云南沿边地区跨境农业发展的困境及对策

摘 要：云南省沿边地区跨境农业发展是践行国家“一带一路”倡议和推进中缅经济走廊实质性建设的重要内容。云南省中缅边境线长达1 997公里，其中德宏段503.8公里，占25.23%。德宏发展中缅跨境农业具有利好政策叠加、区位优势明显等良好基础条件。结合德宏实际，总结归纳跨境农业发展的主要特点，客观剖析跨境农业发展面临的困难与机遇，积极探索云南沿边地区高质量发展跨境农业的对策，具有现实借鉴意义。

关键词：德宏跨境农业；基本情况；总体形势；对策建议

中图分类号：F304 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2024）13-0013-05

云南地处祖国西南边陲，与缅甸、老挝、越南接壤，边境线长4 060公里。其中，中缅边境线长1 997公里，占云南总边境线的49.2%。德宏作为云南省八个少数民族自治州之一，三面与缅甸接壤。中缅边境德宏段达503.8公里，山水相连、阡陌相通、跨境民族习俗相同，边境线两侧各分布着200多个抵边村寨。地缘、自然条件、耕作方式、市场、级差地租等多因素影响，边民之间在种植、养殖、技术交流、农产品流通、初加工等方面的合作历史悠久。德宏州开展对缅贸易和跨境农业合作可追溯至20世纪80年代末，特别是20世纪90年代初开始在境外实施罂粟替代种植与发展，极大丰富了跨境农业的内涵和形式。新发展阶段，深入贯彻习近平总书记考察云南重要讲话精神和历史性访缅重大成果，紧扣国家“一带一路”倡议、建设面向南亚东南亚辐射中心、RCEP生效实施等政策，立足德宏实际，开展跨境农业合作发展调查，剖析跨境农业发展面临的挑战机遇，探索德宏州高质量开展中缅跨境农业合作的新路径，具有重要现实意义。

一、德宏州跨境农业发展的基本情况

（一）跨境农业发展的主要模式

一是政府主导的专项援助合作项目。按照《云南省境外罂粟替代企业（项目）管理暂行办法》和《云南省禁毒境外替代种植发展专项资金管理实施暂行办法》等要求，德宏州持续对缅开展替代种植项目，采取橡胶、甘蔗等经济作物技术援助替代罂粟种植，确保国家禁毒工作抓实落地，积极响应国际禁毒工作，贡献中国力量。2020年年底，德宏州共有19家企业符合条件开展境外罂粟替代种植。针对缅甸农业发展要求，持续派遣州县（市）农技专家开展技术应用与宣传交流。如，1994年德宏州水稻专家董保柱前往缅甸曼德勒省进行杂交水稻试验示范的技术援助。2016年派遣勾宇宏等农业科技干部前往缅甸腊戌、内比都、曼德勒等地进行玉米种植技术实地指导。通过采取点对点模式，中国派遣农业科技专家与缅甸当地农民深入开展农业技术援助与交流，扎实践行睦邻友邻富邻外交政策，进一步增进了中缅胞波友谊。

二是企业“走出去”开展投资开发和技术服务。依托国内消费需求和农产品余缺，面向缅甸农产品资源丰富，聚焦热带水果、甘蔗、玉米等产品加强中缅跨境农业合作。据不完全统计，全国冬季西瓜市场70%均为跨境农业合作返销进口的缅甸西瓜；德宏甘蔗种植面积中约有20%来自境外种植。针对缅甸家庭个体种植的特点，对中小型农业机械需求的空间大，德宏州政府鼓励支持农业机械类企业积极对缅开展农机销售和服务。2020年，政府认真践行国家企业“走出去”政策，企业跨境农业合作初具规模、特色凸显，具有一定就业带动和辐射效应。如，构建热带水果全产业链体系，坚持从水果的选地、选种、播种等生产源头到水果采摘、运输环节的全流程把控，实现产加销一体化的畹町长合公司；立足缅甸小农户生产特点，聚焦中小农业机械化销售与技术服务的瑞丽吉锋公司；瞄准跨境布局桑蚕种养产业，带动抵边村寨贫困群众脱贫，辐射缅甸农户种桑养蚕的德宏正信公司；积极拓展境外甘蔗种植基地，努力构建德宏蔗糖产业境外储备基地的英茂公司。

