新一轮财税体制改革下中期预算改革的思考

摘 要：新一轮财税体制改革是全面深化改革的重要组成部分，是一场关乎国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。通过构建中期预算改革与新一轮财税体制改革核心目标的理论联系，分析中期预算框架提高财政能力、促进国家治理体系和治理能力现代化的内在机理。中期预算框架在新一轮财税体制改革中是增强财政稳定性、助力财政提质增效、实现最优财力均衡的理想“支点”。目前我国预算管理制度改革已进入深水区，中期预算改革的深化面临诸多阻力，难以满足我国高质量发展的需求，不利于我国治理体系和治理能力现代化的推进。新一轮财税体制改革应进一步深化中期预算改革，加大预算统筹力度，推进宏观政策协调配合，加强财政预算管理，增强财政可持续性，强化规划统筹和可操作性，大力提质增效，让财政更好地支撑国家发展战略。

关键词：中期预算改革；财税体制改革；财政规划；政府治理

中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：1003-7543（2024）07-0045-10

预算是财政的核心，是国家治理体系的重要组成部分。建立现代财政制度，首先要“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。近年来，我国在预算管理制度改革方面进行了诸多尝试，其中最为重要的布局之一是从中期预算的视角审视预算管理制度改革［1］。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，为我国预算制度纳入跨年度机制的改革指明了方向。2015年印发的《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》进一步阐明了中期财政规划①的概念，强调了通过科学方法预测和规划财政收支、制定中期财政规划的重要性。2021年印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确提出具体的跨年度预算平衡改革方向，要求加强中期财政规划管理与国家发展规划的衔接，强化中期财政规划对年度预算的约束。对于中长期支出事项和跨年度项目，要将其在全生命周期内对财政支出的影响均纳入中期财政规划，并在中期视角下建立政府偿债备付金制度。通过这一系列制度建设，我国在预算管理制度，特别是中期预算管理制度方面的改革得以逐步推进［2］。

中期预算的实质是在中期跨年度视角下进行预测、规划和管理财政收支的制度框架。在该框架下，政府可以更有效地控制整体财政状况的演变，增强公共财政的可持续性。政府可以通过预测当前政策行为的施政效果、提前规划未来行为的可能来更好地实现公共资金的筹集与公共支出的管理，从而提升政府治理效能、提高公共资金配置效率［3］。通过将政策目标和财政目标纳入预算配置格局，该框架从财政资金的视角为政策规划者提供了未来几年的“政策图谱”。这样的“政策图谱”可以为国家治理和政策规划提供更为有力和科学的抓手。中期预算框架在提高财政规划的前瞻性、稳定性和反映施政重点、实现治理最优等方面具有极为重要的价值，这既符合现阶段国情的需要，又契合中央对新一轮财税体制改革方向提出的要求。因此，加强中期视野下的预算管理制度改革在新一轮财税体制改革中至关重要。

2024年7月召开的党的二十届三中全会强调，要深化财税体制改革，健全预算制度，加强财政资源和预算统筹，强化对预算编制和财政政策的宏观指导。新一轮财税体制改革是进一步全面深化改革的重要组成部分，是一场关乎国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革［4］。其中，预算管理改革是极为关键的一环。通过构建中期预算改革与新一轮财税体制改革核心目标的理论联系，本文首先分析了中期预算框架提升财政能力、促进国家治理体系和治理能力现代化的内在机理，接着通过深挖我国中期预算改革面临的实践困境，结合数字信息技术飞速发展的时代背景提出了中期视野下预算管理制度改革的着力点和政策设想，以期助益于我国预算管理制度改革的深化、预算管理水平的提高，让财政更好地支撑国家发展战略，服务于高质量发展。

