机构改革中，挂牌与摘牌的门道

7月8日，“连云港市云台山风景名胜区党工委委员、管委会副主任马东涉嫌严重违纪违法，目前正接受连云港市纪委监委纪律审查和监察调查”的消息发布后，马东在2018年时一人身兼五局局长一事再次引发人们关注。当时，马东担任该市灌云县住建局、城管局、规划局、征收局、行政执法局局长。

尽管当年马东表示，自己主要是在县住建局，其他四局都是该局下属的二级局，属于正科级别，是一套人马、合署办公，但人们仍对其产生质疑：“工作不繁忙吗，他一个人能承担吗？”“这么多个‘局’，除了义务还有权力，他是不是掌握了过多实权？”

6年过去，马东被查。新一轮机构改革正在进行中，马东所在的连云港市也在持续整治“牌子乱象”。实践中，一些地方围绕该不该挂牌、如何挂牌、谁该摘牌等问题的争议依然存在。

“上面千条线，下面一根针”

当年“一人身兼五职”一事发酵后，灌云县委编办领导曾解释道：“马东任县住建局长，其他除城管局、规划局外都是单列的挂牌局。这样设置机构的特殊性在于受领导职务限制，要和连云港市政府相关机构的设置对应起来，比如市里设立规划局，县上就得相应设立一个规划局，否则市里会认为县上不够重视。”

记者在基层采访时也发现，许多机构外都挂着密密麻麻、种类繁多的牌子。这些挂牌机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，使原有机构具有多重身份，有两个或者两个以上名称，并在不同场合以相应主体身份对外开展工作。加挂的牌子更多是指职能，而非实体单位。

成都一名干部连云（化名）告诉记者，当年灌云编办领导提到的类似现象虽然存在，但解释可能不完全准确，“上级设置一项职能，相应的下级会有部门去承担，而每次新增职能都需要上会研究，不是想设就能设的。不管是新成立机构还是增加挂牌，都是自上而下、有文件要求的。”由于各层级机构大小不同，一些职能到下级会相应减少，所以到基层就会出现“一套人马多块牌子”的情况，“针对某些任务设立议事协调机构等，也会挂牌子。”

“马东的情况比较特殊。虽然我国没有明确规定一个人能担任几个职务，但很多地方规定，一个人任职数原则不超过3个。”连云说，“每个地方挂牌机构的任职情况也不一样，比如有的挂牌任职明确要求必须由单位‘一把手’兼任。”马东当时也表示，“这些局的局长都是组织任命，我只能无条件服从。”

至于编制问题，济南市市中区机构编制网在介绍挂牌机构时解释，“挂牌机构一般不单独核定编制和领导职数”。但连云表示，这和县市自身编制相关，并没有那么绝对。“县市本身编制有多的，成立或者挂牌会划编，但是本身编制就比较紧张的，挂牌就不会给编。”

虽然挂牌机构的初衷是精简机构、减少人员，对于承接许多重要任务也起到积极作用，但在发展过程中，一些地区存在乱挂牌、层层加码、职责权限不清等问题。由于部分上级部门政绩观存在偏差，认为重视某项工作就必须设立专门机构，挂上牌子就相当于落实了工作，于是不管基层是否需要这个机构，有无人力、财力，都要求基层加挂牌子，保持“上下对口、左右对齐”的政府机构设置。

有媒体报道，福建某镇办公室门口挂着“镇气象信息服务站”“镇河长办”“镇防汛办”“镇河长制办公室”“镇河湖警长工作联络室”等6块牌子，结果办公室里只有2名专职水利工作的干部，牌子挂再多，活也是他俩干。中部某县水利局局长介绍，成立应急管理局之后，水利部门的防汛办公室要划入应急管理局，但相关干部不太情愿，原因之一是这项职能过去并不只是防汛办在做，而牵扯到水利部门的多个单位，仅靠他们几人很难完成好工作。

