黄河流域生物多样性一体化保护的法治建构研究

摘 要：为一体化保护黄河流域生物和生境、构建统一协同的生物多样性保护管理体制和法制，分析了目前黄河流域生物多样性遭受威胁的现状，指出黄河生物多样性保护法律规制体系缺乏系统性和完整性、综合管理体制不完善、政府生物多样性保护行政职能与责任不匹配、环境司法协作机制存在缺漏等。《黄河保护法》的施行为黄河流域生物多样性保护与恢复提供了法治框架，进而提出黄河流域生物多样性一体化保护法治建构对策，即整合完善生物多样性保护的法律规范体系、健全多元主体参与治理机制、建立促进地方政府生物多样性保护责任有效履行的法律制度、构建多维度的流域生物多样性保护司法协作机制等。

关键词：黄河保护法；生物多样性；法治保障；黄河流域

中图分类号：Ｘ１７６；ＴＶ８８２．１；Ｄ９２２．６ 文献标志码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ ｊ．ｉｓｓｎ．１０００－１３７９．２０２４．０８．００２

引用格式：韩凌月．黄河流域生物多样性一体化保护的法治建构研究［Ｊ］．人民黄河，２０２４，４６（８）：７－１２，１８．

生物多样性保护在我国生态文明建设中居于重要地位。黄河流域的生物种类丰富且独具特色，然而受诸多因素影响，黄河流域生态环境在近百年间遭到破坏，导致生物资源锐减，生物多样性面临严重威胁。针对黄河流域生物多样性保护问题，学界主要研究了黄河河南段湿地［１］ 、黄河三角洲湿地［２］ 和黄河入海口生物多样性保护［３］ ，水生生物的多样性监测［４］ ，生物多样性保护政策［５］ ，生物入侵［６］ 和气候变化［７］ 等因素对生物多样性的影响，以及黄河兰州段污灌区生物监测与生态修复［８］ 等。目前，黄河流域生物多样性研究大多关注部分区段，或者只把某个影响因素作为研究对象，缺乏对流域生物多样性整体保护的研究。２０２１ 年１０ 月举办的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会提倡在生物多样性保护实践中融入“生命共同体”理念，这对黄河流域生物多样性保护提出了更高要求。“生命共同体”理念是整体性治理理念细化的体现，如何在整体性理念指引下加强法治建设，推进体制机制创新，已成为新时代我国迈向生物多样性保护法治化道路的重要课题。本文着重分析黄河流域生物多样性保护的立法规制及其不足，以期为一体化保护黄河流域生物和生境、构建统一协同的生物多样性保护管理体制和法制提供参考。

１ 黄河流域生物多样性遭受威胁的现状

２０１９ 年９ 月１８ 日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出，黄河三角洲是我国暖温带最完整的湿地生态系统，要做好保护工作，促进河流生态系统健康，提高生物多样性［９］ 。从黄河鱼类资源整体情况来看，２０１０ 年黄河流域的鱼类资源量就出现了显著下降，且个体呈现小型化的趋势［１０］ 。基础设施和水利工程建设等破坏了鱼类原有的自然生境，对鱼类种群的生存和繁殖造成威胁，使得一些鱼类濒临灭绝。黄河流域共有２４ 种珍稀濒危鱼类，其中有１１ 种是黄河特有种，既是黄河特有种又同时受到严重威胁的鱼类比例非常高［１１］ 。黄河上、中、下游有着截然不同的自然条件，黄河中游地区自然条件特殊，降雨量少，黄土土层深厚，土壤易受雨水侵蚀，动植物的生境恶劣。黄河泥沙在河道的堆积使洪涝灾害频发，对生活在下游湿地的动植物产生不利影响。当前，黄河流域自然保护区大多集中于上游，全国３２ 个陆域生物多样性保护优先区中黄河上游的甘肃省涉及７ 个，总面积１４．０４ 万ｋｍ２，占其国土面积的３０．９４％［１２］ 。黄河流域中、下游鸟类的迁徙路线大多处于城市和农田，导致该地区未被有效保护的受威胁鸟类物种占物种总数的四分之一，部分鸟类只能被迫与人类共享生存空间［１３］ 。

