功能。至此，立法说明与立法草案说明间的关系基本明确：立法说明文书仅应指向距离立法草案审议通过时间节点最近的那份立法草案说明文书，而非特定立法项目关联的所有立法草案说明文书。此点得以明确后，立法工作者、法学研究者常常感到困惑的立法草案审议通过后“正式说明”缺失的问题即有正面回应方案——“法律、法规、规章释义”与“立法解读”的配合下立法草案审议通过后撰写并公开独立性“正式说明”并无必要。就落实《立法法》所作规定并推进立法草案说明制度化、规范化建设而言，指称术语的各概念运用应有从描述性转向规范性之自觉。具体操作路向为，赋予附随立法草案审议通过时的立法草案说明文书双重身份（立法草案获审议通过并公布前其为立法草案说明，立法草案转为制定法后与之一并公布时身份转为立法说明），达成立法活动层面的立法草案说明与作为释法说理素材的立法说明之制度对接。

（三）“立法说明”迈向“法律法规释义”

从立法过程推进角度归类立法草案说明文书的惯例是，将之视为事务公文之一。如地方人大机关事务公文项下，将法规草案说明纳入到议案说明之中。（39）从法实施角度，法律、法规乃至规章在实施过程中会由官方机构组织编写“释义”，多数情况下立法草案说明文书会被收入官方编写的“释义”中。以“法律释义”为例，其“通过对法律概念内涵外延、特征、功能作用的阐述，对法律条文的解释，对实践中具体情形的说明，对法律适用主体的明确，对处罚情形的考量，从立法精神进行解释，对立法规定的理由等立法背景资料的介绍说明等方式对司法实践产生间接性影响”。（40）譬如，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会在《立法法》规定的立法职能外承载着编写法律释义等职能。全国人大常委会法工委编写“法律释义”，因其兼具有权解释与学理解释之部分特征，在人大立法、行政执法、司法审判及法学研究等诸多场域中发挥着相当多的功能。由全国人大常委会法工委编写的“法律释义”在条文逐条说明之外，通常情况下会收录立法草案说明、审议报告等。当然，地方性法规实施过程中亦有“法规释义”的推出，虽然相应“法规释义”整理、编写与出版尚无系统化、明晰性的法律、法规依据。（41）不过，即使官方并未编写“法律释义”“法规释义”并收录立法草案说明，立法草案说明在司法实践中仍然存在着发挥“法律释义”所具功能的空间。同时，“法律释义”“法规释义”将之收录其中亦不意味着“草案说明”的身份得到普遍肯认。以全国人大常委会法工委编写“法律释义”为例，“释义”的功能困境如“由于全国人大法工委职能与‘法律释义’效力之间的张力，隐性立法解释虽有实际效用，但却面临着民主、效力和实践等层面的正当性难题”（42），亦为立法草案说明可能面临的功能困境（43）。另需注意的是法工委对特定法律的整体或部分条文的见解主要通过“释义”体现，即附录中的立法理由书或法律草案说明等具有半官方性质的文件并非法工委见解的“元理解”载体。（44）由此，出版“法律释义”作为法律实施环节的一项工作，与立法过程中的“草案说明”仍然存在着差异，不能等同而论。

六、结语

经由“术语辨正”能够更清晰、更准确、更全面地理解概念的本体内涵。因而，一门成熟的学科必然相当重视概念的分析和提炼，努力铸造一个内涵清晰、逻辑严谨的概念体系。（45）于此，甄选“立法草案说明”指称术语并明晰相应概念谱系的积极意义在于：一方面利于立法草案说明、立法说理、立法资料等关联研究在适宜的语境下展开，促使理论研究达成共识；另一方面易于在反思现有研究成果基础上形成共通性术语基石，利于形成理论合力，强化理论研究对于立法和司法的指导作用。运用场域、概念谱系、文书特征等因素综合考量下，采用“立法草案说明”作为立法过程中生成的“草案说明”文书之学理统称，较具优势。取促使外延最广的立场，可将其界定如下：立法草案提出者在立法准备阶段、正式立法阶段、法的完善阶段与立法草案一同提交的就立法草案起草经过与内容设计等事项进行解说而制作的一种立法文书。当然，概念的厘定不是一蹴而就的过程，这意味着本文所述内容仅为初步尝试。党和国家强调加强立法学这一学科建设的机遇期，期待立法草案说明的内涵与外延能够得到进一步研讨。

注释：

（1）（29）（35）（38）（43） 姜明坤：《立法草案说明研究的背景、论域与展望》，《社会科学动态》2022年第4期。

（2） Richard A. Posner， Legal Formalism， Legal Realism， and the Interpretation of Statutes and the Constitution， Case Western Reserve Law Review， 1986， 37（2）， pp.188-190.