一、新一轮财税体制改革下中期预算改革的战略意义

财政的本质是在特定社会形态下进行资源汲取和分配的方式，具有明显的经济属性。然而，财政也是一种以国家为主体、体现国家意志，并服务国家战略的资源分配方式，因而具有显著的政治属性。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这一论断将财政提升到国家治理层面，赋予财政更为宏观和重大的使命。财政体制改革不单单是经济范畴的改革，而是党中央着眼于我国国情和时代要求对财税领域作出的重要战略部署。2023年12月召开的中央经济工作会议提出，“要谋划新一轮财税体制改革”。总体来看，新一轮财税体制改革的核心目标主要有两个：一是提升财政能力；二是完善国家治理体系，增强国家治理能力。

从国家全局来看，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，处于新时代全面建设社会主义现代化强国新征程的重要节点。新一轮财税体制改革需要将国家重大战略和重点任务作为财政支出的重点领域［5］，立足于中国式现代化的要求，服务和支撑构建新发展格局。具体而言，要通过推进高水平科技自立自强，培育壮大新兴产业，布局建设未来产业，加快发展新质生产力；通过优化转移支付制度，调节收入分配，兜牢兜实民生底线以保障民生福祉；通过辅助增强宏观政策取向一致性、加强各宏观政策的协调配合，以统筹有力有效的政策组合拳提升国家治理水平，为高质量发展打牢根基。

从财政形势来看，当前我国所处的内外部环境错综复杂，百年变局加速演进，全球经济下行压力较大，外部局势的风险持续增加，国内经济增速放缓，长期积累的深层次矛盾加速显现，财政收支端面临的外部整体环境不容乐观。财政收入步入中低速增长阶段，刚性支出压力未减，财政收支矛盾日益加剧，地方债务和金融等多重风险隐患凸显，财政运行过程中面临的不确定性越来越高。新一轮财税体制改革需要增强财政可持续能力建设、想方设法“开源节流”。因此，在加强财政跨周期调节和逆周期调节、防控风险的同时，财政体制改革也要注重培育优质税源、拓展财政空间，综合统筹财政资源、推动财政政策和财政支出的“提质增效”，提升整体的财政能力。

预算管理制度改革是财税体制改革的“重头戏”，预算安排直接体现着政府的政策意图。为推动实现新一轮财税体制改革的两个核心目标，预算管理制度改革势必承接着维护财政稳定、提高财政资金使用效能、梳理财权事权、统筹政策资源的重要使命。过去多年来我国在中期预算改革中的实践探索，为新一轮财税体制改革下预算管理制度改革积累了宝贵的经验。从建设现代化国家治理体系和治理能力出发，中期预算框架在统筹政策资源、明确策略部署上的独特优势可以为构建新发展格局、推动经济社会高质量发展提供有力“抓手”。一方面，中期预算可以将中长期的政策和战略纳入预算考量，通过支出布局反映战略重点和政策优先次序，从而推动政策目标的实现。另一方面，预算本身作为一个可以综合纳入各级政府部署、各宏观政策取向的重要载体，可以通过加强各宏观政策的协调配合，构建有力有效的政策组合拳提升国家治理水平。从提高财政能力出发，中期预算框架在把握宏观调控时、度、效，加强逆周期调节和跨周期调节以及维护财政稳定性上的核心价值让其俨然成为新一轮财税体制改革不容忽视的重要内容。一方面，中期预算弥补了年度预算难以将中长期视野的波动预期纳入考量、难以防控风险、弱化不确定性并进行跨周期调节的缺陷［6］。另一方面，中期预算对支出总量的控制和对收支矛盾的有效处理机制对于提高财政可持续性、维护财政稳定具有积极的正向作用。因此，深化中期预算改革对于实现新一轮财税体制改革的两个核心目标具有极为重要的战略意义。

二、中期预算框架助力实现新一轮财税体制改革核心目标的内在机理

国家财政能力主要包括两个维度：一是财政稳定度；二是财政的质量和效率。国家资源是有限的，财政对于国家治理体系和治理能力的支撑主要取决于其对资源分配的逻辑选择。构建中期预算改革与新一轮财税体制改革核心目标的理论联系，分析中期预算框架提高财政能力、促进国家治理体系和治理能力现代化的内在机理，有利于在理论与实践的交互中探寻中期预算框架的潜在可能，并为新一轮财税体制改革的深化演进提供启示。