２ 黄河流域生物多样性一体化保护的法律意蕴

就生物多样性组成而言，涉及生物和环境两个范畴，共同构成了一个不可分割的整体［１４］ 。因此，对黄河流域生物多样性应以保护、修复和永续发展为核心的整体系统保护，并以此作为相关法律制度布局的重要依据。

１）生物多样性保护目标的整体性。学者们对生物多样性的组成已达成一致认识，即由生态系统多样性、物种多样性和基因多样性３ 个层次组成［１５］ 。生物多样性保护的目标是在可持续利用的基础上，发挥各生物物种在生态系统中的作用，对人类赖以生存的生物遗传资源进行科学有效的保护，保障生态系统结构和功能的多样性，进而提高生态系统的稳定度和丰富度。目标的整体性要求保护生物多样性的立法必须对生物及其生活环境的非生物要素进行整体保护。

２）生物多样性法律规制体系的效率性。目前，黄河流域生物多样性保护法律规制已具备了一定的基础，但其分散性和立法资源的差异性，导致法律制度的整体效能受到制约。对黄河流域生物多样性保护进行系统性的法律规制体系建设，须注重生物多样性保护各方面的内在关联，整合并设计相关的法律规制。生物多样性保护法律规制的效率性还体现在体系内部应形成系统、有效的运行机制［１６］ 。黄河流域要创新管理体制，不断完善流域生物多样性保护法治体系。

３）黄河流域生态环境治理的协同性。黄河流域生态环境问题具有地域上的跨界性、立法先天的模糊性和司法实践的差异性等，只有以协同引领为前提，采取统筹协调治理措施，才能打造一个完整且科学合理的流域生态环境治理体系。仅仅依靠流域内的某一类主体，很难有效解决黄河流域生物多样性保护问题，需要全流域各方共同努力［１７］ 。

３ 黄河流域生物多样性保护体制机制的整体性检视

《中华人民共和国黄河保护法》（简称《黄河保护法》）于２０２３ 年４ 月１ 日起正式施行，为黄河流域生物多样性保护与恢复提供了法治框架。但是，我国现行的相关法规还存在保护性欠缺和周延性不足等问题，亟待进一步完善。

３．１ 生物多样性保护法律规制体系缺乏系统性和完整性

黄河流域生物多样性被破坏的深层次原因是在开发利用生物多样性过程中缺乏有效的管理和调控。在这一层面上，政策和立法不完善甚至缺失，以及现有政策和立法实施不力，是体制问题的主要体现［１８］ 。通过对黄河流域生物多样性保护相关法律文本的梳理，发现仍存在分散立法、流域内各地之间立法冲突和法律内容缺漏三大弊病。

１）生物多样性保护相关法律条款散见于各类环境或资源法中。我国生物多样性保护法律条款大致分散于《中华人民共和国环境保护法》（简称《环境保护法》）、《中华人民共和国野生动物保护法》（简称《野生动物保护法》）、《中华人民共和国渔业法》（简称《渔业法》）等单行法律以及其他地方性法规中，目前尚未出台国家层面的总领性的生物多样性保护专门立法。因此，实践中只能在多部相关法律中寻找依据。《环境保护法》对自然资源有关的规定甚少；《渔业法》虽然适用于内水、领海和滩涂等水域，也制定了多项规范条件，但是并没有制定详细的水生生物保护法条；《野生动物保护法》主要用于保护被列入濒危物种的野生动物。因此，以上法律规定仅是与流域生物多样性保护相关的立法。《黄河保护法》尽管在生物多样性保护方面做了一些制度创新，但是受立法传统和体例安排的影响，大部分是原则性条款，若不能及时制定具体举措和程序方面的配套规定，则会降低相关条款的实用效能。

