预算管理一体化下气象部门预算项目库实施的思考

摘 要：在预算管理一体化全面实施的背景下，就一体化中项目库的相关申报、实施等问题进行概述，分类梳理气象部门预算项目库中的质量问题和管理问题，主要体现在人员配备、双重管理体制、制度建设等方面，提出加强预算管理一体化业务培训，协调分工、梳理建立规章制度，加强前期论证，细化项目库填报执行流程等建议，以期为气象部门更好地推进预算管理一体化提供思路。

关键词：预算管理一体化；气象部门；预算项目库；实施状况；问题；建议

中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）13-0093-04

党的十八届三中全会将财政改革置于国家治理现代化的核心位置，明确提出必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，并建立现代财政制度。党的十九大报告和《中华人民共和国预算法》进一步深化了这一理念，强调了预算编制的规范化和程序化，推动了预算管理一体化的理念，为现代预算制度建设提供了坚实的理论基础，随着信息化手段的引入，预算管理一体化系统建设成为提升财政治理体系和治理能力现代化的关键。这一系统不仅提高了预算管理的规范化、标准化和自动化水平，也对气象部门等特定领域的预算管理产生了显著影响。气象部门的双重财政管理体制，涉及中央与地方财政资金，预算一体化的实施使得资金管理更为严格、规范。

尽管预算管理一体化带来了诸多优势，但对气象部门项目库的深入研究仍相对不足。本文旨在结合工作实践，分析气象部门在预算管理一体化背景下项目库建设的现状，探讨存在的问题，并提出改进建议。通过这一分析，期望为气象部门乃至整个财政体系的预算管理提供策略支持，促进财政资金的高效使用，优化资源配置，提升公共服务质量，为财政治理体系和治理能力现代化贡献力量。

一、预算一体化概述

2019年，为提高预算管理的信息化水平，财政部印发了《财政核心业务一体化系统实施方案》，该方案明确了推动预算管理一体化工作的实施步骤，会上审议通过了使用现代化手段全方位尽快推动预算体制改革的决议，并组织拟定了全国一体的《预算管理一体化规范》和相关技术标准，将预算的编制与执行、会计的日常账务核算、年终会计决算报告、政府会计财务报告、部门资产日常登记与管理核销等业务通过信息化手段在一个完全体内进行重组，打通了从中央到省级、市级和县级四级财政预算管理的通路。随后贵州省财政厅也于2021年印发了《预算管理一体化单位会计核算管理改革实施方案》（黔财库〔2021〕32号），指出预算管理一体化建设是在历次预算改革和现代预算制度框架的基础上，党中央、国务院对财政工作的新要求，是充分运用系统思维和现代信息技术手段为支撑，进一步深化预算管理制度改革探索出的有效途径。预算管理一体化的全面运行，对于落实好中央经济工作会议对财政工作的要求，提升财政政策效能，有效应对我国经济发展面临的压力和风险挑战，具有重要的支撑保障作用，做好预算管理一体化建设工作是提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力的具体行动和重要检验。文件秉持着构建新发展格局，坚持系统观念，围绕“强规划、稳保障、促协调、重管理”，依托预算管理一体化系统，构建全链条信息化的预算管理体系，为气象高质量发展提供有力保障和支撑。

二、预算一体化后气象部门项目库实施的状况

（一）现有预算主要流程

按照“二上二下”的流程编制，准备阶段：预算编制前期准备，基础信息完善、项目储备入库。一上阶段：编制本部门及所属各单位的预算建议，汇总形成部门预算建议和支出规划建议。一下阶段：财政部审核部门“一上”预算，测算并下达控制数。二上阶段：编制本部门及所属各单位预算草案，汇总报送财政部。财政部汇总形成中央本级预算草案。二下阶段：批复部门预算。

