备案审查践行全过程人民民主的“广东样本”：经验与展望

内容摘要：近年来，广东人大坚持以人民为中心，持续推进备案审查的规范化、制度化、民主化、信息化建设，在实践中探索形成了诸多制度经验，显著提升了全过程人民民主的制度化、规范化、程序化水平。新时代进一步完善和加强备案审查制度，有效提升备案审查的民主含量和质量，一方面应加强基层立法联系点和人大代表联络站的融合建设，广泛听取基层群众的意见建议，使之成为体现民意、汇聚民智、反映民情的重要渠道；另一方面，应构建多元主体协同参与备案审查工作联动机制，形成备案审查制度合力，将备案审查独特制度优势更好转化为国家治理效能。

关键词：备案审查；全过程人民民主；以人民为中心；民主质量

在开展备案审查的工作中，确保基层群众的意见建议得到充分反映和听取，不仅是保障全过程人民民主实践中基层群众民主参与备案审查各项权利得以充分实现的前提和基础，而且是彰显备案审查作为中国特色宪法监督制度独特优势的内在要求。近年来，广东各级人大在备案审查工作实践中，坚持以人民为中心，多措并举提升备案审查民主含量和质量，打造了备案审查践行全过程人民民主的“广东样本”，不断推进备案审查工作高质量发展。

一、以人民为中心：广东人大备案审查践行全过程人民民主的实践经验

近年来，广东各级人大坚持以人民为中心，通过不断提升备案审查的规范化、制度化、民主化、信息化水平，建立健全人民群众提出意见、表达诉求、参与监督的机制平台，不断将备案审查制度优势转化为治理效能，丰富了基层群众参与全过程人民民主的方式和内涵，让人民群众深刻感受全面覆盖、系统完备的备案审查制度机制正日益完善，以人民为中心的备案审查工作的质效不断提升。

就提升备案审查工作的规范化水平而言，广东各级人大普遍采用通过制定工作办法、工作规定、实施方案等形式增强备案审查制度刚性，确保备案审查工作有法可依、有法必依，促进备案审查工作的规范有序开展。广东省人大常委会于2018年制定通过《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，2021年对该条例进行了修订。2023年，该条例进入第二次修订阶段。根据该条例的规定，对有关国家机关和社会团体、企业事业组织、公民提出的审查要求或者审查建议进行研究处理是县级以上人民代表大会常务委员会的法定义务。为全面推进镇街规范性文件备案审查试点工作，东莞市石龙镇人大专门出台《石龙镇开展行政规范性文件备案审查试点工作的实施方案》，对镇街规范性文件备案审查的工作目标、工作机制及流程进行详细规定。茂名市人大常委会则通过制定《茂名市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规定》《茂名市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查衔接联动工作规定》《茂名市人大常委会规范性文件备案审查工作质量评估暂行办法》等文件全面保障备案审查工作顺利开展。实践表明，通过备案审查制度的规范化建设，不仅能够及时将工作实践中的成熟经验和有益举措及时总结为常态化、长效化的机制，而且有助于为各级人大常委会依法履行审查职责、建立系统完备的备案审查工作体系提供明确的规范依据和制度保障，充分保障了公民的合法权益。