２）法律内容设定上存在缺漏。目前，我国关于水生生物多样性保护的立法多侧重于物种多样性修复方面，对水生生态系统多样性和基因多样性的立法保护还存在空白之处。黄河流域湿地面积大、分布广，约占全国陆域湿地总面积的８％。然而，３０ 多ａ 来受自然和人为等因素的影响，黄河流域自然湿地面积已缩减１６％［１９］ ，导致鱼鸟种群减少及动物栖息地丧失等。目前，黄河流域层面没有制定湿地保护的单行法律，流域省（区）层面仅有个别省份制定了湿地保护的地方性法规。《中华人民共和国湿地保护法》于２０２２ 年６ 月１ 日起实施，为保护黄河流域湿地生态系统提供了法律依据，但仍不能完全满足生物多样性保护工作的需求。

３）各省（区）的地方性立法之间存在冲突。黄河流经九省（区），流域内野生动物具有不同的迁徙特性、水生生物会在特定时间段洄游、水生生物生存的水域具有流动性，因此各省（区）的立法需要相互配合，否则很难达到理想的保护效果。实践中，各省（区）仅按照当地的实际开展立法工作，与相关省（区）缺少有效交流，地方性的立法在遇到跨省（区）的生物多样性保护问题时适用性不强，甚至产生冲突。

３．２ 综合管理体制不完善

《黄河保护法》第三十九条第二款规定：“国务院生态环境主管部门和黄河流域县级以上地方人民政府组织开展黄河流域生物多样性保护管理，定期评估生物受威胁状况以及生物多样性恢复成效。”总体上看，黄河流域生物多样性保护采取的主要手段是自上而下的行政管制。一方面，尽管《黄河保护法》确立了生态环境主管部门、黄河流域县级以上地方人民政府的主导地位，但其职能众多，难以对黄河流域生物多样性进行有针对性的保护；另一方面，这种单向型治理方式以政府主导为主，未能调动社会各界共同保护生物多样性的积极性，尚未形成“多元共治” 的格局。例如，２０１６ 年６ 月１ 日，在陕西省铜川市耀州区，郝某和冯某用弹弓射杀一只朱鹮并将其丢弃在河道里，两人被判处１０ ａ 和８ ａ 有期徒刑的案件，正是因行为人对生物多样性保护的法律意识不强而导致的。此外，２０１８年的一项调查显示，７５％的我国受访者对生物多样性保护持正面看法，但受访者中拥有较好的生物多样性知识储备的仅占４２％［５］ ，即便是执法队伍和部分专业机构的人员知识储备也不充分［２０］ 。以单一行政管制为代表的法律规制手段逐渐显现出与生物多样性保护特性的不协调。因此，在政府的主导下综合运用行政管制和公众参与等法律规制手段，确立统一的目标，实现整体性的黄河流域生物多样性保护，才是一体化保护的可行路径［２１］ 。

３．３ 政府生物多样性保护行政职能与责任不匹配

一些学者认为，政府环境责任存在诸多缺陷，环境法规不能充分对行政权力和政府行为构成有效监督［２２］ 。自２０１４ 年修订的《环境保护法》颁布后，有关地方政府环境质量责任或环境责任的探讨主要是围绕追责和问责展开的［２３］ 。一些地方政府从２００６ 年开始尝试，如安庆市、重庆市在２０１１ 年曾试点将生物多样性指标纳入政府考核体系，从而将生物多样性保护纳入政府官员的主要职责。《黄河保护法》中政府责任贯穿始终，一方面，该法在黄河流域生态修复和补偿等方面均建立了涉及政府责任的制度；另一方面，《黄河保护法》强化黄河流域政府的考核制度设计，倒逼政府作为。《黄河保护法》从国家层面实行“黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度”（第一百零三条），还建立了“约谈地方政府制度”（第一百零六条）、“政府向人大报告制度”（第一百零七条）等来强化政府环境保护责任的落实。