（二）预算一体化中项目库的定位与作用

气象部门的预算管理一体化通过将所有预算收支纳入项目库管理，实现了预算管理的全面升级。项目库作为管理的核心，应确保预算管理的每个环节都以项目为基本单元，从而提高管理的规范性和科学性。项目标准化分类的实施，进一步规范了立项依据、实施期限、支出标准和预算需求，为项目的全生命周期管理奠定了基础；项目库的动态管理机制，允许根据项目进展实时更新和完善信息，确保了数据的准确性和决策的及时性。这种灵活的管理方式，使得项目能够快速响应变化，及时调整以适应新的需求；通过这些措施，气象部门的预算一体化项目库不仅提升了预算管理的效率，而且加强了财政资金的监管和绩效评价。这不仅确保了资金使用的高效率和显著效果，而且为实现更加透明、高效和负责任的财政治理奠定了坚实的基础，图1为项目库参与预算一体化全过程。

图1 项目库参与预算全过程

我国对气象系统预算管理的改革已持续多年，特别是在这次预算管理一体化改革后，在项目库申报、后续维护工作上都发生了特别大的变化，气象部门预算项目库反映了气象部门在开展气象观测、气象预报、气象装备保障、气象科技研究等工作时出现的基本支出（含人员、公用）、气象设备采购、基建项目、修缮项目、退休医疗等全方位支出情况，但是由于气象业务类型多、涉及面广，因此也存在不少难点问题。

（三）预算一体化中项目库的主要变化

项目库是预算管理的基础模块，所有的预算支出必须以项目的形式纳入项目库，实行项目的全生命周期管理（见图2），未纳入预算的项目一律不得安排资金；实现了各类项目从项目入库的评选制度到滚动管理体系，从项目储备到项目细化一直到一上二上直至预算批复，从预算调剂到政府采购，资金支付和资产管理等到具体的会计核算，最终到决算、项目完结，实现全流程管理。实现了预算按照轻重缓急等排序，并且一经批复马上可以实施，突出了财政资金的保障重点。总的来说就是：预算项目重分类。预算系统集大成，全周期管理、支出标准统一。具体来说变化分为四点：（1）完全重塑预算编制中项目库的作用：从项目储备入库到项目细化、申报预算，再从控制数下达后项目细化到批复后具体项目实施结束；（2）突出部门预算的完整性：从一上开始编制全口径收支预算；（3）提高预算编制的规范科学性：从支出标准、绩效指标等数据统一从上到下综合运用到预算编制；（4）强化项目入库程序：从事前谋划到项目储备，严格入库审核程序。

三、气象部门预算一体化中项目库实施遇到的新问题

（一）项目库编制质量问题

1.人员业务水平参差不齐，缺乏基本编制能力。现阶段全面预算管理一体化的意识并没有广泛沉淀到基层工作中，预算管理的对口人才较少，部分科室操作人员并未认识到预算一体化管理工作的重要性，也没有把预算一体化和单位事业发展与履行职能紧密联系起来，没有对预算管理工作的本质有深刻的认识和了解；另一方面，对预算一体化流程不够了解，基础财务知识不够专业，导致项目库预算细化、资产新增等编报不准确，绩效目标设置也不合理、绩效指标的细化可衡量性不强，尤其是支出代码分类问题，影响了后期支出安排及预算调整。

2.双重计划财务体制，项目库编报与执行脱节。由于是垂管单位，对非财政项目有人为拆分，规避编制项目库，在管理上“各自为战”，中央项目与地方项目、部门项目与财政项目等互相不匹配；调整预算只考虑了预算指标没有考虑整个项目后期执行，导致预算执行进度缓慢和预算编制的准确性。

3.业务财务“两张皮”，提高项目库编制准确性困难。业务财务融合困难，项目库编制缺乏专业性，涉及知识盲区部分，还是用东拼西凑的方法，单位项目申请时未仔细规划本单位事业发展方向，随意性较大。

