普惠金融审计协同路径的理论研究

摘要：近年来，我国普惠金融发展取得了长足进步，但客观而言，针对普惠金融客体的贷款存在着还款能力弱和信用水平较低的信贷风险，而P2P网贷机构假借普惠金融进行非法集资、金融诈骗导致的金融市场的无序和动荡乃至普惠金融可能抬升政府负债水平等一系列金融风险业已浮现。而普惠金融审计则可以有效管控普惠金融领域的风险，本文将以滇西北地区为例，拟从理论层面以国家审计、内部审计和社会审计三者协同角度分析普惠金融审计的路径。

关键词：普惠金融审计；审计协同；金融风险

引言

普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。在我国，普惠金融还承担着巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴的重任，但同时，普惠金融市场的金融风险是始终存在的，而普惠金融审计则是金融风险的一道防火墙。如何有效利用审计工作防范金融风险，提高地方金融监管有效性，严守不发生系统性、区域性金融风险的底线，是因地制宜、协同推进普惠金融高质量发展的应有之义。目前我国已经构建起了国家审计、内部审计和社会审计三重体系，但三者之间并未形成协同机制，导致审计工作存在重复劳动、成本较高、信息不对称等不足，这对防范普惠金融风险工作不利。如何对三者进行协同，是各地审计机关、金融监管机关、金融机构和注册会计师协会等应当关注的重要议题。

国内外专门针对普惠金融审计的文献都比较少，岳崴对普惠金融跟踪审计的机制进行了研究，认为要从普惠金融的政策制定到政策执行、政策执行的效果这三大环节展开跟踪审计[1]。基于防范区域性金融风险视角的审计研究则十分丰富：蔡春等认为，国家审计能通过其子系统——金融审计来维护国家金融安全[2]；马新彬认为金融机构内部审计应当坚持风险导向，构建金融机构内部审计及风险评估准则体系[3]；和秀星认为国家审计在对内部审计进行指导和监督外，还应加强审计机关和内部审计部门的协作以推动审计工作提质增效[4]。就现有研究成果来看，目前关于协同国家审计和内部审计的研究相对较丰富，但涉及三方审计如何发挥协同作用的研究相对较少。

一、审计助推普惠金融发展的机理分析

（一）国家审计在宏观上保障普惠金融安全

国家审计又称政府审计，是指国家审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有和国有资产占控股地位的企业和金融机构等财务收支依法进行的审计监督。时任审计长刘家义曾提出“免疫系统理论”，其认为：国家审计主要通过对有关部门、组织的安全防护机制的监控，保证其正常履行安全防护职责，使国家经济社会运行始终处于健康、可控状态。国家审计机关对普惠金融的审计工作可以通过审查资产和负债管理的有效性和真实性、损益的真实性、会计报表填列的真实性和合法性、存贷款利率的真实性和合法性及评价金融机构内部控制有效性等手段，揭露和纠正违规违法从事普惠金融业务的活动行为，促进金融机构加强管理、健全制度、依法合规经营。

（二）内部审计在微观上维护普惠金融安全

内部审计是由部门、单位内部专职审计人员进行的审计，内部审计适用于评价和提升公司治理流程的有效性以及进行风险管理。

金融机构内部审计能够在一定程度上基于内部控制角度发挥监督与评价职能，从而及时对普惠金融风险进行预警。具体而言，随着风险导向审计模式的应用与发展，以政策性银行和商业银行为代表的普惠金融主体对于业务风险的评价更为合理，内部审计通过对财务部门工作的监督，能够及时发现问题并纠正错误，堵塞管理漏洞，减少不良贷款风险，保护金融资产的安全。即使出现不良贷款风险，内部审计部门也可跟踪后续改进工作。金融企业内部的这种约束机制一旦有效建立就能规避重大的决策失误，从而在微观角度维护普惠金融的稳定。

（三）社会审计有助于提高普惠金融审计结果的认可度

社会审计指由会计师事务所接受委托并承接业务，派遣项目组以独立第三方身份对目标经济组织进行的审计。社会审计起源于受托经济责任，注册会计师作为独立第三方置身这种受托责任关系之外，只有不偏不倚，即独立地审查，其结果才能为受托关系双方接受。注册会计师的公信力在很大程度上取决于其出具审计意见时所展示的独立性。因此独立性是社会审计理论的基石，也是注册会计师行业取信于公众的首要条件。此外，《中国注册会计师职业道德守则（2020）》也对我国注册会计师的专业胜任能力提出了较高要求，注册会计师审计的准入门槛也较高，正是基于独立性和专业性，注册会计师审计结果也就具备了相当的权威性，其对普惠金融主体的审计也有助于提高审计结果的认可度。

