城乡融合发展释放更大改革红利

[摘要] 扎实推动乡村全面振兴、实现城乡融合发展，是一项长期而紧迫的任务。完善城乡融合发展体制机制的出发点和落脚点是促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，加快推动城乡共同繁荣发展。畅通城乡经济循环，推进农村要素市场化配置改革，既是推动城乡融合发展的关键所在，同时也是深化改革的难点所在。

[关键词] 城乡融合发展； 高质量发展； 中国式现代化

[中图分类号] F323 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2024）08-0061-04

全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。党的二十届三中全会进一步就补齐“三农”短板、完善城乡融合发展体制机制作出部署。全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）强调，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡要素平等交换、双向流动，缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。我国城乡融合发展战略实施以来，取得重大成就的同时也积累了许多经验，这些经验推动了农业农村现代化的发展，也为党的共同富裕思想提供了新的实践路径。

持续推进城乡融合发展战略

党的十八大以来，面对纷繁复杂的国际国内形势，党中央推进全面深化改革，城乡融合发展取得了许多突破性成就。通过城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化与城乡产业协同发展等一系列改革，搭建起城乡融合的制度框架，在城乡人才与土地等要素使用功能上更加完备、城乡公共资源合理配置、城乡综合基础建设覆盖更加均衡、城乡产业结构持续优化等方面实现了历史性发展。具体表现在：一是促进城乡公共资源均衡配置，比如在医疗与社会保障方面，截至2023年底，我国基本养老保险参保人数为10.66亿人，同比增加1336万人，参保覆盖面稳定在95%以上。二是完善农地“三权分置”改革，农村土地产权权能不断完善，市场化水平不断提高，截至2022年底，农业社会化服务面积超过19.7亿亩次。三是农村产业结构持续优化，休闲农业成为县域优势主导产业，对农业主导产业全产业链产值贡献率稳步提升。截至2022年12月，我国建设了2200多个农村创新创业园区和孵化实训基地，累计有1120万人返乡回乡创新创业。

理论创新为城乡融合发展提供理念指引。立足贯彻新发展理念，决定了城乡融合发展的方向要充分体现创新、协调、绿色、开放和共享的要求。第一，通过户籍制度、就业与社会保障制度以及住房制度的创新，破解了农村转移人口难以融入城市的问题，还通过土地制度创新破解了农村土地经营者在主体性、地域性方面的限制，使土地成为“活”的资源。第二，城乡融合不是城乡发展的雷同和强制一致，而是在保留城乡各自特色的基础上实现城乡区域联动发展，达到城乡协同发展的目的。第三，城乡融合发展过程中，要始终秉持“青山就是美丽，美丽就是经济”的新兴经济发展观，实现经济发展和生态保护双赢。第四，在经济全球化潮流中，通过全面提高对外开放水平，促进企业“走出去”和“引进来”，在开放的环境下推进城乡融合发展需要加大改革力度。第五，“以人为核心”，推动城乡融合发展实现乡村与城市的资源共享。

制度创新为城乡融合发展提供动力保障。随着城乡互动的加强与要素交流的扩大，新型城乡关系的制度改革也在持续深化。从宏观层面上制定城乡融合发展总体规划，通过制度创新破除城乡二元结构。城乡要素平等交换与双向流动是城乡融合发展机制中的核心部分，土地和劳动力是最基础的两大生产要素。因此，进一步完善城乡融合制度体制机制建设，一是着眼于农村土地制度的更新，增加农民收入，保障农民合法权益。二是从城乡户籍制度入手，保障其城乡就业、住房、社保、医疗、教育等基本公共服务权益，促进劳动力城乡之间自由流动，为城乡融合发展提供人力资源保障。

