基于“统筹发展和安全”视角的高校内部审计职能与实践路径研究

摘 要：内部审计作为高校治理体系的重要组成部分，其具备的监督、评价、确认、咨询、建议等职能在帮助高校防范化解风险、提升资金使用绩效等方面发挥着重要作用。文章坚持“统筹发展和安全”这一宏观政策视角，以处于“双一流”创建期的高校为对象，研究了内部审计的工作职能，并结合N大学在此方面的具体实践，提出了提升内部审计工作的路径。

关键词：统筹发展和安全 “双一流”创建 内部审计 职能

中图分类号：F239.45

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）08-107-03

2015年10月，国务院印发《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，对新时期高等教育重点建设做出新部署，将“211工程”“985工程”及“优势学科创新平台”等重点建设项目，统一纳入世界一流大学和一流学科建设，提升我国高等教育综合实力和国际竞争力。2017年1月教育部、财政部、国家发展改革委印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》中明确，“双一流”建设计划每五年一个周期，建设高校实行总量控制、开放竞争、动态调整，在这一政策引导下，各地财政加大了对高等教育的投入力度，高校加强自身建设的积极性也大大提高。第二轮“双一流”名单已于2022年2月揭晓，全国共有147所高校进入第二轮“双一流”建设名单，在新一轮“双一流”评选的准备期，一些具有优势特色、具备发展潜力的高校都在积极向“双一流”靠拢，希望跻身下一轮“双一流”建设名单以享受政策红利，走上发展的快车道。

高校创建“双一流”的进程中如不注重内涵式发展，权力运行缺乏约束、内部管理制度不健全、人财物管理不规范、对政策的理解和执行存在偏差，很可能造成资源的错配与浪费，影响资金使用效益的发挥，从而悖离预期发展建设目标。反之，若因怕出安全问题束缚了手脚，循规蹈矩，不向新的、更高级别的阶段发展，高校建设就会错失机遇、停滞不前，引发新的矛盾。所以，统筹发展和安全是高校创建“双一流”的题中应有之义。

内部审计作为高校治理体系的重要组成部分，如何帮助高校抓住“双一流”创建政策的机遇，统筹发展和安全，不断提高办学水平，是一个值得探讨的问题。

一、“统筹发展和安全”视角下“双一流”创建高校的内部审计工作职能

根据国际内部审计协会（IIA）对内部审计的最新定义，“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，旨在增加价值和改善组织的运营。它通过应用系统的、规范的方法，评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果，帮助组织实现其目标。”2013年8月，中国内部审计协会（CIIA）在《内部审计基本准则》中指出，“内部审计是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。”具体到教育领域，教育部2020年3月出台的《教育系统内部审计工作规定》第三条指出，“本规定所称内部审计，是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议，以促进单位完善治理、实现目标的活动。”以上有关内部审计的定义表明，内部审计所具备的监督、评价、确认、咨询、建议等职能能够帮助组织维护经济安全、管控风险、改进管理，服务于组织高质量发展，并有力平衡发展与安全二者之间的关系[1]。高校在冲击“双一流”的关键时期，要贯彻发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一的理念，在各个方面平衡协调、稳步推进，内部审计的免疫功能及价值增值功能显得尤为重要。

高校实施创建“双一流”的战略，势必带来经费投入的增长和资源的聚集[2]，资金、资源的使用是否合理，能否发挥应有的作用，是学校管理层乃至全社会关注的问题。而内部审计工作通过执行必要的审计程序，检查项目执行的财务状况、工作流程、目标任务完成情况等，客观评价经费支出的合理性、合规性和资源使用的效益效果，可以及时发现学校“双一流”创建过程中存在的问题，提出解决办法，纠正偏差[3]，同时形成监督机制，有效防止内部腐败，促进领导干部遵纪守法、履职尽责，不断加强学校内部治理，维护组织的安全，使“双一流”创建始终保持正确的航向。