（一）确保财政稳定性

确保财政稳定性是新一轮财税体制改革的首要任务，是维护国家安全、保障社会稳定的重要防线。在面对经济波动、自然灾害和突发性公共事件等外部冲击时，稳定的财政可以提供足够的资源和政策空间。同时，财政是公共服务供给和政策目标实现的基石，财政的稳定性直接关系到政府提供公共服务的能力、市场主体的信心以及民生福祉。因此，推进新一轮财税体制改革，必须高度重视和优先确保财政的稳定性，为经济社会的持续健康发展提供坚实保障。过去几十年间，财税体制内一直缺少一个核心的“稳定器”，来稳定整体财政状况。当财政体制内“稳定器”缺位、收入端和支出端面临外部偶然冲击时，整个财政容易滑向不可控的局面。事实上，如今庞大的地方债正是“稳定器”缺位的后果之一。新一轮财税体制改革亟待解决的一个核心问题就是为现行财税体制寻找并设立一个“稳定器”。财权、事权和财力是财税体制的三个核心要素，一个理想的“稳定器”应该能够让三者“收敛”至一个相对稳定的状态，防止无限发散，从而确保财政的稳定性和可持续性。中期预算框架（MTBF）通常是一个覆盖3至5年期限的滚动预算框架。这样将规划周期从单一年度延伸至三年乃至更长时间的做法有助于以系统思维更好避免“头疼医头、脚疼医脚”的短视行为，有利于更好推进实现中长期规划战略目标。相较于年度预算，中期预算框架预先设定了支出基线和未来各财年的支出限额［7］，对年度预算进行持续性的约束。支出基线是基于现行政策和预期变化的中期内支出预测，反映的是在当下视角下未来政策规划要求的支出需求。滚动更新的支出基线使每一年新出或调整的政策影响都投射到了支出基线之中，确保未来财政资金的波动演变均围绕基线进行。支出限额限定了中期内的支出总额，保证整体财政即使面临支出上偏压力，仍控制在一个可控状况下。支出基线和支出限额的预设可以避免财政赤字的无序膨胀，在经济波动或危机情况下也提供了一定的政策调整空间。基于此，中期预算框架在中期时长内可以将整体财政状况控制在一个相对稳定的区间，从而保证政府财政的长期稳定和可持续发展［8］。从这个视角来看，切实有效的中期预算框架是我国财税体制“稳定器”的理想选择。

（二）助力财政提质增效

财政资源是有限的，而国家治理的资金需求则是“多多益善”。因此，在有限资源下实现国家治理最优，最重要的是提高财政资源的利用效率，精准发力、提质增效，这也是新一轮财税体制改革的重要方向。总体来看，目前我国财政资金的使用效率不高，这很大程度上是现行预算编制方法和编制流程造成的。过去很长一段时间，我国财政部门在预算编制过程中对预测能力建设和应用的重视程度不高，缺乏一个法定的机制要求预先对未来财政状况和经济状况进行精准预测。这导致收入预算和支出预算一直保持在一个较粗的口径，即各项目的收入预测和支出估算均是一个大致估计值，且与实际情况存在一定的偏差。此外，我国主要采用“两上两下”①预算编制流程［9］，先是中央政府在制定财政政策和宏观经济目标时，会明确预算总体框架和优先事项，随后由地方政府和各部门根据中央的指导方针制定具体的预算。但是中央发布的预算框架和优先事项并没有在预算层面细化，政策目标也难以在预算层面进行量化。这样的预算编制流程和预算编制方法制约了我国财政资金的使用效率，从而导致了一定的效率损失。因此，新一轮财税体制改革要求财政政策提质增效、财政支出精准发力，这势必需要从预算编制流程和预算编制方法两个维度协同提高财政效率。