就提升备案审查工作的制度化水平而言，广东省人大常委会在全国率先建立健全五项重点备案审查制度机制，既确保了人民群众参与国家立法工作各项民主权利得到充分实现，同时又深刻体现了人大在全面推进全过程人民民主建设中的主导作用，集中彰显了备案审查作为践行全过程人民民主重要制度载体的实践价值。这五项重点备案审查制度机制分别是：（1）备案审查全覆盖机制。不管规范性文件的制定主体为何者，所有规范性文件都被纳入人大常委会备案审查范围。（2）听取和审议备案审查工作报告机制。早在2020年，广东省21个设区的市和140多个县级人大常委会已经全部听取和审议备案审查工作报告，率先实现省、市、县全覆盖[1]。（3）备案审查衔接联动机制。通过备案审查工作机构与其他部门的协同合作，有助于备案审查的信息交流共享，促进了多元主体在备案审查工作中的协调合作。（4）典型案例发布机制。通过公开发布规范性文件备案审查的典型案例，一方面，能够为各地人大开展备案审查工作提供示范样本和案例指导；另一方面，有助于人民群众对备案审查工作的参与和监督，更好理解备案审查工作的运行机理。（5）指导培训机制。“2023年，广东省共备案规范性文件160件，受理、研究和反馈公民审查建议55件，依法审查纠正存在合法性、适当性等问题的规范性文件15件，有力维护了国家法制统一和人民群众合法权益。”[2]通过备案审查的指导培训，一方面使备案审查工作队伍的法律素养和审查能力得到有效提升，促进了备案审查工作的整体性和系统性发展；另一方面，通过聚焦社会热点议题、民生重点关切的深度释法说理，有助于凝聚法治共识，极大增强了人民群众的法治获得感和满意度。

就提升备案审查的民主化水平而言，广东省各级人大保持以人民为中心的工作理念，拓展人民群众有序参与立法、表达意见诉求的渠道，使人民意志和利益在备案审查工作中得以充分实现。首先，各级人大常委会通过建立鼓励和规范人民群众有序参与规范性文件备案审查的具体工作机制，确保人民关于备案审查的意见建议得到尊重和倾听。其次，相关部门依法办理有关组织和公民的审查要求或者审查建议时，可以听取相关组织和公民的意见。再次，高等学校、科研机构、行业协会、智库等机构可以参与备案审查工作，他们的意见建议是备案审查工作机构开展备案审查的重要参考。最后，备案审查工作机构在审查结束后的三十日内，应将审查、研究情况向提出审查建议的有关组织和公民反馈，并可以向社会公开。“省十三届人大以来，省人大常委会法工委通过备案审查信息平台等方式接收登记公民、组织对有关规范性文件提出的审查建议共963件。对属于省人大常委会审查范围的36件规范性文件，法工委加强研究，与审查建议人和制定机关联系沟通，提出处理意见，并向审查建议人逐件作了反馈。”[3]通过采取书面征求意见、召开座谈会、论证会和实地调研等多种形式，人民群众的意见被纳入备案审查工作，备案审查机制由此成为人民群众意愿诉求的重要表达平台和制度载体。

就提升备案审查的信息化水平而言，广东省人大常委会致力于通过“数字人大”建设，逐步推进备案审查制度平台的信息化建设，在全国率先建成备案审查信息工作平台，极大地方便了人民群众参与备案审查工作实践。为进一步加强备案审查的信息化建设，广东省人大常委会坚持运用科技创新和信息技术推进备案审查平台建设，显著提高了规范性文件备案审查的报备率、及时率和规范率。“广东数据库已通过互联网等向社会公开，支持PC电脑、手机APP、微信公众号多渠道使用，为公众提供有关法规、规章、规范性文件PDF、WPS两个版本电子文本的‘五个一’实时在线服务，即一键查询、一键检索、一键预览、一键下载和一键反馈。”[4]通过全省备案审查信息平台的共建共享共治，新时代广东省备案审查工作的互联互通、信息共享和审查协同新格局得以逐步形成。

从广东各级人大开展备案审查工作、践行全过程人民民主的实践成效来看，无论是备案审查文本规范的制定还是制度的系统设计，无论是备案审查的平台建设还是配套机制的健全，各级人大常委会均能依法履行其审查职责，并通过各种方式充分听取人民群众对规范性文件审查的意见建议，使审查后的纠正处理结果及时向公民反馈、向社会公开等实践探索，充分体现了“备案审查工作是继续推进全过程人民民主建设的重要支点”[5]，丰富了我国地方人民群众践行全过程人民民主重大理念、参与社会主义法治国家建设的规范内涵，是各级人大及其常委会秉持以人民为中心的价值目标、解决人民群众关心关注的实际问题、实现人民利益诉求的生动实践和集中体现。在这个过程中，人民群众通过共同观察、共同参与和共同监督，实现了从政治共同体个体成员到民主公民的身份转变，通过自主参与和开放讨论，使其具有了一种形成公共理性的能力，而这种能力，正是现代国家的民主制度得以有效运转的重要力量源泉，也是民主国家将个体公民结合成强大的共同体实现集体行动的前提。