“双一流”创建高校内部审计工作职能不应局限于查错纠弊，更重要的是通过内部审计工作，完善内部管理体制机制，最大限度盘活人财物各类资源，为提升学校学科建设和科研水平注入强大动力，促进“双一流”目标的实现[4]。“寓服务于监督之中”是近年来推崇的审计工作理念，内部审计工作应服务于“双一流”创建的发展目标，聚焦制约高校发展的突出问题，发挥精准建议和管理控制作用。内部审计能够为高校带来价值增值的功能，也正是源于站在高校战略规划层面洞察出业务执行的风险，为领导科学决策提供有价值的咨询意见，堵塞管理漏洞，提升管理效能，促进学校“双一流”创建各项政策措施落地见效，推动建立完善符合高等教育发展规律、有利于优化资源配置、有利于调动人才积极性、有利于科技创新和成果转化的体制机制，将学校发展推向新的更高的阶段，以更加契合国家“双一流”建设的标准和要求。

二、发挥内部审计工作职能推动“双一流”创建的实践方法——以N大学为例

N大学是一所行业特色鲜明的地方院校，部分优势学科在全国具备较强的竞争力，综合实力稳居省内前列。近年来，N大学得到了省政府的重点支持，不仅在“1331”工程、“六新”产业布局、高等教育百亿工程等重大战略中占有重要席位，更被省政府列入率先发展之列大力扶持冲击“双一流”。在此背景下，N大学内部审计部门充分发挥审计职能，秉持“依法审计、强化落实、促进管理、防范风险”的工作方针，对审计立项、项目实施、成果利用各环节持续优化，加强了审计人力资源整合，以审计实践手段有效促进维持学校内部治理环境的安全稳定以及推动“双一流”创建的内涵式发展。具体而言，实践中主要在以下方面进行了优化。

（一）立足学校发展大局，科学安排审计项目计划

内部审计工作的审计计划应紧紧围绕学校发展目标，科学安排审计项目，合理分配审计资源，以利于学校“双一流”创建各项工作的实施。

N大学在审计计划工作中坚持自上而下、自下而上、由粗到细、由表及里的实施步骤。首先，充分研判国家重大方针政策和学校中心工作，征求校领导意见，瞄准师生关注的热点问题和学校发展存在的普遍性、倾向性问题，形成备选审计项目。再由内部审计部门各科室在业务范围内提出审计计划及落实措施，开展部门集体研讨，论证项目的可行性并细化措施、初步拟定审计重点。最终向校长汇报，定立审计项目。例如，基于近年来学校教师岗以外编外人员众多、管理松散不利于发挥人力资源规模效应的情况，确立编外用工管理情况的专项审计项目；为充分发挥“1331”工程专项资金的使用效益，统筹推进“双一流”，确立“1331”工程专项资金管理使用情况的专项审计项目。

（二）优化项目实施手段，提高审计的参谋作用

为提出对学校率先发展有利用价值的审计建议，提高审计结果的决策有用性，N大学摒弃了传统的、单一项目的、以账项式审查为基础的项目实现手段，打破传统业务单元的界限，开展了嵌入式、融合式、“1+N”等多种项目组织方式的探索，充分挖掘项目价值，还采用了调研调查、数据分析等多种方法，抓住影响学校业务发展的关键环节找准短板和弱项，在防范风险的同时促进管理能力提升。

在年度财务预算执行审计中不仅关注于预算管理，并且关注专项资金绩效、部分科研项目的执行情况、编外用工的工资费用支出情况等内容，并就构建专项资金绩效管理体系、对编外人员进行规模控制和完善管理制度提出审计建议，也为今后立项开展深入审计工作提供了借鉴。

在不具备实施内部控制审计的条件情况下，将对各二级单位内部控制建设及执行情况的评价嵌入处级领导干部经济责任审计中，坚持问题导向、风险导向、责任导向，将领导干部履职责任评价与单位内部管理情况的评价有机结合，有效促进领导干部严以用权，加强校院两级管理体制的建立完善。