中期预算框架认为足够的宏观经济和财政预测能力是预算的基石，直接影响到预算安排的科学性和可行性［10-11］。一方面，中期预算框架要求先对未来宏观经济发展状况进行精准预测，再估算未来年度的财政收支预算。通过建设宏观经济预测模型、提高预测分析能力，行政当局可以准确把握未来经济波动和财政收支动态，从而更科学地分配资源并对策略进行优先排序，有效增强财政支出的前瞻性和战略性。另一方面，中期预算框架强调在精准预测的基础上，预算编制应合理量化政府现有的计划与收支动态，预先考虑资金拨付计划在部门间能否得到有效配合以及预算落实执行是否严格。此外，中期预算框架认为年度预算是中期预算的基础，只有确保年度预算收支预测的精度，才能保证中期预算的可靠准确。加强年度预算与中期预算的联动，增强中期预算支出绩效指标在每一轮年度预算中的应用，可以极大地提高财政支出的质量和效率。从编制流程来看，中期预算框架要求“自上而下”的预算流程［8］。“自上而下”的预算编制方式主要是由中央财政部门或上级政府机构设定整体预算框架和指导原则，随后下级部门或机构在此框架内再制定具体的预算细目［12］。它要求财政目标和政策规划皆能被投射量化进中期预算中，强调从整体财政策略和资源配置的角度出发，确保预算安排与国家宏观经济政策及发展目标保持一致。这意味着财政目标和政策规划能够以财政金额的形式被量化且在中期的时间框架内保持一定的稳定，从而为中期预算支出限额的设定以及资金分配的选择提供一个稳固的“锚点”。这样的编制流程注重宏观控制和策略性分配，可以提高预算编制的效率和质量，能够有效避免因部门利益驱动而导致的资源分配不均和预算膨胀等问题，有效解决支出增量无序这一问题，强化预算的纪律性和目标导向，使预算安排更加科学合理。鉴于此，引入中期预算框架下的预测机制、推行明确稳定可量化的政策目标和财政规划、借鉴“自上而下”的预算编制流程，可以为新一轮财税体制改革助力财政提质增效这一改革方向提供有力支撑。

（三）实现财力最优均衡

共同富裕是中国式现代化的本质特征，区域协调发展是实现共同富裕的必然要求，财力均衡是构建新发展格局的重要途径。近年来，为缓解财力不平衡，中央的转移支付支出几乎等额于中央的全部税收收入①。这样庞大的转移支付数额本身不具有可持续性。党的二十大报告强调要“完善财政转移支付体系”。这意味着新一轮财税体制改革应重新审视现有的转移支付体系，谋求一个新的解决方案以平衡我国财力分配格局，实现各区域间财力最优均衡，促进各级政府间财力的最优配置。该改革方案需要解决两个核心问题：一是什么样的均衡才是最优均衡，二是怎样实现最优均衡。

现行的预算制度主要反映的是财税部门的经费收支变动，预算延伸而出的整个财税体制的运行也主要是以“钱”为核心。显而易见，一个完整的财税体制应综合考虑财权、事权和财力。理论上，无论是区域间财力均衡，还是各级政府间财力均衡，其实现的前提都是充分考虑事权、财权和财力，平衡其支出需求和资金收入。但现行预算制度并未切实地将各政府财权、事权和财力统一纳入预算中，并未将支出需求和资金收入统一纳入综合评判，资金划分配置缺乏科学的依据和有效的约束。这样的偏差导致整个财税体制的最优均衡一直如“雾里看花”，难以识别。其背后的原因在于：一方面，以年度预算为主的预算体系难以纳入长期项目的整体情况，在跨期预测和跨期调节方面本身具有劣势，而地方政府承担的基础设施建设等诸多公共项目的建设运营本身就存在较长的周期；另一方面，现行的预算体系在资金分配过程中一直缺少对项目和政策目标优先级预设及有机整合的重视，现实中各部门拨款的多寡和先后往往取决于各部门“各显神通”。也就是说，现行财税体制在最开始的预算阶段就缺少一个成熟的机制确定资金应在不同政府间进行怎样的分配。显然，其分配逻辑不仅需要考虑各政府的事权和财权，还要考虑政策目标和治理责任等。因此，新一轮财税体制改革对预算体制提出了更高的要求，要求预算承担优化资源配置的功能，实现最优财力均衡的目标。