三是抵边村民自发开展的跨境种植活动。长期以来，德宏州少数民族村寨农户利用土地级差地租，持续开展民间个体跨境种植，呈现分散零星的特点。据了解，边境一线村民的土地租赁十分活跃，绝大多数租赁土地用于水稻、玉米、西瓜、甘蔗、莲藕等种植，尤其是语言相通地傣族群众且跨国婚姻家庭开展农业合作的居多。边境村寨的村民把国内先进的农业生产技术带到缅甸，促进缅甸群众生产观念、经营模式改变，带动当地人口就业和家庭收入提高。

（二）跨境农业合作的主要特点

从合作规模看，德宏州跨境农业合作以替代种植为主。2020年，德宏州共有跨境农业合作企业34家，其中替代种植企业19家，占跨境农业合作企业总数的55.88%。从企业注册地看，瑞丽8家（占42.1%）、盈江5家（占26.3%）、陇川3家（占15.8%）、芒市2家（占10.5%）、梁河1家（占5.3%）。从合作领域看，德宏州跨境农业主要涵盖经作、水果、粮油、畜牧、农业机械、农资等六个领域。从合作方向看，德宏州跨境农业重点集中于以甘蔗、西瓜、水稻、玉米等为主的种植产业。针对肉牛、水产等养殖产业的跨境农业合作企业数量较少。从合作模式看，德宏州跨境农业主要有以政府主导援外项目、企业引领投资开发和技术服务、边民互动跨境租赁等三种形式。从县域分布看，瑞丽市具有面向缅甸的政策叠加、通道便捷、边民互市等突出优势，开展跨境农业合作的企业数量最多、形式多样、代表典型。2020年，瑞丽市（含畹町经开区）共有15家农业对外合作企业，跨境农业合作范围沿着瑞丽边境线纵深深入缅甸掸邦的木姐、九谷、腊戍、南度、木帮、东枝及克钦邦第一、第二特区的迈扎央、木巴坝、南伞坝等镇区，形成了合作开发、参股开发、独资开发、公司+农户合作、租赁耕种等五种农业跨境合作模式。在国家“一带一路”倡议和中缅经济走廊建设下，涌现出一批跨境农业合作的企业，如，集对外贸易、加工贸易、金融服务、投资服务为一体，实现多元化跨国经营的大通实业有限公司；开展跨境农作物新品种引进、试验、示范、推广，以及农产品营销、农业技术咨询服务的金穗种子科技责任有限公司。依托跨境疫病区域化管理试点契机，培育扶持了畜牧龙头鹏和农业发展有限公司，通过采取“缅甸养牛+云南屠宰”运营模式，以进口肉牛屠宰为基础，探索“肉牛交易、饲料进口销售、肉牛养殖、牛肉食品销售”全产业链发展，积极推进中国第一个跨境肉牛隔离屠宰项目落地。

二、新发展阶段德宏州跨境农业发展面临的总体形势

（一）跨境农业发展面临的主要困难

中缅两国发表《关于深化全面战略合作的联合声明（2014年11月）》以来，德宏州政府与缅甸商务部及掸邦、木姐镇区等建立了定期会晤机制，形成了经贸洽谈、跨境农业、旅游合作等多项合作机制。农产品贸易、跨境农业技术交流、边境旅游合作取得显著成效。但基于国情差异、世情变化，实施中缅跨境农业仍面临诸多困难。