在编外用工管理情况的专项审计项目中，通过调研制度执行情况、核实人员情况、核查工资发放凭证、汇总分析数据等手段，对全校51个存在编外用工的单位进行了人员数量的核实、年龄、学历、职称结构的分析，深入了解编外人员管理情况，指出了学校存在的劳动用工风险、编外用工合同不规范等问题，提出统筹规划编外用人岗位、加强服务外包合同管理、加强编外人员考核管理等促进学校规范用人、提升人力资源效益的审计建议。

“1331”工程专项经费的审计将重点放在分析评价重点学科、重点创新团队、协同创新中心等各类建设计划项目的支出构成以及评价项目绩效上，考察项目的实施和资金安排是否遵循了尊重学科建设和科研规律、增加知识价值、强化绩效激励、服务高校发展的要求，进而提出有关合理化改进建议，为学校统筹推进“双一流”建设提供重要保障和决策参考。

（三）协调整合单位内部与社会审计力量，严把审计质量关

近年来，随着高校内部审计业务量持续增长，单位内部审计力量不足、知识经验不足的问题日益凸显，仅仅依靠内部审计自身难以完成任务，所以购买社会审计力量成为了必然选择。但是社会审计力量对学校内部情况了解不足，审计结果往往不符合学校发展的现实需要，面临审计质量下降的风险。只有有效协调整合单位内部与社会审计力量，并采取措施监控审计过程，及时纠正偏差，加强审计质量把控，才能达到审计目的，促进学校发展。

N大学在协调整合单位内部与社会审计力量方面主要采用了三种方式：第一种是专业性较强的常规业务以社会审计力量为主导，内部审计人员进行全过程质量监控，例如，工程审计项目已全部委托有资质的工程造价事务所进行审计，内部审计人员进行过程管理和督导；第二种是涉及单位内部复杂情况、对审计目标有特殊要求的业务，以社会审计力量为主导，内部审计力量提出目标需求、协助配合实施审计，例如，校办企业的清算审计、资产清查审计还需内部审计人员组织联络人员核查债权债务及资产情况，预算执行审计由内部审计人员结合学校发展需要提出关注的方面并持续交换审计发现问题；第三种是对政策性要求较高的业务，以内部审计力量为主导，社会审计力量协助实施，例如，在经济责任审计项目数量多的情况下，以内部审计人员作为主审，聘请社会审计人员加入到项目组中。

（四）持续加强审计整改，深化审计成果利用

审计结果是审计工作履职尽责形成的结晶，其运用的成效对提高审计工作质量、降低组织管理风险具有重要意义[5]。

N大学改变了以往“重审计、轻整改”的工作状况，将审计整改作为提升审计结果价值、促进学校管理能力提升的重要手段。一是确立被审计单位负责人为整改第一责任人倒逼整改落实；二是坚持对审计整改的全过程督导，实施“边审边改”“即审即改”以及审计完成后的问题清单梳理、及时对账销号；三是强化审计项目中发现的问题与整改“回头看”专项行动排查到的问题协同整改。通过对学校处级领导干部经济责任审计项目的集中整改以及二级独立核算单位财务收支及效益审计项目、其他专项审计项目等各类审计项目的整改，联合审计发现问题整改工作“回头看”专项工作，督促完成退回不合规报销款项、调整不合理账目、补入资产账目等工作，维护了学校的资金安全与财产安全。此外，2019年以来，通过采纳审计建议，学校自上而下新制订或修订完善有关设备管理、合同管理、接受捐赠等方面的制度文件20余项，优化完善工程安全管理、财务报销等方面的业务流程50余项，同时建立了借款清理等方面的长效机制，有效堵塞管理漏洞，促进学校管理方式的优化升级。