二、未来展望：提升规范性文件备案审查民主含量和质量的思考建议

《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》明确规定，“听取基层群众的意见建议，提升备案审查民主含量和质量”。各地人大开展备案审查工作的实践亦证明，唯有广泛听取基层群众的意见建议，不断提升备案审查的民主含量和质量，使国家机关制定规范性文件的行为符合法律规定、符合人民群众意愿。

在听取基层群众的意见建议层面，可通过加强基层立法联系点和人大代表联络站的融合建设，充分发挥二者在反映民情、吸纳民意、汇集民智等方面的作用，使备案审查工作参与者更多、参与面更宽、参与形式更丰富、参与成效更显著。“民主要搞好，既涉及一套基于民主文本和宪法条款的制度安排，又涉及政治精英和主要政治力量的信念与行为，还涉及最初的民主实践能否常规化、惯例化与稳定化。”[6]基层立法联系点和人大代表联络站作为新时代推进全过程人民民主发展的常规化、惯例化与稳定化的制度途径，在征集民情民意、密切联系人民群众、提升备案审查民主含量和质量等方面有着共同的使命担当和显著优势。目前，在全国各地推进全过程人民民主的实践中，普遍出现了基层立法联系点与人大代表联络站融合建设的做法，形成了不少有益经验和制度措施。通过加强基层立法联系点和人大代表联络站的融合建设，不仅有助于推动代表依法履职、拓展代表联系群众的途径，而且有助于调动群众参与立法监督的主动性和积极性。

具体说来，围绕“充分听取基层群众的意见建议”目标，通过加强基层立法联系点和人大代表联络站的融合建设吸纳更多民众参与备案审查工作，首先，应逐步完善被实践证明行之有效的意见建议征集机制、信息收集E0LP6ASZxXmMFKuH9ANClOAZaG+FHMppS/MLbyUNvrE=机制、意见建议反馈机制等，如座谈会、论证会、听证会、委托研究、走访调研等方式，通过规范化、常态化、长效化的制度建设，使其发挥出更实质化的审查意见建议征集功能。其次，要结合各地具体情况和工作实际，因地制宜创新备案审查意见建议的征集模式，充分运用人工智能和互联网平台等数字技术推动备案审查信息化建设，形成便民、为民、利民、惠民的群众参与备案审查新格局，充分发挥备案审查示范点建设的样板效应。再次，应秉持基层立法联系点作为“立法直通车”，代表联络站作为接待选民、联络选民的基本场所的功能定位，加强人大代表履职能力建设，充分发挥人大代表在备案审查工作中的独特作用。最后，科学引导群众有序参与备案审查各环节的工作，做好对审查建议的接收、登记、审查、处理和反馈工作，使人大代表和人民群众通过规范化渠道更好参与备案审查的各环节工作。人民作为实践全过程人民民主的主体，必须要依靠规范的制度和程序来实现民主的价值诉求，通过基层立法联系点和代表联络站的融合建设实现备案审查工作充分听取民意，也有助于人民群众关心的实际问题得以有效解决，使基层群众在备案审查工作中的获得感和幸福感不断增强。

