全额拨款事业单位的内部控制制度构建

摘 要：文章针对全额拨款事业单位内部控制制度构建意义进行了详细分析，就全额拨款事业单位内部控制制度特点及不足展开了论述，并根据所发现不足之处提出了具体解决建议。

关键词：全面拨款 事业单位 内部控制 制度构建

中图分类号：F233" 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）08-091-02

引言

内部控制制度是全额拨款事业单位主要管理手段之一，随着市场经济发展速度提高，对全额拨款事业单位社会效益与公共管理水平提出了更高要求。事业单位必须提高对内部管理工作关注度，对市场情况与相关政策进行深度剖析，对现行内部控制方案进行优化，以发挥内部控制制度最大价值。

一、全额拨款事业单位内部控制制度构建的重要意义

受市场经济形势变化影响，全额拨款事业单位为保证内部控制制度可以更好地发挥应有功能，必须对其进行适当调整与优化。通过建立健全内控体系，可以扩大体系覆盖面，使事业单位各种管理工作和经济业务得到标准化，进而提升公共管理和服务效率，提高社会效益。全额拨款事业单位开展管理工作时，需要结合自身情况健全内部控制制度，其中人力资源管理、绩效考核、业务审批、预算决算等都是重要内容，它可以对全额拨款事业单位内部财务和业务工作进行监控，从而使事业单位的财务管理水平不断提高[1]。此外，事业单位内控体系可以有效地约束职工的工作行为，降低职工在工作中的失误，同时，事业单位内控体系还能帮助自身进行业务流程优化，从而降低事业单位所面临风险，提高事业单位内部管理水平。

二、全额拨款事业单位内部控制制度主要特点及不足

全额拨款事业单位是指经营范围狭窄，业务种类较少，经营宗旨为非营利性质，没有固定的经营收益，或者收益很低，经营活动所需各种费用主要依靠上级管理核算单位提供。上级管理会计部门对资金往来采用预算管理方式，各级财政部门对事业单位使用资金的态度为预算包干，结余留用，超支不补。在经历了几年的改革和发展之后，所有的全额拨款事业单位都已经全面推行了内控体系的整体建设，并且将内控体系的建立和完善，列为反腐败工作的重点内容之一，并在相关的部门中得到了贯彻，大部分的机构都设立了内审机构，这方面的工作已经初见成效。但是，受事实情况限制，全额拨款事业单位的内部控制工作还刚刚开始，还比较落后，仍存在很多的缺点和不足之处。本文从制度的可操作性、资金的使用和成本费用的控制、权力的使用控制以及内部审计这四个方面来进行探讨。

（一）对内部控制认识不够，建章工作缺乏主动性与操作性

受全额拨款事业单位自身性质限制，一些事业单位领导对于内部控制认识比较浅薄，习惯于传统管理模式，认为不需要对内部控制制度进行完善、优化。错误思想造成错误行为。或者只是简单地复制上级机关的内控体系；或者从各部门中挑一些工作比较轻松的人员，搞个“整章办”，闭门造车；或者简单地将大量的内控工作交给财务或审计人员来完成。上述实践很可能导致内控体系阻碍事业单位运行，其控制的触手不能深入到日常工作和经营活动的每一个环节、每一个层面，使得内控体系形同虚设。

（二）内部会计控制制度存在漏洞

全额预算事业单位预算由收支两方面组成，其基本编制方法为：将所包含全部预算管理收入当作“抵支收入”，之后计算预算数与“抵支收入”差额，然后向上级部门进行资金申请[2]。但由于全额预算管理部门所采取的工作方式为“预算包干、结余留用、超支不补”，因此如何合理使用资金成为事业单位一项重点工作。由于全额拨款事业单位现行内部控制体系存在漏洞，财务机构设置方面，由于经费流转过程透明，并未设立专职部门，仅仅是由专职会计人员完成相关工作，导致出现许多漏洞。一是，会计人员负责事务繁杂，其他非会计事务占用了较多时间，使其工作出现偏差，仅关注会计核算工作，而忽略了对会计人员的监督与管理。二是，容易忽视会计人才。根据不兼容职位设定，内部控制制度、审计制度几乎从来没有在事业单位内部得到严格落实，职务责任划分不清。尤其是在实施了会计信息化后，对事业单位内部权力运用不当。三是，会计人员流动性强，人员结构不稳定，使其难以长期发展。四是，全额拨款事业单位财务管理工作基础薄弱，导致事业单位财务报表存在严重扭曲现象。

在对实体资产的管理方面，绝大多数全额拨款事业单位都没有制定出一套固定资产的清查控制体系，除了用来购买的一些重大的固定资产进行特殊的立项审批、定期清查的程序之外，对于一般行政固定资产、材料、低值易耗品的管理，更是处于一种无人问津的状态，因此，对于货币资金的控制体系，也由于这些因素，导致了很容易出现国有资产的损失与浪费。

（三）权力使用的控制还需进一步重视与加强

当前，对于全额拨款事业单位而言，其管理人员大都已获得了书面授权，但是其权力规模并不一致，也没有明确的标准。如果没有掌握好授权尺度，就会给管理者拥有太多的权力，加大风险。在资金支出方面，由一个人来决定，虽然符合计划经济行政指令要求，但是也会让事业单位内控和监管变得形同虚设，从而滋生腐败，比如，在审批过程中，会出现诸如：审核不严、预算编制不到位、乱花钱大手大脚、隐藏“抵支收入”、挪用专款等违规现象。除此之外对于内控的管理者，则很少有清晰的授权，缺少相应规定，使得内控体系无法落在实处，对其发挥自身作用造成一定限制。