二、滇西北地区普惠金融发展现状

滇西北地区涵盖丽江市、迪庆藏族自治州及怒江傈僳族自治州，丽江市属于较为典型的旅游型城市，迪庆州和怒江州则属于少数民族聚居的边远地区，当前滇西北地区普惠金融的重点服务对象为小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体。截至2023年6月末，全市普惠小微企业信贷余额135.19亿元，同比增长21.41%，小微企业贷款加权平均利率同比下降0.43个百分点。普惠金融政策为助力小微企业纾困，促进丽江经济稳定发展作出了巨大贡献。但必须注意的是，提供信贷支持虽然是普惠金融的核心职能，但若一味突出其信贷功能而忽略金融风险，将会带来普惠金融生态的破坏和金融服务的不可持续，如假借普惠金融之名从事非法集资、金融诈骗的P2P网贷机构可能造成金融市场的无序和动荡。此外，目前以丽江市为代表的滇西北地区的政府债务问题可能引发的金融风险也值得关注。截至2023年6月，丽江市政府债务余额353.10亿元，法定负债率为56.46%，超过全国平均水平（50.4%）。但是考虑到较为落后的经济社会发展水平，滇西北地区还需要进一步推进新型城镇化、巩固拓展脱贫攻坚成果。普惠金融致力于乡村振兴的任务较为繁重，但客观而言，由于上述群体抗风险能力和还款能力较弱，导致普惠金融市场始终存在信贷风险；同时由于金融市场的高活跃度导致普惠金融产品种类的复杂性，有可能导致操作性风险；如果控制不好此两类风险，金融机构将出现流动性风险。

三、滇西北地区普惠金融审计协同难点

基于以上分析可知，滇西北地区应对区域性金融风险的防范予以重视，但目前该地区的国家审计、内部审计和社会审计未有效建立起协同机制以形成监督合力，就现实而言，三者针对普惠金融的审计协同还存在如下困难：

（一）协同主体较多，跨部门协同难度较大

就国家审计、内部审计和社会审计三者的关系而言，虽然国家审计机关应对内部审计工作进行指导和监督，但内部审计部门还要接受本企业的管理，这种双重领导体制下内部审计部门的独立性存在被削弱的风险，而且国家审计机关无法对内部审计工作进行实时跟踪，更多的只能是定期和不定期的会晤、业务交流、培训和工作汇报；社会审计更为特殊，中注协接受财政部监督指导，国家审计机关在业务上很难和社会审计产生合作与交流。三者之间的协同到底由谁来牵头，如何建立起高效的业务指导和监督体制，应该基于滇西北地区实际情况进行探讨。

（二）信息不对称，信息共享存在泄密风险

三方要进行协同，就需要三者之间信息进行互通，但是各方都需要对信息的真实性、可靠性等进行独立判断和分析。事实上，要让国家审计机关短时间内掌握金融机构内部信息存在一定难度，注册会计师也很难从审计机构获得独立的政策支持，这实际上存在着信息不对称风险，这种风险可能加大审计偏差。此外，信息互通中如何保障数据安全，避免金融数据泄露也不容忽视。

四、滇西北地区普惠金融审计协同路径

（一）加强协同主体合作，降低审计成本

地方审计机关、普惠金融主体和云南省注册会计师协会是构建滇西北地区协同审计的主体，但其中云南省注册会计师协会接受云南省财政厅和云南省民政厅的监督和指导。因此加强三大审计主体之间协同并非易事。在理论上，建议审计机关牵头，由审计机关、国家金融监督管理总局地方监管分局、人民银行、财政部门和税务部门、市场监督管理局为代表的国家机关、以商业银行为代表的内部审计部门以及云南省注册会计师协会共同组建纵向指挥、横向协调的审计协同机制。这种协同机制重点在于协商确立普惠金融审计领域协同工作的具体办法，确定不同阶段普惠金融审计工作的重点，确保三大审计达成审计计划、审计目标、重要性水平乃至风险评估和风险应对上的一致。

审计机关应始终坚持对商业银行的内部审计加强指导和监管，提高内部审计计划、方案制订的科学性与合理性，确保内部审计始终坚持风险导向，重视金融扶贫、普惠金融政策的落实情况。由于普惠金融产品复杂，受惠主体较为分散、弱小，因此建议制定重点地区、重大专项资金的跟踪审计计划。

财政部门、税务部门和市场监督管理局则应加强普惠金融客体尤其是小微企业经营的合法合规性检查，如小微企业会计核算的规范性，是否遵守《企业会计准则》和《小企业会计准则》进行账务处理，尤其要严格落实普惠金融资金是否按照与金融机构的协议落实去向。相关的检查结果应在相应期限内向各审计机关进行报送，也建议考虑向注册会计师协会进行披露。