1.缅甸政局变动、民族文化差异等多重原因，成为企业投资跨境农业的制约因素。从外部环境看，缅甸局势复杂多变，不稳定不确定因素繁复，安全问题突出。缅甸境内有135种民族，其中68%为缅族，掸族、克伦族、孟族、克钦族、克伦尼族、钦族、若开族、华人、印度人和孟加拉人是主要法定的少数民族。长期以来，缅甸境内的地方武装分裂势力不断，区域动荡战乱频繁、民族教派冲突矛盾激化，致使人身安全隐患、营商环境不佳、金融扶持薄弱、农业生产风险等不利因素增多。从地理位置看，德宏与缅甸北部的掸邦、克钦邦接壤，缅甸中央政府军、克钦独立军、德昂民族解放军在503.8公里的边境线上交叉控制、冲突不断。据了解，大部分替代种植基地处于战区，致使跨境农业发展极具脆弱性和艰巨性。尤其是2015年缅甸议会选举，政局变化引发社会动荡，中缅两国进入政策调整期，随之跨境农业合作进程减缓。

2.针对跨境农业发展的整体规划布局、投融资扶持还不够，国内农业发展资源空间紧缩，使得实施跨境农业合作竞争日趋激烈。从国内环境看，国家实施农业“走出去”战略，支持企业到境外与周边国家开展互利共赢的农业生产和进出口合作，有助于培育具有国际竞争力的涉农企业，践行睦邻富邻友邻大国外交。实践过程中，针对企业的宏观引导和政策支持不足，以及缺乏政府统一规划，投资保护薄弱、金融保险信息等服务欠缺，企业对外投资面临附带物资出口难、产业返销难、投融资难、出入境手续复杂等困境。另外，农业跨境合作企业自身原因也不少。如，投资规模不大、技术层次不高、拓展能力不足、管理人才缺乏、经营理念薄弱等制约因素。此外，部分企业重商轻民的现象较突出，针对缅甸民族文化研究和重视不够，让企业海外农业拓展增添不可逾越的人文障碍。近年来，西南周边国际竞争日趋激烈，山东、浙江等省及云南省内沿边州市，聚焦农业国际合作历史机遇，加强与缅甸农业合作意向明显，德宏开展跨境农业合作发展不仅面临更加复杂的国际环境，而且还将不可避免地参与国内多元化激烈竞争队伍中。

（二）跨境农业发展的重大机遇

1.利好政策叠加。国家提出“一带一路”倡议，建设面向南亚东南亚辐射中心，中缅经济走廊建设，扩大沿边开放战略以及澜湄合作机制，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）生效实施，习近平总书记访缅重大成果等系列战略和政策，为深入开展中缅跨境农业提供了政治支撑和合作基础。新发展阶段，践行睦邻友邻富邻外交政策，德宏跨境农业发展迎来了重大历史机遇。

2.区位优势明显。德宏州有畹町（1952年批准）和瑞丽（1978年批准）两个国家级一类口岸，有陇川（1991年批准）和盈江（1991年批准）两个国家级二类口岸。2016年，德宏州的瑞丽口岸、畹町口岸获批国家粮食进口口岸，章凤口岸获批水果进口口岸、盈江口岸获批植物苗木进口口岸。2000年，国务院批准设立，实行“境内关外”海关特殊监管模式的姐告边境经济贸易区。与此同时，缅方对应德宏开放了掸邦九谷、木姐、南坎、克钦邦雷基、拉咱等口岸。按照“境内关外”模式，设立了缅甸商务部直接管理的木姐特殊经济贸易区。地缘优势为德宏对缅农产品贸易和农业跨境合作提供了交通保障。