实践创新为城乡融合发展提供平台支撑。从城乡融合发展政策的提出，到推进城乡户籍制度改革、改善乡村基础设施建设、提升城乡公共服务水平等方面力量的聚合，坚持党的全面领导已内化于城乡融合理论制度创新与实践之中。坚持“基层探索—充分试点—顶层设计—因地制宜”，在基层探索的基础之上，选取具有代表性的地区进行充分试点。将基层探索出来的模式应用于试点地区，验证城乡融合模式的可行性，发现并解决潜在问题，优化融合路径，总结经验并进行有效推广。城乡融合的关键在于破除城乡二元结构的阻碍，即协调推进新型城镇化战略和乡村振兴战略。以顶层设计为统领，强调深化城乡体制机制改革，健全城乡融合发展体制机制，将城乡发展的焦点转向城乡之间的融合，为科学引导城乡关系进步提供政策和战略指引。由于各地资源禀赋条件不一样，发展各不相同，这就要因地制宜制定方案，塑造发展新动能新优势，结合城市与农村发展实况，科学制定战略计划，严格落实城乡融合改革措施，打造具有地方特色的融合发展模式，为进一步深化城乡融合改革积累经验。

加快破题畅通城乡经济循环

城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，也是解决新时代发展不平衡不充分问题的关键所在。目前城乡差距仍然较大，农业农村现代化仍然是中国式现代化的短板。资源要素在城市与农村间流动不均衡，大量农村资源流向城市，但城市向农村的资源流动则非常有限，导致农村一直在城乡社会关系中处于弱势地位。当前，要着力畅通城乡经济循环，分类推进要素配置市场化改革，着力破除体制机制障碍。

打通城乡壁垒，促进土地、劳动力等要素资源在城乡之间顺畅流动是基础。城乡利益分配机制的局限，导致产业难以实现均衡发展，城乡收入差距依然较大。随着经济的发展、生活水平的提高，居民在教育、医疗等方面的物质文化需求也在不断提升，同时，农村人才的匮乏也是造成城乡公共服务难以协调的关键因素之一。有的农村地区既没有优厚的资源吸引人才流入，自身也缺乏完善的人才培养模式，导致农村人才供求失衡，公共服务在数量和质量上都落后于城市。产业融合是城乡经济融合的驱动力，城乡融合发展的首要任务是发展生产力。解决农村生产力远远落后于城市生产力、城乡居民收入差距和生活质量差距亟待缩小的问题。

全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，确保农业农村优先发展是关键。城乡融合的政策核心是打破城乡二元结构，要在新的空间形态下，通过土地、金融、基础设施、公共服务一体化重新构建城乡格局，促进城乡更加平等发展。维护农民土地权益实现的稳定，优化土地承包使用机制，为进城务工的农民提供与市民同等的权利，为返乡农民保障土地权益，避免农民始终停留在半城镇化状态。另外，乡村人力资源的不断壮大和质量提升，需要依靠科技与市场的力量，才能加快促进城乡共同繁荣发展。

解决农村基础设施和公共服务发展不均衡的问题，维护农民的合法权益是保障。中央提出强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。这就需要建立一系列与之相配套的体制机制和政策体系，不断消除城乡二元体制的束缚。其一，在医疗的报销方面，城乡医保报销比例差异较大，城镇职工基本医疗保险比例远高于城乡居民平均水平；其二，在基础建设的推进方面，也因城乡居民收入水平等原因的影响，在用水普及率、燃气普及率和生活垃圾处理率等基础设施上差距较大；其三，在教育经费的投入方面，城乡教育保障经费也呈现不均衡的现状；其四，数字化基础设施建设仍然不足，农村地区数字技能与数字化手段的应用仍然相对落后。

着力促进城乡要素双向流动

我国制定了乡村振兴的路线图和时间表：从乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求；到2035年，乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现；再到2050年，乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现。扎实推动乡村全面振兴、实现城乡融合发展，是一项长期而紧迫的任务。《决定》专门mEN0H6umhrRvRKEXakl+4ampFjNCPclAIubBOtB3JVQ=从健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革4个方面提出深入细致的举措。目的都是推动人、地、钱等要素在城乡之间畅通流动，促进乡村发展，一方面使农业农村农民跟得上国家现代化步伐、共享改革发展成果，另一方面，释放改革红利、充分发挥乡村作为消费市场和要素市场的重要作用。