全面统一的中期预算框架为中长期项目纳入预算提供了可能，可以充分考虑所有超过年度区间的收入、支出和政策目标，有效地对中长期项目和政策进行边际调整。同时，它强调所有层级政府的收支预算应呈现在一个统一的预算文件中，以方便决策者综合考量收支情况并进一步思考政策规划。这意味着中期预算框架本身就具有明晰政府间财政关系、梳理各政府权责的功能。当不同地区和不同层级政府的财权、事权和财力均呈现在一个统一的预算文件中时，上级政府可以直接意识到财力不均之处，识别出财力缺口，并进行精确的转移支付，从而对财力不均衡进行有效调节。在此基础上，中期预算框架中的收入框架和支出框架可以进一步优化财政资源配置。从收入框架来看，中期预算收入框架不仅着重于对财政收入的精确估计，而且注重其估计结果和计划配置结构需要对预算支出构成约束，并以支出需求为导向［13-14］。例如，当预测到未来数年经济增速将要放缓时，政府需调整税收策略或寻求新的财政收入渠道。因此，收入预算并非仅承担着约束财政支出的职能，还扮演着让各级政府灵活调整增收策略的参考性文件的角色。当各级政府可以前瞻性布局增收策略、优化调控税收政策、积极盘活存量资源时，各级政府面临的财力困境将得到一定程度的缓解，这在一定程度上优化了财政资金的配置效率。从支出框架来看，中期预算支出框架通常会对政府未来几年支出计划进行规划和管理，通过支出优先次序安排机制对相互竞争的项目和政策进行优先次序排序，从而实现政策目标与财政支出的最优结合，为资金在不同政府和部门间配置提供科学的划分依据。从总体来看，中期预算框架不只是一个量化的预算过程，它还强调收入和支出的战略性配置和有机整合，重视资源的最优分配。这种将财政预算与具体的政策目标和预期成果紧密联系的预算编制方法，有利于增进政府对财力的总体把控和不同政策所需资源的理解，厘清政府间财政关系，实现政府间和优先事项之间资源的有效分配，从而达到财力的最优均衡。从这个视角来看，中期预算是谋求财力最优均衡的理想“支点”。

三、我国中期预算的实践与困境

（一）我国中期预算的实践进程

伴随着我国经济进入新常态，经济增速放缓，财政收入面临下行压力，迫切要求政府预算体系进行相应的适应性调整［15］。年度预算管理在稳定性和前瞻性方面的缺陷［16］与我国发展实际需求的ba7b9e71180bdf40941c4d8f21209f6a矛盾导致中期预算改革的紧迫性进一步增强。

自亚洲金融危机后，出于前瞻性财政管理的需要，财政部编制了《1998—2002年国家财政发展计划》，对“十五”计划后三年的经济走势进行客观分析，并提供了对未来财政预算编制的指导。2002—2003年，财政部推动财政滚动计划，先后编制了《2003—2005年国家财政滚动发展计划》和《2004—2007年国家财政滚动发展计划》。2005年，全国财政发展第十一个五年规划中提到“十一五”期间中央和地方将编制三年期财政规划。2008年11月，财政部预算司在江西南昌召开“中期预算框架研讨会”，深入研讨了我国实施中期预算框架的可行性、必要性和操作措施，为中期预算框架的实施奠定了基础。同年，财政部选择河北省、河南省的焦作市和安徽省的芜湖县分别作为中期预算的省、市、县级试点地区。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调建立跨年度预算平衡机制。这一决定将中期财政规划正式确立为国家战略的一部分，为中期预算制度奠定了制度基础。2014年9月，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》明确提出实行中期财政规划管理，要求与国家宏观调控政策相衔接。这一文件的出台为中期预算的具体实施提供了政策支持。2015年，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》和《财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》要求中央和各省份都要编制三年滚动财政规划，并就规划管理思路、编制方法、时间安排和程序实施等方面予以明确规定，标志着中期财政规划管理正式在全国层面实施和推动。2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》再次强调将实施“跨年度预算平衡机制”和“中期财政规划管理”作为预算管理制度改革的重点方向。党的十九大报告提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，特别指出提高中期财政规划的科学性和完善跨年度预算平衡机制。2018年，中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》强调了将人大预算审查和监督的焦点扩展到支出预算及其政策执行的成效是否与中期财政规划相一致。