3.农业合作互补强。德宏与缅甸开展跨境农业合作具有差异性和互补性，农业合作的共同需求，为双方开展跨境农业合作奠定了发展空间和基础条件。一方面，德宏州山地多坝子小，实施农业现代化生产的基础条件不优，但具备优质水稻、杂交玉米等粮食作物的良种繁育和种植技术，掌握冬马铃薯、鲜食玉米、油茶、大豆等经济作物和蔬菜品种选育和规范化栽培方法，培育出了一批本土农业科技专家，形成了一定的地方农业科技优势。随着城镇化建设的推进，德宏城乡融合进程加快。进入新发展阶段，德宏努力创建全省的乡村振兴示范区，不同程度地面临耕地资源紧缺、年轻劳动力供给不足等限制因素。另一方面，缅甸属农业国，农业占国家GDP总值的50.5%，农业就业人口占国家就业总人口64%。缅甸境内仍有大量尚未开发、绿色无污染的土地和年轻的劳动人口。长期以来，缅甸农业发展水平偏低，农村贫困人口数量大，尤其是土地、劳动力资源丰富且成本相对较低，与德宏州农业互补性较强。缅甸政府希望外资投向农业，带动人口就业、增加农产品出口，加强对外农业合作的意愿十分强烈。德宏具备开展跨境农业合作的基础条件，借助国外农业资源弥补国内余缺，能够提供现实可能和操作空间，有助于拓展农业现代化潜在空间。

三、德宏州高质量发展跨境农业的对策建议

2020年1月，习近平总书记对缅甸进行国事访问，并与缅甸共同发表《中华人民共和国和缅甸联邦共和国联合声明》。结合国家建设“人字型”中缅经济走廊总体要求，应充分发挥德宏的沿边和跨境的比较优势，立足“两种资源、两个市场”，推进农业全产业链开发，拓展农业增值增效空间，加大跨境农业合作的创新发展，促进德宏高质量开展跨境农业。

（一）加强优势产业基地建设，开拓境外农产品“供给端”

发掘特色资源优势，进一步优化农业生产布局。加大优势产业基地建设，重点培育特色粮食、经济作物、畜产品产业带。首先，加强粮食生产能力建设。坚决守住“谷物基本自给、口粮绝对安全”底线，落实最严格的耕地保护制度，实行永久基本农田特殊保护。统筹缅甸资源禀赋、云南省农业产业转移、我国粮食供需变化等因素，创新跨境农业合作形式。立足缅甸粮食产业现实，积极支持德宏境内涉农企业“走出去”，鼓励引导现有农业跨境企业参与粮食作物生产，与缅甸共同建设有机粮食生产技术集中示范基地。加大资金投入力度，改善境外农业水利基础设施，提供病虫害监测、防控及粮食增产技术服务，提高单位耕地面积的粮食产值，带动缅甸当地农民增收，增强其种粮积极性。其次，保障重要农产品有效供给。巩固和优化德宏传统甘蔗产业布局，支持龙头企业德宏英茂糖业和陇川糖厂建设境外甘蔗原料供应基地，加大境外推广应用高产高糖新品种、机械化栽培收获技术，延伸蔗糖产业链条，提高经济效益，同时带动缅甸农户增收。深入开展国际禁毒治理，继续在替代种植片区开展天然橡胶替代种植，推广良种高产植胶技术。依托替代种植企业建设经济作物生产示范园区，通过派遣技术专家，持续输出先进生产加工技术，辐射带动缅甸农户增收。第三，加强特色农产品优势区建设。因地制宜开展蚕桑、肉牛、热带水果、蔬菜多样化发展，强化产品质量和品牌打造。依托陇川工业园正信实业有限公司加工基地建设，推进德宏州养蚕种桑提质增效工程，坚持境内为主境外为辅的原则，培育扶持种桑养蚕大户，强化种桑养蚕技术规范化服务，巩固境外4万亩蚕桑基地，推动龙头企业后续加工产业建设，实现茧丝绸全产业链发展。紧扣瑞丽跨境动物疫病区域化管理试点，依托鹏和农业食品发展有限公司（试点）建成的50万肉牛屠宰加工厂，中国境内的“进境动物查验场、隔离检疫场和屠宰场”建成并通过海关总署验收，加快境外缅甸的“集中养殖区、口蹄疫免疫无疫区、保护区”建设，积极推动跨境肉牛养殖基地建设，加大优良肉牛品种的引进、选育和推广，实现中缅双方合作共赢。

（二）推进农产品加工产业建设，做大做强入境农产品“加工端”