三、启示与改进对策

内部审计职能的研究和实践经验表明，高校内部审计工作在有效保障和推进“双一流”创建工作上大有可为[6]。在新的历史时期，内部审计要在促进统筹发展和安全上积极发挥作用，坚持把工作理念和行动统一到学校“双一流”创建的决策部署上来，探索加强顶层设计、转变工作方式方法、优化业务流程、夯实审计人才基础等方面的审计发展新思路，进一步提升履职能力，以适应“双一流”建设政策对高校内部治理体系和管理能力提出的更高要求。

（一）成立党委领导下的审计委员会，充分发挥顶层设计和统筹协调作用

加强党对审计工作的领导，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。自上而下，建立起从中央到地方各级审计委员会制度，是实现党对审计工作的绝对领导的重要举措。但是基于目前大部分地方高校还未成立审计委员会的情况，内部审计对高校改革发展发挥作用还不够。成立审计委员会，建立校党委书记、校长直接领导审计工作，内部审计部门负责具体落实，财务、组织、人事、资产、纪检监察等多部门协调联动的工作体制，能够准确把握学校创建“双一流”进程中的重点、难点、堵点、痛点，全面提高把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，打破发展瓶颈，为内部审计工作助推“双一流”大学创建提供强大制度保障。

（二）加大日常业务监控和政策跟踪审计力度，增强审计事前预警、事中监控功能

一是要通过将财务系统、资产系统、采购系统等学校业务活动的信息系统数据接入内部审计部门，打通信息壁垒，为日常业务监控搭建信息平台提供数据支撑；二是要做好重大政策的执行情况的跟踪审计，及时反馈项目的支出安排、执行进度、实际效果及存在问题，确保学校业务活动坚持正确的办学方向，提高资金使用效益；三是要通过对学校实际情况的调研了解以及查询信息系统等多种手段捕捉审计信息，依靠审计职业判断，及时发现业务风险，发出警示信息，提出解决办法，使问题得到及时修正。

（三）加大内部审计队伍建设力度，为服务学校发展提供一流人才支撑

“双一流”创建需要一流的管理服务团队[7]，而一流的内部审计队伍更是迫切需要一流的人才作为支撑和保障。一是要按照“信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁”的要求，以自身政治、业务素质过硬推动构建廉洁高效的内部审计工作体系，为“双一流”创建提供良好的治理环境；二是要深入培养内部审计人员的政策研判和风险洞察能力，增强为“双一流”创建建言献策的能力；三是要进一步提升内部审计人员专业技能，完善知识结构，使内部审计人员成为具备审计、财务、统计、法律、管理等多学科知识，掌握现代信息化、数据化技术手段的行家里手。

参考文献：

[1] 袁亮亮，陈桥，陈瑜，等.统筹发展和安全视角下的内部审计探索——基于广州地铁的案例研究[J].中国内部审计，2022（11）：25-38.

[2] 党夏宁，王云龙.“双一流”背景下经济责任审计助推高校改革的路径分析[J].天津商务职业学院学报，2019，7（04）：81-86.

[3] 蔡元帅.高校内部审计促进学科建设的实施路径——以“一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”审计为例[J].审计观察，2020（08）：50-53.

[4] 郭建华，肖功为.“双一流”建设背景下高校内部审计制度优化与创新[J].湘南学院学报，2020，41（04）：15-18.

[5] 许坤岭，王兰.构建审计整改闭环管理体系 提升内部审计结果运用成效[J].中国内部审计，2020（09）：61-67.

[6] 郑梅娟，金晶.内部审计助推高校“双一流”建设实践探索[J].审计月刊，2020（11）：33-34.

[7] 陈学轼.内部审计助推高校“双一流”建设研究[J].教育财会研究，2019，30（05）：79-84.

（作者单位：中北大学审计部 山西太原 030051）

[作者简介：乔传萍，高级会计师，硕士研究生，研究方向：内部审计、财务管理。]

（责编：贾伟）