4.绩效管理形同虚设，未能与项目管理有机衔接。项目预算的绩效管理从绩效目标设定到项目实施事中监控，从项目完成的绩效自评到第三方绩效评价常常表现为流于形式，项目立项申报前评估环节缺失，单位重视程度不足，项目编制入库时绩效指标设置不合理、考核标准模糊、目的不明确。虽然财政部已制定了绩效指标设置规范指引和各行业绩效指标库，但基层单位在编制绩效指标时往往胡乱选择，盲目跟风，对后续的绩效评价工作敷衍了事。

（二）项目库编制管理问题

1.制度建设不够健全，流程流于形式。虽然项目库申报流程已有效运作了多年，但是在项目筹划评估、申报立项、运行实施、绩效监控等各方面并没有一套统一的管理制度和强制性文件要求，导致项目库的储备、立项、报批、执行、评价等管理环节脱节。部门项目随便用，导致项目库名不副实，设计初衷不能得到有效施展。

2.前期论证审批准备不足，项目储备缺乏深度。项目前期论证不够充分，立项证据不够导致项目储备量较少，储备项目零零碎碎，大量不够成熟的项目直接纳入下年度预算计划，使得大量“僵尸类”项目占据项目库资源。同时，由于项目的准备期过短，项目的事后动态管理较弱，也直接影响后期项目执行进度。

四、提升气象部门预算一体化项目库实施水平的建议

（一）夯实主体责任，提高人员水平

为全面增强预算一体化意识，要加强培训和相互交流工作，引导正确的预算一体化观念。紧跟国家预算改革步伐，将预算一体化工作与单位履行职能互相联系，提升履职效率。预算管理是一门综合科学，涉及单位基本情况、人员信息、资金收付、资产新增报废、日常行政管理、职能目标实现等多方面。因此，必须落实单位预算管理主体责任；进一步细化预算管理工作流程和职责分工，建设一支理论能力强、业务操作扎实的实用型人才队伍，全面促进预算一体化工作的开展。

（二）建立规范程序，加强中央地方联动

制定项目库规范化管理流程，建立长效可行的项目分类体系，从项目支付内容、建设方向等进行分类管理，必须确定项目申报的范围和内容，合理合并同类型项目，管理同性质项目，准确编制全口径预算。充分、合理预计财政收入、经营性收入、其他收入等各类收入，部门所有收支全部纳入预算，未纳入预算的支出原则上不得安排资金支持。完善非中央财政拨款项目管理。根据项目业务属性及支出方向，按气象部门非财政项目管理要求规范非财政拨款所列一级项目及二级项目名称，坚决杜绝为了减少报项目库而人为合并、拆分项目库的问题，要实现财务系统信息贯通。全面实施预算管理一体化，加快推动计财管理一体化信息系统与预算管理一体化系统的衔接；依规纳入地方预算管理一体化系统管理；推进内部控制建设与智慧财务推广，逐步实现数据信息高度集成与共享。

（三）加强顶层设计，提升部门协调能力

部门项目库的管理主体为财务部门，由各业务部门积极配合。加强顶层设计，持续完善制度体系，通过事前预算编制培训和政策宣传，及时更新项目编制要求。在预算编制中，通过成立编制小组等方式，准确编报项目预算；编制完成后，组织专家内部审核，及时沟通协调，建立问题导向机制，及时归纳问题反馈给预算编制人员。项目库从填报环节到最终执行评价环节需要全单位上下积极参与，各科室主动协调分工，因此需要制定科学的管理制度，并对各个科室职责进行合理划分。其中计财部门的职责主要是制定管理项目库填报规定和标准，梳理流程、加强培训、规范填报；日常维护项目库；对入库项目进行审核调整，对项目执行及绩效监控进行管理，推动单位项目库及绩效管理水平全面提升。业务部门主要职责是：根据本部门及单位业务发展情况填报项目库；协助计财部门结合气象部门业务实际，建立气象系统浮动可控的支出标准；负责对主管业务项目的论证研究、评审；对主管的业务项目的定期检查跟踪、验收评价等。