（四）内审机构设置不尽合理，职能发挥有限

当前，大多数事业单位的内审机构都是与其他功能机构并行的，有的甚至尚未建立起独立内审机构，从而使内审独立性和权威性受到挑战。而对上级主管机构的内部审计和事业单位的内部审核，则是以对一定时期内已经发生的人员经费、公用经费的复核为重点，将更多的注意力放在了核实财务数据的真实性、合法性方面，工作重点放在了财政方面，没有涉及管理和运营方面，并且基本上都是事后的应对[3]；另一方面，由于高层管理机关和事业单位之间缺乏细致沟通，导致其对事业单位内控体系和所开展工作并不了解，使其职能受到限制。

三、全额拨款事业单位内部控制制度构建策略

（一）注重对单位内控环境的完善

全额拨款事业单位内部控制体系包括人、物、技术和各种信息等方面。在对全额拨款事业单位进行内部控制时，不能仅仅依赖于人的治理，也不能仅仅依赖于财务部门的管理，必须有一套完善的、全面的内部控制系统进行有效约束，让所有人都知道他们对内部控制的参与程度，并且按照特定的流程和规定，对项目进行严格的管理，把事业单位内部控制工作做好。例如，不动产登记中心在意识到了内控体系的重要性之后，应当邀请相关的专业人士和高层管理部门的领导一起来制订内控体系，并让各部门的负责人和全体质控部门的员工都参加进来，让事业单位全员都意识到了内部体系建立的重要性。此外，还可以在事业单位内部定期进行内部控制学习，让事业单位员工改变原有的财务理念，主动参加事业单位财务管理和审计工作，严格遵守相关规章制度，做好各个层面的信息反馈工作，为事业单位创造一个良好的环境，为全额拨款事业单位的内控工作提供便利。

（二）强调内部控制制度的完整性

作为内部控制工作重要组成部分，事业单位各个职能部门的管理者对事业单位经营状况最为熟悉，因此，对事业单位进行全面剖析，可以有效地化解事业单位潜在风险[4]。在这一流程中，各层管理人员都可以将大多数的风险消灭在摇篮里。为此，事业单位应充分发挥各职能单位管理人员在建立内控体系方面的功能。首先，对内部控制体系的建立进行客观的评估，并能针对内部控制体系的建立与执行，提供改善的建议；其次，需要提高事业单位领导及各个职能部门的内控意识，强化内控制度，确定各个岗位的责任，实现各个岗位与部门之间的相互制约，确保信息传递畅通，避免出现内部控制盲区。

（三）强化内部审计，坚守内控防线

加强内部审计工作，直接关系到整个事业单位绩效。首先，对全部经费的事业单位应建立独立的内部审计机构，配备专职的内部审计机构。健全内审机构和体系，为内审部门配置专职的审计员，合理安排各岗位，避免在执行过程中出现缺位现象，使内审的监管功能得到更好的发挥。而作为一个独立于其他功能机构之外的机构，它是由内审机构直接领导的，并结合事业单位具体条件，实现工作重心的转移。在建立健全内控体系的基础上，提出建立健全预算管理体系的建议。例如，不动产管理中心在内部审计机构的设立上，应该把它作为主管人员的助手，同时也是各个部门内部管理体系的实施的监督者。其职责是管理各部门的财政收支，为提高全额拨款事业社会效益和经济效益起到积极的引导作用。通过这一角色的确立，可以更好地评价内部审核工作的水平与有效性。其次，在进行内部审计工作的过程中，也要扩大审计范围，按照工程审计的职责与内容，建立起多元化、全方位的审计制度，以推动其经济活动的良性发展。

（四）强化与健全内部审计，筑牢内控第三道防线

内部审计是内部控制制度得以全面落实，发挥自身最大机制的保障。因此，要全面加强内审工作，完善内审体系。一是合理完成职务分配，在全额拨款的基础上，建立内部审计机构，配备专业的内部审计人员。只有通过建立完善的内部审计组织，设立专业独立的内部审计组织，配备独立和专业的审计人才，才能避免内部审计的缺失，使内部审计的监督功能得以充分发挥[5]。目前，我国全额拨款事业单位内部审计机构存在着诸多问题，其中，内部审计机构的设立要比其他机构高，并直接向主管内部审计机构汇报。二是转换工作内容及重心。全额拨款事业单位需结合自身情况建立内审部门或安排专职人员，以确保各部门或各单位的管理者做决策时，起到一个很好的助力，同时提高工作规范性，保证事业单位经济效益。要积极拓展新的业务范围，进行创造性的内审工作；建立起一个多层次、全方位的内部审计工作系统，进一步推动全额拨款事业单位发展。

四、结束语

综上所述，对于全额拨款事业单位而言，要注重建立健全内控机制。在市场经济发展、内部需要和上级机关的要求下，全额拨款事业单位要不断地改进和健全内部控制体系，提高制度的科学内涵，拓宽体系的覆盖面，使内控体系的监管和规范功能得到有效发挥，确保单位平稳发展。

参考文献：

[1] 张红.关于全额拨款事业单位内部控制的优化探讨[J].商讯，2023（07）：156-158.

[2] 闫政敏，闫春霞，夏彦莉，等.加强基层事业单位内部控制建设的思考[J].中国农业会计，2021（11）：17-18.

[3] 林翠知.基层疾控机构内部控制的现状分析与改进策略[J].财会学习，2021（30）：191-192.

[4] 张拥军.基层事业单位财务内部控制分析[J].财富时代，2021（10）：216-217.

[5] 祁燕.浅析行政事业单位内部控制现状与对策建议[J].营销界，2021（38）：179-180.

（作者单位：贵阳市不动产登记中心 贵州贵阳 550081）

[作者简介：李亚娟（1979—），女，汉族，贵州省贵阳市人，本科，中级经济师，研究方向：财政税收。]（责编：赵毅）