在提升备案审查民主含量和质量层面，可通过进一步健全多元主体参与备案审查的协同联动程序机制增强备案审查的民主意涵，“在多元审查主体分工的多系统备案审查制度中，如何统合‘审出多门’、通过程序上定于一尊实现法制统合，是一个关键问题，程序和组织上的衔接联动就成为一条关键线索。这一线索也是中国备案审查制度的基本特征之一”[7]。故此，继续完善听取和审议备案审查工作情况报告制度、优化备案审查案例指导制度、健全备案信息公开等制度机制，使人民群众的各项民主权利在备案审查各环节都能够得到充分实现，使国家权力在法治轨道内有序运行，使各方面提出的建设性意见和建议都能运用于备案审查工作，这正是全过程人民民主“人民性”的客观要求，也是社会主义国家民主价值目标实现的制度路径。故此，“坚守民主理念，基于中国特色社会主义民主政治的具体国情，努力地追求人民民主在国家治理和社会治理中的治理功能和价值的最大化，是‘全过程人民民主’的基本价值要求，是中国特色社会主义民主政治区别于美西方资本主义民主体制的核心要义”[8]。质言之，提升备案审查民主含量和质量必须以人民为中心，确保人民在备案审查工作中“始终在场”，才能实现备案审查作为践行全过程人民民主重要制度的独特价值，不断拓展全过程人民民主的丰富内涵。

在提升备案审查民主含量方面，对于人民群众普遍关注的重要事项、涉及人民群众重大利益或存在较大分歧的事项，应在充分调查研究的基础上，构建多元主体协同参与备案审查的工作机制。“近年来，很多备案审查线索都来自人民群众。……认真接收、研究、处理公民、组织提出的审查建议并及时反馈，已经成为备案审查工作践行全过程人民民主的重要体现。”[9]根据宪法的规定，公民享有通过一定的形式向国家机关及其工作人员提出合理化建议的权利，“建议表达权构成了公民参与民主政治所不可缺少的前提性权利”[10]。通过人民群众对国家机关和国家工作人员所提出的合理的看法和建议，切实改进备案审查工作中存在的问题，使备案审查工作的制度和能力建设得以不断加强。值得强调的是，人大应在多元主体协同参与备案审查工作中保持主导地位，统筹规划各项具体工作，统领备案审查工作的有序开展。同时，备案审查工作机构还应加强与其他工作部门的协同配合，在遵循职权法定基本原理的基础上，明确备案审查各工作机构的具体职责和法定义务，积极促进备案审查工作具体承办部门间的协商合作。

在提升备案审查民主质量方面，应继续完善听取和审议备案审查工作情况报告制度、备案审查案例指导制度、备案审查信息公开等制度机制，充分保障人民群众参与国家立法和监督工作的各项民主权利。“民主的质量取决于其公民的素质”[11]，为提升备案审查民主质量，审查机关应及时向人民群众公开备案审查工作的基本情况和具体进展，这不仅有助于实现人民群众的知情权和监督权，也是现代民主国家防范国家公权力滥用的必然要求。“正因为权力可见性的原则违背天性，所以也难以恪守：权力尽可能地阻止权力受害者去驱逐它，或是引诱它暴露在阳光下，摘下面具，露出真容。权力经常会想尽借口，辩驳让自己逾越透明度界限的话题，以拒绝别人看见它。”[12]此外，还需进一步提升民众参与备案审查工作的能力和素养，进一步健全备案审查典型案例指导制度，“未来，有必要选取一些典型个案作为示范样本，向社会全面公开审查起因、说法论理等详情，以引导民众更为深刻地认知备案审查”[13]。在备案审查的技术层面，应不断拓展备案审查信息平台的立法服务功能，实现备案审查信息化建设与“数字人大”建设的齐头并进，通过备案审查信息平台和数据库的信息化建设，不断畅通人民群众参与备案审查、提出意见建议的渠道平台，让人民群众更好参与全过程人民民主实践，保障人民群众的各项民主权利得到切实实现，从而充分彰显备案审查在中国式民主现代化进程中的独特制度优势。

参考文献

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[12]诺伯托·博比奥.民主的未来[M].王宇平，译.西安：西北大学出版社，2019：239.

[13]阿计.备案审查需完善公众参与机制[J].人民之声，2023（2）：60.