《黄河保护法》第一百零八条规定了国家工作人员的违法责任，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》（简称《办法》）也规定了生态环境损害的责任处罚。党政领导干部或国家工作人员违犯或违反《黄河保护法》《办法》中有关生物多样性保护的规定，必须对其进行处置，以督促从事环境管理工作责任主体严格执法、自觉守法。但是，仅对相关人员规定违法责任还不能达到理想的效果，环境监管责任只是使政府对监管负责［２３－２４］ ，但却不能保证生物的丰富性得到提升。从环境违法责任与生物多样性保护责任目标的关系来看，虽然《黄河保护法》《办法》等对违法违规责任进行了严格的规定，但是这并不意味着地方政府能够完全履行生物多样性保护责任。

３．４ 环境司法协作机制存在缺漏

２０１７—２０１９ 年，全国共发生涉及野生动物刑事案件１４ １８２ 起，河南、四川和陕西等省的案件数量位居前列［２５］ 。２０２０ 年６ 月，最高人民法院公布了十则黄河流域生态环境司法保护典型案例［２６］ ，其中与生物多样性保护有关的案例超过半数，这些案例尤其是跨行政区域的生物资源损害案件，需要由多个区域的司法机关相互协作才能审判。《黄河保护法》第一百零五条明确规定“组织开展黄河流域司法协作”。但是，目前我国还没有针对司法协作的内容和程序等制定专门制度，导致司法协作实践形态各异。

１）行政执法机关与司法机关缺乏有效衔接。全国各地发生了大量以保护生物多样性为主题的案件，其中不乏预防性环境公益诉讼案件、生态环境损害赔偿案件和与行政公益诉讼有关的案件等，若无法妥善衔接行政权与司法权，则审判结果的公平性很难保证。然而，我国现行的法律法规并未统一审判单位对各行政机关履职的介入标准，导致审判机关在审查行政机关的环境影响评估标准是否合理、核实行政机关与行政相对人就生态损害问题所签订的赔偿协议是否符合法律法规等问题时存在困难。

２）各地区司法机关之间协作不足。尽管流域内部分地区在积极探索跨地区司法协作的方案，如黄河中下游司法机关为了更好地处理河南、山东及河北等地区的司法协作而签署“三省五市” 环资审判协作框架协议［２７］ ，但涉及的地域有限，司法协作机制尚未普及，且大部分区域之间的司法协作存在管辖权上的障碍。

３）以往推行的黄河流域信息共享机制是为了对流域展开更全面的环境治理，缺少围绕跨地区行政处罚、对生物多样性进行保护或行政处罚等制定的协作和信息互享机制，行政部门和司法部门之间的信息壁垒尚未打破。

４ 黄河流域生物多样性一体化保护的法治构建对策

黄河流域生物多样性一体化保护机制是指从流域的系统性、各部门及行政区划的整体性出发，运用法律法规政策等手段，实现各部门及行政区划之间的协同合作。

４．１ 整合完善生物多样性保护的法律规范体系

在当前的立法模式下，黄河流域生物多样性保护法律规范体系的完善应当依托《黄河保护法》规定的制度框架，以立法规范的位阶关系与顺次为指引，进行相关立、改、废等立法活动，并强化法理研究。

１）尽快出台《黄河保护法》相关配套立法。为了切实解决黄河流域生物多样性法律保护中存在的诸多问题，增强黄河流域生物多样性保护的实效，可进行两种立法模式探索：第一种是修改现有相关法律法规，如《环境保护法》《渔业法》等，补充、细化黄河流域生物多样性保护法律的相关内容；第二种是尽快出台《黄河保护法》相关配套立法。第一种立法模式存在不足，《环境保护法》《野生动物保护法》等法律具有较强的原则性、综合性的特点，《中华人民共和国森林法》（简称《森林法》）、《中华人民共和国草原法》等都是从环境要素出发，制定本领域的法律规范［２８］ 。若对以上法律进行修改，则难以涵盖黄河流域生物多样性保护的所有内容，也不能体现出黄河流域生物多样性的特殊性。第二种立法模式有两种不同的形式：一是针对黄河流域生物多样性进行专门立法，即《黄河流域生物多样性保护法》；二是针对黄河流域生物多样性的特点，在《黄河保护法》相关配套立法中提出具体保护措施。对黄河流域生物多样性进行专门立法会有这样的疑问：既然制定《黄河流域生物多样性保护法》，为什么不先制定《中华人民共和国生物多样性保护法》来进行统筹协调？ 为什么单独为黄河流域生物多样性立法，而不为长江或澜沧江等河流的生物多样性进行专门立法？ 因此，针对黄河流域生物多样性的特点，尽快出台《黄河保护法》相关配套立法来设计专门的保护制度具有较强操作性［２９］ 。