注册会计师协会作为注册会计师行业的自律性组织，应当密切与注册会计师、会计师事务所和财政部门的联系，进一步发挥行业组织的作用；加强行业与国际组织、执业机构间的交流与合作。财政部门要加强对协会的监督、指导，支持其工作，如允许注册会计师在对商业银行展开内部控制测试后，即对内部审计质量进行评估，在此基础上可考虑适当利用内部审计的工作，合理缩小相应的审计程序和范围。

基于以上协同，三方对审计工作进行合理分工，可探索如何再在一定程度内进行减少重复工作，避免重大错报风险，降低审计成本。

（二）强化信息技术应用，推动数据信息共享

《“十四五”国家审计工作发展规划》强调，要加强审计信息化建设和审计技术方法创新，增强大数据审计能力，充分运用现代信息技术开展审计，提高审计质量和效率。要想增强三方审计维护普惠金融安全的协同效应，建议着力打造滇西北地区大数据审计中心，借助网络共享平台，构建畅通交流机制。网络平台的搭建能为三方审计部门提供更加精确的数据与信息，简化数据获取与处理流程，有利于提高审计证据的收集能力和审计证据的真实准确性，提升信息价值[5]。

（三）加强协同审计的绩效考评，完善普惠金融审计工作问责体制

现阶段，滇西北地区普惠金融的协同审计体制尚未建立与完善，但鉴于多主体、跨部门的特点，其组织与管理本身就存在难度，因此还需要有强力部门对协同审计工作进行考评和监督，一旦金融机构出现信贷风险、操作风险甚至是流动性风险，就需要对协同审计工作进行复查和追责。考评重点有以下两项：

1.考评审计工作是否勤勉尽责

审计工作理应重点关注普惠金融工作是否符合国家及地方政策规定，是否实现了普惠金融政策目标，如惠农资金的贷款金额及比率、小微企业融资难度、不良贷款率、贷款利率水平等，相关机构在政策制定及执行过程中是否存在渎职及寻租行为。如若审计工作在上述重点领域有疏漏，就存在未勤勉尽责的嫌疑，应对相关审计方进行问责。

2.考评审计工作本身是否合法合规

对于存在严重失职导致审计失败的审计单位要进行严肃问责、追责。对国家审计机关和内部审计部门而言，建议将整改工作情况纳入对本部门的年度考核评价中，采用警告、通报批评、处分等措施进行惩戒以维护金融审计的严肃性。对于会计师事务所和注册会计师协会可采取限制业务承接、注销签字权等措施。存在违法犯罪的应由司法机关进行查处。

笔者建议该项监督、考评及问责机制由金融监管局负责。金融审计是金融监管的一个组成部分，普惠金融审计自然也不例外，因此从维护国家和地区金融安全的角度考虑，建议由金融监管局对普惠金融的协同审计进行绩效考评和问责，进而完善普惠金融审计工作的问责体制。

结语

国家审计、内部审计和社会审计都在维护金融安全、防范金融风险方面发挥着不可替代的作用。各地区在支持普惠金融发展过程中，都需要有效利用金融审计这一工具对普惠金融风险进行预警和控制。地方政府的职能部门和行业组织应结合本地实际情况，对三大审计所涉及的主体进行有效协同，并借助当前迅速发展的信息技术的推动大数据审计中心等平台落地，增强信息沟通能力并完善审计协同工作的考评和问责体制，以切实促进普惠金融审计工作提质增效。

本文系1.云南省教育厅科学研究基金项目《防范区域性金融风险视角下地方普惠金融审计研究——以滇西北地区为例》（项目编号：2024J1305）；2.2021年丽江文化旅游学院《审计学一流课程建设》（项目编号：YLKC202129）；3.2024年第三批云南省一流本科课程《审计学》（项目编号：SJYLKC202402）的研究成果。

参考文献：

[1]岳崴，张强.普惠金融政策跟踪审计机制构建研究[J].审计研究，2020，（02）：29-35.

[2]蔡春，朱荣，蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨——基于受托经济责任观的视角[J].审计研究，2012，（01）：6-11.

[3]马新彬.我国中央银行内部审计部门风险导向审计模式研究[J].审计研究，2015，（06）：108-112.

[4]和秀星，潘虹，赵青.国家审计对内部审计资源的利用和风险防范——基于国际视野的经验数据[J].审计与经济研究，2015，30（05）：24-31.

[5]刘静，许谢楠，潘俊.审计赋能维护国家金融安全的机制与路径——基于国家审计与内部审计协同视角[J].财会月刊，2023，44（17）：88-93.

（责任编辑：豆瑞超）