随着我国中期预算试点改革与一揽子明确中期财政规划的指导文件出台，以构建中期预算视角为重要特征的政府预算管理制度改革俨然已至，旨在将长远规划与财政规划相衔接，通过中期财政规划对年度预算加以约束。然而，从整体实践结果来看，中期预算实施和推广的阻力较大，效果也并不明显，中期预算改革亟待进一步优化。

（二）我国中期预算改革的困境

我国中期预算实践的进程展现了财政管理向更高效、更可持续方向的演进［17］，但伴随着我国中期预算理论的持续深化和实践范围的不断扩大，一系列挑战和限制因素逐步显现。这些因素既源于中期预算本身的制度架构，又与国家财政管理状况、宏观经济实情以及政策环境紧密相关。

中期预算法律制度建设的不足致使中期预算在实践层面难以实现有效约束。目前我国现行的《中华人民共和国预算法》及相关法律规定更多侧重于年度预算的制度安排，对中期预算的具体程序和法律地位均没有明确的规定［18］。正是由于中期预算相关法律规制的缺位，即使财政部门制定了相应的中期预算，其在法律上的地位和实践中的约束力也相对较弱。例如，在我国的试点地区，中期财政规划的制定主要依靠地方政府的指导性文件。这些文件属于政府内部文件，相较于经过人大审批的年度预算，其法律效力和约束力明显偏弱。因此，政府部门在执行中期滚动预算时往往缺乏必要的重视，导致中期预算的实施更多停留在形式层面，无法在现实层面形成有效的约束［19］。

中长期分析预测能力缺乏是目前我国中期预算难以有效落地的关键制约因素。对未来经济形势和财政收支情况的分析预测能力是中期预算保持其约束力的重要保障。预测的偏差，可能导致预算安排与实际需要脱节，难以有效应对未来的经济波动，从而致使中期预算失效。现阶段，我国依靠数字时代的海量数据、高精宏观模型和数字分析技术在预测能力提升上进行了诸多尝试。但对于第三方数据和政府数据等多维度多层次数据，我国依然存在使用不充分、分析不透彻等问题。数字分析技术在政府内部应用的深度和广度也有待加强，宏观预测和财政预测的精度和准度在决策层面的重视程度也亟须进一步提高。在这种情况下，中期预算的准确性和可靠性往往难以与年度预算持平，中期预算的稳定性和前瞻性难以得到保障。

预算流程与中期预算框架不契合是目前我国中期预算实践在制度层面面临的核心问题。目前我国“两上两下”预算编制流程主要存在两个问题：一是没有在预算层面细化和量化的上级政府指导性文件不能真正发挥“26ee91f445de7a4494ebd1e21591984bdc6e1a598aae10af4e96405899fac9b7自上而下”的总控优势，难以真正发挥其“政策图谱”的功效，不能明确各政策支出的额度控制和预期效果；二是地方政府在预算制备阶段很难了解上级政府的政策倾向和财政安排［20］。地方政府在编制中期滚动预算时，通常受制于上级政府政策方向和转移支付资金的变动，往往需要依据地区实际发展和上级的政策指引进行持续调整［21］。如果上级政府中期财政框架缺位，下级政府中期滚动预算的计划性、稳定性、约束性势必受到直接影响。