２）明确生物多样性整体保护的目标。黄河流域生物多样性保护要推动生物多样性四大具体领域的协同保护，实现遗传资源、生物物种和生态系统３ 个层面的全覆盖［３０］ 。同时，生物多样性保护法律规制还应在整体层面与其现实需求相适应。首先，应加强对生态系统与自然栖息地的保护，结合《湿地保护法》，建立自然湿地生态修复制度［１９］ ；其次，应尽快针对黄河流域中下游地区的实际情况，制定更具有针对性的自然保护区建设及管理法规；最后，应从法规上严加管控对生物环境造成严重危害的水电开发项目等。

３）协调地方生物多样性保护立法。为了增强生物多样性保护立法的协同性和系统性，解决各地之间的立法冲突，可以探索推进区域协同立法。国内已有省份采取协同立法的方式解决跨地区生态保护的问题，如云南、贵州、四川三省在赤水河流域共同保护中积极行动，通过流域立法形成了共同发力的治理模式。为更好地保护黄河流域生物多样性，流域各地区地方立法可以采取两种方式运用行政权的立法措施。一是授权同级或下级人民政府参与流域生物多样性保护事务。各地立法机关可赋予地方政府履行责任的权力，如通过授权的方式，赋予当地政府与邻近区域的政府有权就生物多样性保护事务签订协议的权力。２０２１年５ 月，贵州、四川和云南三省人大常委会分别审议通过的《关于加强赤水河流域共同保护的决定》第十四条就采取该方式赋予省人民政府与其他两省在协商的前提下签署补偿协议的权力，旨在以此推行横向生态保护补偿长效机制。黄河流域各省（区）立法机关可以运用这种方法处理与邻省（区）间渔业资源养护和生物多样性保护的共同事务。二是地方立法机关可以要求本级或下级政府在本行政区严格执行上级人民政府或其有关职能部门制定的与生物多样性保护事务有关的规划或计划，再以此为基础制定切实可行的实施办法［３１］ 。比如，黄河流域各省（区）的立法机关可将农业农村部发布的《关于进一步加强黄河流域水生生物资源养护工作的通知》（农渔发〔２０２２〕５ 号）、生态环境部等部门联合印发的《重点流域水生生物多样性保护方案》（环生态〔２０１８〕３ 号）作为本级或下级政府推行生物多样性保护工作的法律依据，并要求本级或下级政府严格执行。

４．２ 健全多元主体参与机制

生物多样性保护不是哪一个主体能够承担的任务、不是哪一类主体可以单独完成的使命，也不是黄河水利委员会或其他国家机关简单行使权力就能解决的问题［３２］ 。仅仅靠把更多的行为宣布为违法、对更多的违法行为规定更严厉的惩罚是无法有效保护生物多样性的［３３］ 。最有效的解决办法是将更多的行为主体调动起来，为生物多样性保护承担更多的责任。

１）按照环境共同体［３４］ 的理念，处于黄河流域的所有企业事业单位和个人都享有参与保护生物多样性的权利，负有保护流域内生物多样性的义务，这里的义务主体和权利主体是处于流域中的所有主体。