“这就是‘上面千条线，下面一根针’。下面一个机构对应着上面多个机构，任务量大大增加。一块牌子对应一项职责任务，一旦挂上，就会有相应的各类事项和要求，比如考核、台账等。”连云说，“还有部分地区上级部门‘只下任务不谈保障’，对他们而言，是否对某些事项挂牌比挂牌机构是否发挥作用更重要，这其中就会滋生形式主义。”

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，其中明确，“上级部门不得以签订‘责任状’、分解下达指标、考核验收等方式，将工作责任转嫁乡镇和街道承担”及“上级部门……不得要求乡镇和街道对口设立机构，不得要求在村（社区）设立机构和加挂牌子”。

此后，多地开始整治“牌子乱象”。如山东省，2020年选取58个村（社区）进行暗访发现，每个办公场所的牌子平均多达45块。整治一年后，山东省6.5万个村（社区）共清理各类机构、制度牌子190余万块。2023年，连云港市共清理整改不规范标识牌5096块、制度牌4434块、宣传牌4047块。

“摘牌”不是目的，关键在于把牌子背后的事项清退，做好“后半篇文章”，才能真正做到为基层减负。

“摘牌”并非唯一解法

破解基层治理难题，为基层减负，“摘牌”并非唯一解法。

“从2018年开始，国务院机构改革就不再强调机构数量上的‘精简’了，而是围绕实现国家治理体系和治理能力现代化进行机构的重组优化调整，将以前散落在各部委的职责整合在一起。”连云说，这样能确保一类事项原则上由一个部门统筹，避免“政出多门”，使得职能更加优化。

2020年4月，根据山西省委部署要求，按照“大部制、扁平化、强基层、重实战、高效率”的目标要求，针对近几年因为人口小县存在“财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付”“事业单位‘小、散、弱’”等问题，山西开始了逐步递进的“人口小县改革”，忻州市河曲县等地率先开展试点。

以太原市娄烦县的机构整合为例，由于人口小县编制有限，过于“细致”的机构设置可能导致内部人员结构不合理。一些过去的“四人局”“五人局”中，除了一正两副三个领导，仅有一两名普通干部编制。娄烦县将县发改局、县工信局整合为县发改工信和科技商务局，县民政局、县人社局整合为县民政和人力资源社会保障局……如此整合一批政府机构，起到了精简机构，避免人浮于事的积极作用。

其他地区也有类似的机构整合，不管是合并，还是挂牌、内设，其实都是剥离出机构不同的职能，科学地将性质相同的机构整合在一起，且将其行政、事业等职能分开整合至不同机构，例如行政执法职能、公益服务职能分别整合。

类似机要、保密、档案局等单位在党委办公室挂牌。而规划局整合到自然资源局，文化、旅游、体育、广电整合成立体育和文化旅游广电部门等情况，都是行政部门之间的整合，或者是以行政部门为主、整合事业单位的行政职能。

这些整合后的机构看似任务多了，但因为职能分开整合，因而并不混乱。河曲县的数据显示，改革过渡期之后，县直部门公用经费支出每年减少1050万元，财政供养人员工资福利、“五险一金”等支出每年减少1.33亿元，改革成效显著。

去年10月25日，国家数据局挂牌成立。今年年初，地方数据局迎来了“挂牌潮”，各省市回应与落实中央机构改革方案，陆续挂牌成立数据局。值得一提的是，此次挂牌，部分地区并未盲目复刻国家数据局设置，而是根据职责分工在机构名称中加上了“政务服务”。

本轮机构改革中，也存在如水利部门与农业、林业部门进行合并等情况。6月18日，按照国家消防救援局工作部署，全国各省（自治区、直辖市）消防救援总队正式加挂驻地消防救援局牌子，31个省级消防救援局统一挂牌，开始承担属地消防监督管理职责。

归根结底，“摘牌”“挂牌”“合并”等措施都只是一种手段，目的还是在于优化政务服务效能，降低行政成本，提升治理效能。而要用好这些措施，还需因时制宜、因地制宜。