信息归集贯通不畅从源头上制约了中期预算的编制和执行。在我国实施中期预算的过程中，部门项目库建设的不足一直是一个显著的制约因素［19］。回归该现象出现的本质，我们不得不提到一个关键问题：政府各部门间的信息“孤岛”。不同层级政府、政府各部门往往各持一套系统、各掌一份数据、各有一个项目库，且系统与系统不兼容、数据与数据之间不交换、项目库与项目库之间不匹配更新。这就难免导致政府之间、部门之间数据难以实现汇聚联通、信息难以实现有效归集，以及项目库之间重复低效，而数据信息恰恰是预算编制特别是中期预算编制的基础，这样的信息“孤岛”势必影响中期预算的有效性和科学性。

政策与预算两张“皮”是目前我国预算编制面临的主要困境。中期预算框架要求将财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等多元政策规划统一纳入预算的资金分配格局。这些政策规划由多部门制定，出发点和落脚点迥异。预算将所有政策规划最终落到“钱”上，其他政策规划最终落到“事”上。多年来，我国预算编制往往忽视了将“事”量化到“钱”，从而导致“事”与“钱”两张“皮”，政策规划与预算编制脱节，政策与政策之间难以在财政资源的分配上达到最优配置。

四、新一轮财税体制改革下中期预算改革的着力点

坚持并不断深化预算管理制度改革是我国政府立足于财政实际，顺应时代要求，提升治理能力、建设现代化财政体制的重要改革内容。目前我国预算管理制度改革已进入深水区，中期预算改革的深化面临诸多阻力，难以满足我国高质量发展的需求，不利于我国治理体系和治理能力现代化的推进。在新一轮财税体制改革中，深化预算管理制度改革、推进中期预算改革不仅需要在理论和实践层面深化认识和调整策略，更重要的是要对当前预算体系进行完善和优化，扎实推进预算管理一体化建设。

（一）加大预算统筹力度，推进宏观政策协调配合

谋划新一轮财税体制改革下的预算管理制度改革，需要深化纵向和横向的预算管理，加大预算统筹力度。在预算编制过程中，从纵向来看，需要强化上级政府与下级政府的交流沟通，建立“自上而下”和“自下而上”的协调程序，最大化平衡好上级政策倾向与下级治理需求。从横向来看，需要加强财政、税务、金融以及其他各部门的密切协作，确保各项宏观政策的一致性和协调性，加强政策联动，形成政策合力。为此，需要建立统一的预算管理体系，确保各级政府和各部门的预算编制、执行和监督都在一个统一的框架内进行，并遵循一致的规则和流程，为预算的统一规划和管理提供实质性支撑。同时，建立跨部门的预算协调机制，定期召开会议，详细讨论和调整各部门的预算需求和政策措施，全面审查各部门提交的预算草案，并根据实际情况进行调整，增强宏观政策取向的一致性，避免政策冲突和资源浪费，提升国家治理水平。建立常态化和制度化的数据共享协调机制，依法保障经济社会必要信息的获取，打造信息范围广、价值高、类型多、颗粒度细的数据联动共享系统。促进中央和地方政府在财政信息方面实现无缝对接，促进不同部门之间经济数据、财政数据、政策变动等信息的自由流通。