２）设定多元主体参与生物多样性保护的形式，如建立联席会议机制、组建委员会或工作组等。

３）疏通多元主体参与渠道。探索构建多样化和多层级的多元主体参与平台，如专门的智能化程序、微博平台或微信公众号等［３５］ 。

４．３ 建立促进地方政府生物多样性保护责任有效履行的法律制度

要实现规定的或议定的生物多样性保护目标，应建设地方政府履行保护生物多样性责任的制度。

１）契合环境质量目标的总行为控制制度。环境损害可解释为对某个环境单元造成影响的总行为临近该环境的承受极限甚至超过该极限的结果，而对这些损害的总行为进行控制是避免给环境造成严重损害的有效方法［３６］ 。我国与生物多样性保护相关的法律，如《渔业法》和《森林法》已建立了用于控制总行为的法律制度，《渔业法》第二十二条规定“捕捞限额总量”制度、《森林法》第五十四条提出“消耗量低于生长量”原则，强调“采伐限额”等。《黄河保护法》第四十七条规定实行总行为控制制度“国家对黄河流域水资源实行统一调度，遵循总量控制”，第四十八条强调“国务院水行政主管部门应当会同国务院自然资源主管部门制定黄河流域省级行政区域地下水取水总量控制指标”，第八十一条规定“黄河流域县级以上地方人民政府及其有关部门应当加强农药、化肥等农业投入品使用总量控制”。《黄河保护法》只是在水资源保护和水污染防治领域采用总行为控制制度，而在生态损害及生物资源损害防治等方面也应制定详细的总行为控制制度。

２）以提升生物的丰富性为目标的环保区域合作制度。黄河流域是一个自然整体，处在一定空间环境单元中的不同行政区要保护生物多样性，必须谋求空间环境单元的整体保护，任何单位都不能“独善其身”［３７］ 。我国已经建立了环保区域合作制度，如《中华人民共和国大气污染防治法》（简称《大气污染防治法》）第八十六条规定的“重点区域大气污染联防联控机制”。显然，黄河流域的环保区域合作制度不但包括防治水资源损害、水污染治理，而且要通过各行政区的协作配合防治生态损害。濒危物种保护是生态损害防治的重要内容，以北方铜鱼为例，保护北方铜鱼至少需要甘肃、宁夏等省（区）的合作。《黄河保护法》没有建立明确的环保区域合作制度，可借鉴《大气污染防治法》等构建环保区域合作制度。

４．４ 构建多维度的流域生物多样性保护司法协作机制

应通过司法协作机制推动黄河流域生物多样性纠纷的有效解决。针对目前司法实践中存在的问题，可以从两方面构建黄河流域生物多样性保护司法协作机制。

１）加快流域各地法院审判工作的协调配合，如果生物多样性保护案件涉及多个区域，可结合已经掌握的案件信息和资源，采取组织法院联合会议或其他方法展开交流，建立司法资源共享机制。同时，在进行调查取证、冻结或查封等事务时，可尝试利用司法远程协作平台或其他方式进行跨地区法院协作，也可以将所在区域的生物多样性保护案例进行整理，再汇编或发布典型的案例，以便统一全流域的生物多样性案件审判标准。

２）尽快构建信息共享机制，为各地司法部门提供信息交流的平台。比如构建地方法院案件信息公开官网、法院信息交流公众号等，通过这些渠道为各地法院提供与此类案件有关的信息、收集更多的案件资料。另外，可借助云计算、区块链等技术，加快智慧法院的建设进度，构建能突出智能化特性、可提高诉讼案件处理效率的司法协作体系，发挥司法大数据在生物资源管理中的作用。

５ 结束语

《黄河保护法》就建立水生生物完整性指数评价体系、开展生物多样性调查、实行黄河流域重点水域禁渔期制度和构筑生态保护补偿制度等进行了明确规定，对保障黄河流域生态安全和保护生物多样性具有重要意义。需要指出的是，黄河流域生物多样性保护法律体系以及相关制度在立法和法律实施过程中暴露出一些问题，必须从立法、执法、司法、守法等方面进行完善。

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［３５］ 冯莉．《黄河保护法》视域下流域生态管理创新机制研究

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［３６］ 徐祥民．习近平整体环境观指导下的环境法学和环境法

建设［Ｊ］．浙江工商大学学报，２０２１（６）：６８－８１．

［３７］ 李嵩誉．环境保护责任共担的法治进路：对破解环境保

护“搭便车”难题的思考［Ｊ］．现代法学，２０２０，４２（５）：

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【责任编辑 赵宏伟】