作为传统农业大州，德宏一二三产业融合发展水平不高，农业质量效益和竞争力不强，转变农业发展方式任务繁重。新发展阶段，主动对接中缅经济走廊和跨境农业合作政策，深入推动边境贸易创新发展，拓展农业增值增效空间。吃透用活综合保税区保税和免配额管理政策，瞄准全产业链打造，以边民互市贸易和境外返销农产品为重点，做大做强入境农产品“加工端”，培育农业实体产业，提升农产品加工水平，积极探索通道经济变口岸经济。首先，梯次推进进口商品落地加工工业园建设。统筹各类项目资金对弄岛、畹町、章凤、芒海、中山等边民互市交易场所实施改扩建工程。加快边民互市落地加工产业发展，重点围绕粮食及制成品、干鲜果蔬、坚果、香料、牛干巴等原料，推动原料集聚区挑选整理、清洗、烘干、冷藏保鲜等设施设备的全面普及，夯实农产品初加工基础。其次，实施农副产品加工提质增效工程。贯彻特色农产品生产加工投资补助项目。对依法登记注册、具有独立法人资格的食品加工企业，尤其是重点投资粮食、肉牛等产业的企业，要给予加工厂房及购置设备、技术改造等资金补助。提高农产品产地初加工率，细划粮食类、水果类、畜禽类、坚果类等加工行业，积极发展特色农产品精深加工业。再次，统筹推进农产品精深加工和初加工协调发展。支持涉农企业加快技术改造和装备升级，推动农副食品初加工向保健食品等精深加工延伸，提升加工转化增值能力。聚焦蔗糖、橡胶、肉牛、蚕茧等境外返销农产品加工，加快蔗糖产业加工升级改造，拓展橡胶制成品精加工，探索畜产品废弃物的增值转化综合利用率。加快引进织造、印染、服装制造加工企业，构建丝纺服装产业集群。

（三）提升企业国际竞争力，加快“走出去”企业转型升级

首先，搭建境外企业投资信息服务平台。认真落实企业“走出去”政策，积极为跨境农业企业提供当地资源情况、经济发展、投资政策、招商项目等信息。官方定期地组织开展技术交流、市场考察、商品贸易等活动，积极为企业搭建跨境农业合作互动平台。充分考量境外农业产业关联度大、投资产业具有发展空间、投资合作潜力巨大、可持续能力明显等综合因素，运用合资、合作、参股、收购等多形式，推动跨境农业企业合作，组建跨境农业行业协会，形成企业联盟抱团发展，构建海外经营利益联合体，培育壮大国际竞争力企业，提升“走出去”企业的境外投资竞争力和农业抗风险能力。其次，进一步推进技术创新体系建设。扶持境外投资企业扩张产业链、产品链和技术链，加快发展电子商务+境外农业，开展跨境农业企业线上直播销售业务，实现境外资源、资本、市场、技术、人才等要素优化整合。开展中国农业专业技术人员派遣、外国留学生交流互访、中缅公务人员援助互换等工作，培育壮大跨国农业综合经营管理人才。再次，塑强跨境企业公共形象。从农业投资走向缅甸看，企业是主要的承担者。新发展阶段，加快推动中缅农业合作持续良性发展，加强企业外交行为引导，意义尤为重大。重视中缅文化差异，尊重当地群众现实需求，积极参加缅甸当地公益事业，通过为民众提供医疗救助服务、慈善捐资助学等，适应融入缅甸经济社会发展。创建良性互动劳资关系，从工作条件、工作环境、绩效奖励等方面入手，增强就业岗位和提高员工待遇，认真履行企业社会责任。

（四）高质量发展农业国际贸易，畅通农产品进口“贸易端”