（四）增强提前谋划意识，提前做好项目储备

生成理论依据充分，可执行能力强，实施效果良好的项目，是当今预算申报与执行的难点和重点。完善项目立项依据、实施方案、支出明细、项目绩效目标、指标等内容，提高项目文本质量。合理确定特定目标类项目预算资金性质，细化部门预算会计科目和经济类款项、新增资产配置表、政府采购和项目绩效目标等关键信息，是推动项目库建设的重要手段与方法。首要任务就是在项目立项前从单位事业发展规划出发进行科学有效的事前论证，并根据单位实际情况对项目进行全面评估，判断项目是否可行。

（五）严格预算编制，提升项目库作用

将项目作为预算管理的基本单元，对没有入库的项目支出原则上不安排支出；建立行之有效的项目入库评审机制和项目滚动管理机制，把评审结论作为预算安排的重要依据；建立完善可行的储备项目库，实现项目批复即可落地实施。

（六）推进支出标准体系建设，充实项目库的内涵

完善基本支出定额标准；分期建立综合观测、信息传输、预报预测、公共服务等项目经费综合业务定额标准，逐步建立健全各类气象项目特有的支出标准；加强对项目完成情况的分析和运用，把实际执行情况作为制定和调整支出标准的重要依据。

（七）完善绩效全流程管理模式，切实提升绩效管理水平

建立与气象项目相互匹配的绩效目标体系和监控手段。以财政部绩效指标库为依据，探索气象部门自己的项目绩效指标。但是由于气象项目的一些特殊性，与现有的绩效指标差别较大，用统一标准的绩效指标去评价气象项目不切实际，必须探寻符合实际工作的气象项目预算绩效指标库，再将指标库中的每个项目绩效指标具象化，并建立符合气象项目执行规律的预算绩效监控方式和绩效评价结果应用，并以评价结果作为预算统筹安排的首要条件，把评价结论深度再利用。一是建立一整套的绩效评价结果与预算安排相互挂钩的制度，再根据各单位项目完成情况和绩效评价结果与预决算分配情况进行比对，对于绩效目标高产出、预算执行合理的给予奖励，反之给予警告、扣减等惩处措施，强化执行与预算挂钩刚性。二是建立绩效评价反馈机制，在年度终了后将项目绩效评价结果反馈到下一年的项目编报中，同时根据反馈意见改进项目的管理制度并形成追踪监督，确保整改工作见实效，切实提升单位管理水平。

五、结束语

在全面审视预算管理一体化下气象部门预算项目库实施的现状与挑战后，通过大力推动项目库的规范化、标准化、科学化建设，不仅能够显著提升项目管理水平和资金使用效率，更是实现单位长远发展和改革的关键途径，下一步将构建一个更加规范和高效的预算收支体系，显著增强资金的统筹调配能力，有效激活存量资金，确保资金使用效益的最大化。在此基础上，将为重大决策部署提供更加坚实的财政保障，优化支出结构，建立和完善预算定额标准体系，继续深化预算编制的科学性和合理性，加强财政规划的约束力，使项目库内容更加丰富和精准。这不仅有利于促进气象部门的可持续发展，也将为国家财政治理体系和治理能力现代化贡献力量。

参考文献：

[1] 赵冬琦.对预算管理一体化中项目库建设的思考：基于科研事业单位[J].商业会计，2022（22）：29-33.

[2] 赵影，于先兰，陈志忠，等.预算管理一体化下公立医院部门预算项目库建设难点探析[J].卫生经济研究，2023，40（1）：86-88，92.

[3] 王琴.预算管理一体化与项目库优化管理的实践与思考：以陕西省为例[J].西部财会，2021（10）：9-12.

[4] 童伟，宁小花.进一步深化预算管理制度改革下项目库建设的价值遵循与完善路径[J].财政监督，2021（11）：15-19.

[责任编辑 文 欣]