（二）加强财政预算管理，增强财政可持续性

谋划新一轮财税体制改革下的预算管理制度改革，需要通过科学合理的预算编制，推进财政资源统筹，优化资源配置，确保资金流向关键领域和薄弱环节。首先，全面实施零基预算编制方法，逐一重新审视和评估每一项预算支出，从零开始考虑所有支出的必要性和合理性，提高资源配置效率，避免资源分配的固化和低效。其次，完善预算编制、执行和监督机制，建立健全的财政预算制度，实施中期财政规划，加强年度预算与中长期财政规划的有效衔接，确保预算编制在中长期视野下的科学性、合理性和可操作性，增强财政可持续性。通过采用先进的预测模型和数据分析技术，提高财政收入和支出的预测精度，确保预算编制的科学性和准确性。建立专业的预测团队，定期对经济形势和财政收支情况进行分析和预测，提供决策支持。最后，强化预算执行的刚性约束，确保年度预算和中期预算一旦确定，就必须严格执行。设立预算执行监管系统，实时跟踪和评估预算执行情况，及时发现和纠正偏差，确保预算执行的效率和效果。最终，通过这一系列具体措施，实现财政资源的科学配置和高效利用，提高财政可持续性。

（三）强化规划统筹和可操作性，大力提质增效

预算反映“政策图谱”的前提是财政目标、政策规划的明确和细化。我国应重视政策目标和政策规划转化为支出水平的可能性和可行性，这不仅意味着政策规划的设计者应注重项目和政策的细化，防止目标设置太空，水分太大，落地可能性不高，还意味着预算的编制者应重视预算编制质量，尽可能地将财政、货币、就业、产业、区域、科技、环保等宏观政策需求及其政策影响投射到年度预算和中期预算的收入框架和支出框架中，从资金层面反映政策统筹格局，为政策制定者和执行者提供参考。同时，建立完善的预算绩效管理体系，对财政资金的使用效果进行全面评价。通过将预算绩效改革与中期预算改革相结合，对各级政府和部门的预算执行情况进行严格考核，综合评估资金使用效率、项目完成情况、社会效益等方面，奖优罚劣，确保财政资金用在刀刃上。通过建立优先次序机制，制定财政支出优先级，引导各级政府将财政资金更多地投向民生保障、科技研发和环境保护等领域，提高财政支出的质量和效益，减少低效和无效支出。通过信息化手段，提高财政资金使用的透明度和可追溯性，定期公布财政预算和执行情况，接受社会监督。 [Reform]

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Thoughts on the Mid-term Budget Reform under the New Round of Fiscal and Tax System Reform

BAI Yan-feng HOU Wei-yi

Abstract： The new round of fiscal and tax system reform is an important component of the comprehensive deepening of reform， and is a profound transformation related to the modernization of the national governance system and governance capacity. By establishing a theoretical connection between the mid-term budget reform and the core objectives of the new round of fiscal and tax system reform， this paper analyzes the internal mechanism of the mid-term budget framework in improving fiscal capacity， promoting the modernization of the national governance system and governance capacity. The medium-term budget framework is an ideal "pivot" in the new round of fiscal and tax system reform to enhance fiscal stability， help improve fiscal quality and efficiency， and achieve optimal financial balance. At present， China's budget management reform has entered a deep stage， and the deepening of mid-term budget reform faces many obstacles， which are difficult to meet the needs of high-quality development in China and are not conducive to the modernization of the national governance system and governance capacity. The new round of fiscal and tax system reform should further deepen mid-term budget reform， increase budget coordination efforts， promote macro policy coordination and cooperation， strengthen fiscal budget management， enhance fiscal sustainability， strengthen planning coordination and operability， vigorously improve quality and efficiency， and enable finance to better support national development strategies.

Key words： mid-term budget reform; financial and tax system reform; financial planning; government governance

基金项目：国家社会科学基金项目“推进共同富裕的数字财税治理研究”（22VRC121）。

作者简介：白彦锋，中央财经大学研究生工作部部长、研究生院院长，教授、博士生导师；侯微怡，中央财经大学财政税务学院博士研究生。中央财经大学财政税务学院王策勋亦参与了该文撰写。

①《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》中“中期财政规划”被界定为“中期预算的过渡形态”。世界银行一般使用Medium-Term Expenditure Frameworks（MTEF）特指“中期预算”，并基于功能范围将其区分为“中期财政框架、中期预算框架、中期绩效框架”三个阶段。本文“中期财政规划、中期预算框架、跨期预算”等词均指代中期预算这一概念。