加强跨境经济合作区建设，高质量发展农业国际贸易。首先，加快智慧口岸建设。进一步提升口岸通关便利化，畅通农产品进口“贸易端”。丰富边民互市农产品交易种类，提升边境贸易规模效益。针对消费者需求个性化、多样化的变动，加大热带水果、畜产品、水产品等国内相对匮乏资源的进口，积极发展农副产品加工贸易。加强进口农产品贸易商合资合作，提高农产品进口的稳定性。针对缅甸生产特点和农户现实需求，推进跨境农业机械生产服务。通过机耕种、机插秧、机收获等形式，提高中小农机器具的利用率。其次，拓展农特产品境内境外销售渠道。依托跨境电子商务产业集聚区和孵化基地，推动边民互市贸易线上线下融合发展，探索边境贸易、跨境电商、数字乡村“三者”深度融合，推广介绍德宏的茶叶、咖啡、坚果、百香果、蚕茧、牛干巴等名特优新农副产品，积极推动优势特色农产品走出国门。促进德宏农业种子、技术、农机出口。最后，建设跨境旅游合作示范园区。紧扣德宏边境资源、民族文化，打造面向南亚东南亚旅游集散地，围绕滇西精品旅游、中缅跨境旅游、乡村生态旅游等新兴业态的发展机遇，深入推进以农促旅、以旅带农的农旅融合之路。

（五）深化跨境农业技术交流，持续提升农业合作水平

农业是缅甸国民经济发展中的主导力量，但农业科技水平较为落后，农业研究力量薄弱，主要劳动力素质不高。充分发挥德宏州驻缅商务代表处和中国瑞丽与缅甸木姐市国际友城的桥梁作用，结合农业国际合作的发展重点和共性问题，围绕科技赋能农业低碳转型等主题，加强中缅农业科技领域沟通与交流。首先，积极搭建农业科技交流平台。加快中缅农业技术试验示范园区建设，深入开展动植物疫病防控、农作物高效种植、农业质量标准制定等科技合作，为缅甸政府和企业技术人员提供农业技术和管理技能。依托中缅（瑞丽—木姐）动物疫病防控技术交流平台，定期持续扩大境外农业科技培训规模，围绕口蹄疫、布鲁氏杆菌病防控技术等理论开展交流互动，通过动物防疫器械使用免疫注射、疫病监测采样等现场实操，加强缅甸政府及专业人员对动物疫病防控重要性的认识，增强动物疫病防控操作技能。其次，深化跨境农业技术合作。针对缅甸农业受困于农业技术、资金匮乏，更受限于农业专业技术人才缺失等现实问题，根据缅甸农业发展需求，发挥德宏农技优势，加大农业技术培训对外援助。结合缅甸农业资源禀赋，聚焦水稻、甘蔗、蚕桑、马铃薯、玉米、肉牛等农牧优良品种，加强中缅优势动植物品种选育合作与推广，提高区域产业发展核心竞争力。在多双边机制下开展联防联控技术合作，提升跨境动植物疫病联防联控能力，筑牢跨境生物安全屏障。

参考文献：

[1] 隋博文.中国－东盟双方跨境农业合作方式探析[J].对外经贸实务，2017（6）.

[2] 李剑.中缅跨境民族地区建构农业经济发展共同体探究[J].曲靖师范学院学报，2021（3）.

The Challenges and Countermeasures of Cross-Border Agricultural Development in Yunnan Border Areas

—Based on the investigation of Dehong Dai and Jingpo Autonomous Prefecture

HU Hongbin

（The Party School of Dehong Prefecture Committee of the Communist Party of China， Mangshi 678400， China）

Abstract： The cross-border agricultural development in the border areas of Yunnan Province is an important part of implementing the national The Belt and Road Initiative and promoting the substantive construction of the China Myanmar Economic Corridor. The Yunnan China Myanmar border is 997 kilometers long， of which the Dehong section is 503.8 kilometers， accounting for 25.23%. Dehong’s development of cross-border agriculture between China and Myanmar has favorable policies and obvious geographical advantages. Based on the actual situation of Dehong， summarize and generalize the main characteristics of cross-border agricultural development， objectively analyze the difficulties and opportunities faced by cross-border agricultural development， and actively explore countermeasures for high-quality development of cross-border agriculture in Yunnan’s border areas， which has practical reference significance.

Key words： Dehong cross-border agriculture; Basic information; Overall situation; Suggestions for countermeasures

[责任编辑 白 雪]