以要素融合为前提，实现城乡资源合理配置。城乡融合的发展在于城乡间要素的均衡与双向流动。一方面，实现城乡土地权能统一化，积极探索“三权分置”改革，规范城乡建设用地市场，维护农民进城落户后的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权。另一方面，建立健全人才、资本与技术进入乡村的体制机制，引导高新技术、先进理念和高端人才向农村流动，推动乡村现代化发展，提升城乡融合水平。

以空间融合为载体，优化城乡发展布局。城镇和乡村由于区域位置的差异与自然资源的贫富形成了不同的经济功能。通过推进城市与乡村的共同发展，将具有区域互补性的城市和乡村连接起来，形成相互依存、功能互补的共同体，使城乡在空间上建成相互促进的发展格局。立足于稳增长、调结构、促改革、惠民生，充分发挥市场配置资源的作用，优化城乡基础设施布局、结构功能和发展模式，提升传统基础设施水平。从实际出发制定总体方案，进一步抓好公共交通设施、城乡供水设施、供电设施等项目落实。此外，推动数字经济赋能城乡融合发展，加快建设“互联互通”的数字基础设施，也是破除城乡间“数字鸿沟”问题的重要手段。

以产业融合为关键，促进农村经济结构优化。产业兴旺是决定乡村振兴的关键。因此，需要大力推进城乡发展布局的融合，加快现代农业、休闲旅游与美丽乡村的综合发展。优化乡村经济结构，推动城乡产业联动，延伸城市的产业链、价值链和供应链到乡村，促进产业集群发展，形成城乡有机统一的市场，通过产业转移的方式加强城乡融合发展，有助于实现城乡资本、土地与技术的优化配置与城乡产业升级的有机统一。应重视城镇在城市与乡村之间的纽带作用，打破原有行政区管理区域界限，发展城市和乡村配套产业，构建以特色镇、示范村、新兴社区为主的新型城乡体系，科学利用中小城镇来优化城乡空间格局，凸显都市圈与村镇体系对于乡村的引领作用。

以政策支持为引导，鼓励社会资本参与城乡融合发展。社会资本是我国全面推进乡村振兴进程的重要资本支撑，需要通过政策的大力支持和妥善引导，促使农业农村有效投资精准发力。引导社会资本投入农业农村，不仅为解决农产品生产过程中存在的资金周转速度缓慢、季节性波动大、农业资金收入不稳定、资金利润率低等问题提供了新思路，加快资本替代劳动力的过程；还将有助于解决中国当前存在的农业劳动力老龄化问题、打破生产要素相对短缺的局面，从而提高农业整体生产效率。民营企业作为社会资本的重要组成部分参与乡村振兴，将为乡村振兴战略提供更充裕的资金保障，也为美丽乡村建设奠定更坚实的基础。

以提高人民生活质量为目标，推进城乡基本公共服务均等化。在城乡公共服务领域，围绕提高人民生活质量，不断深化教育、医疗、公共文化服务与社会保障的力度，提高公共服务质量满足城乡居民需要。在教育和社会保障方面，推进义务教育、社保转移程序与养老信息系统的建设工作，保障居民平等地享受市民权利，增强归属感。在医疗方面，不仅推动医疗服务城乡全覆盖，还要改善乡村医疗设施短缺、医疗人才不足的情况，提高农村医疗水平。促进公共资源在城乡间公共配置，建成覆盖全民、公平统一的多层次社会保障体系。推动公共服务向农村延伸，不仅从制度上，而且在实践上实现统一的城乡居民保障，进一步推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。

（本文是北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心一般基金项目“国际产能合作推进‘一带一路’高质量发展研究”〈项目编号：22LLMLC052〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]]魏后凯.深刻把握城乡融合发展的本质内涵[J].中国农村经济，2020，（6）．

[2]许彩玲，李建建.城乡融合发展的科学内涵与实现路径——基于马克思主义城乡关系理论的思考[J].经济学家，2019，（1）．

[3]金成武.中国城乡融合发展与理论融合——兼谈当代发展经济学理论的批判借鉴[J].经济研究，2019，（8）．

（作者简介：刘江宁，对外经济贸易大学马克思主义学院教授、博士生导师，北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员）

责任编辑 / 蔡庆悦