（3） 周芬棉：《开门立法现软肋：多数草案不附起草说明" 专家建议应出台具体规则进行规范》，《法制日报》2011年2月24日。

（4） 参见内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院《行政裁定书》（［2019］内06行终2号）。

（5） 参见海南省海口市中级人民法院《行政判决书》（［2016］琼01行初275号）。

（6） 参见贵州省安龙县人民法院《行政判决书》（［2017］黔2328行初108号）。

（7） 韩大元、刘松山：《宪法文本中“基本法律”的实证分析》，《法学》2003年第4期。

（8） 阿力木·沙塔尔、胡弘弘：《“爱国统一战线”的规范意义及规范体系构建》，《社会主义研究》2019年第3期。

（9） 姜明坤：《地方物流业立法：模式选择、功能定位与实现路径》，《东北农业大学学报》（社会科学版）2019年第6期。

（10）（31） 马利和：《试述立法活动中的法律草案说明》，《法学杂志》1991年第2期。

（11）（33） 赵立新：《浅议“立法说明”的起草》，《吉林人大》2012年第8期。

（12） 邢斌文：《法律草案说明中的宪法判断》，《地方立法研究》2022年第1期。

（13） 吴东镐：《论公共设施致害的赔偿规则——对国家赔偿法相关立法说明的考察》，《东疆学刊》2006年第4期。

（14） 李光恩：《地方立法的说明理由制度研究》，西南财经大学出版社2020年版，第39—42页。

（15） 王云清：《立法背景资料在法律解释中的功能与地位——英美的司法实践及其对中国的镜鉴》，《法学家》2019年第1期。

（16） 张婷：《立法理由说明研究》，中国社会科学出版社2020年版，第98—114页。

（17） 张文显主编：《中国法学教育年刊》，法律出版社2021年版，第175—185页。

（18） ［美］E·博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第48页。

（19） ［美］罗伯特·所罗门、凯思林·希金斯：《大问题：简明哲学导论》，张卜天译，广西师范大学出版社2014年版，第16页。

（20） 黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第52页。

（21） 吴勤民：《法规草案解读：提高审议质量的有效形式》，《上海人大月刊》2005年第4期。

（22） Stephen Michael Sheppard， The Wolters Kluwer Bouvier Law Dictionary， Wolters Kluwer Law amp; Business， 2012， p.606.

（23） 李店标：《立法公开研究》，吉林大学出版社2012年版，第165页。

（24） 孙康：《如何认识立法资料？——以美国解释理论为视点》，《湖北社会科学》2020年第9期。

（25） 陈嘉映：《说理》，上海文艺出版社2020年版，第285页。

（26） 王锋：《立法论证研究》，商务印书馆2019年版，第8页。

（27） 马新福、朱振、汤善鹏：《立法论：一种法社会学视角》，吉林人民出版社2005年版，第411页。

（28） 王怡：《论立法过程中的事实论证》，《政治与法律》2018年第7期。

（30） 刘平：《立法原理、程序与技术》，学林出版社2017年版，第241页。

（32） 邢斌文：《论立法过程中法律草案合宪性的判断标准》，《政治与法律》2018年第11期。

（34） 杨立新、扈艳：《〈中华人民共和国人格权法〉建议稿及立法理由书》，《财经法学》2016年第4期。

（36） 吕发成、王兰、张丽伟编著：《地方人大公文通鉴》，中国民主法制出版社2009年版，第190—213页。

（37） 彭漪涟主编：《概念论》，学林出版社1991年版，第288—289页。

（39） 李树春：《地方人大机关事务公文写作教程》，中国民主法制出版社2021年版，第258页。

（40） 许聪：《法律释义司法应用的实证研究》，《西南政法大学学报》2017年第6期。

（41） 涂青林：《论地方性法规释义及其配套机制建构》，《人大研究》2012年第7期。

（42） 刘怡达：《隐性立法解释：“法律释义”的功能及其正当性难题》，《政治与法律》2017年第8期。

（44） 葛云松：《物权行为：传说中的不死鸟——〈物权法〉上的物权变动模式研究》，《华东政法大学学报》2007年第6期。

（45） 黄文艺：《公法研究中的概念清理和重整》，《法学研究》2012年第4期。

作者简介：姜明坤，东南大学法学院博士研究生，江苏南京，211100；中南财经政法大学湖北地方立法研究中心助理研究员，湖北武汉，430073。

（责任编辑 程 骋）