基层立法联系点的立法价值及其完善路径探析

内容摘要：基层立法联系点作为全过程人民民主的生动实践，在推进民主立法和科学立法上独具中国特色的法治价值。基层立法联系点的建设提升了民众参与立法的广度和深度，契合了科学立法和民主立法的内在要求，调动了人民群众参与立法的积极性，彰显了全过程人民民主的价值。探究基层立法联系点的立法价值，总结基层立法联系点的经验做法，有助于揭示基层立法联系点的建设短板，并提出相应的完善路径，持续推进基层立法联系点的建设完善。

关键词：基层立法联系点;民主立法;立法价值;完善路径

2023年3月15日新修订的《立法法》正式实施，其中新增有关基层立法联系点制度的规定，深入贯彻了党中央有关民主立法的决策部署，给予基层立法联系点制度以法律层面的肯定。

一、基层立法联系点的立法价值和实践功能

基层立法联系点在立法中发挥了接地气、察民情、聚民智的“直通车”作用，拓宽了民众有序参与立法的途径，让人民群众参与到法律法规的制定过程中，落实了民主立法的理论要求，丰富了科学立法的理论内涵，是中国式民主的宣传窗口和平台。

（一）基层立法联系点深化了立法理论价值

习近平总书记指出：“全面推进依法治国是关系我们党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的重大战略问题，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。”[1]基层立法联系点一方面在立法形式、价值取向和权利保护方面落实了民主立法的理论要求；另一方面在国家治理、法律实践和法律体系建设上也丰富了科学立法的理论内涵。

1.基层立法联系点落实了民主立法的理论要求

卢梭提出：“立法是对人民意志的记录；是人民自己为自己作出的规定。”[2]民主立法是指在整个立法过程中，国家坚持民主立法的价值取向，使社会公众参与并监督立法的全过程，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，使法律真正体现和表达公民的意志[3]。法治的真谛在于对人权和公民权利的确认和保障，社会主义法治的根本宗旨在于尊重和保障公民权利。这也是现代法治国家的本质特征，是建设法治中国的强大动力[4]。作为加强公众参与立法的一项制度创新，基层立法联系点是提高立法民主性的有益探索。一方面，在立法的形式上，基层立法联系点拓展了民众参与立法的渠道。实践中，基层立法联系点拓宽公众向立法机关提出立、改、废、释某部法律法规的路径，人民群众通过参加立法座谈会、立法调研会、旁听人大及其常委会的立法会议等方式，与立法机关之间搭起信息沟通的桥梁[5]。如在《中华人民共和国种子法》修订草案意见征集中，河南省驻马店市基层立法联系点收集的某农业公司一位职员就具体条款的立法意见被全国人大采纳。另一方面，在立法的价值取向上，基层立法联系点制度将保障公民权利放在首位，彰显了我国的民主政治制度的内在要求[6]。一是基层立法联系点制度的建设理念是将公民权利置于保护首位，科学合理地适应时代要求和群众意愿，用人民制定的法律保护人民权利。二是基层立法联系点落实了对社会弱势群体和边缘群体的法律保护，解决了立法信息不对称的问题。如在《中华人民共和国妇女权益保障法》修订过程中，全国人大向地方各基层立法联系点征求草案建议，各基层立法联系点结合地方实际展开立法草案研讨会，邀请妇联组织、工会组织的妇女代表参加会议并发表其所代表群体的立法建议。

2.基层立法联系点丰富了科学立法的理论内涵

科学立法是指在立法过程中必须以符合法律所调整事态的客观规律作为价值判断，并使法律规范严格地与其规制的事项保持最大限度的和谐，法律的制定过程尽可能满足法律赖以存在的内外在条件[7]。科学立法要求立法要合乎客观规律。从国家治理方面看，基层立法联系点在立法的方向上体现了人民意志，将人民的意志通过法律上升为国家的意志，尊重了国家治理的客观规律，符合良法善治的本质要求，赋予立法以群众价值。从法律实践方面看，随着我国社会的发展进步，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，对立法工作也提出了更高的要求，即让人民群众参与立法工作的全过程。从法律体系方面看，基层立法联系点收集和反映群众呼声，促进法律体系的健全完善，维系法律内部的统一协调。

（二）基层立法联系点的立法实践价值

一是基层立法联系点将人大工作与社会治理深度融合。通过收集群众“原汁原味”的立法意见，组织基层群众参与法律法规草案的起草、调研、修改、论证、立法后评估，契合了人民代表大会的民主特征。部分基层立法联系点探索实施基层立法联系点与人大监督评议工作相结合的工作机制，将服务立法和监督法律实施相结合。

二是基层立法联系点充分发挥了人大代表联系群众的作用。人大代表来自社会不同的阶层、行业和领域，传递着不同群体的利益诉求。其参与基层立法联系点建设，以群众喜闻乐见的方式与基层群众沟通，了解群众的诉求，进而在具体立法工作中能够从基层群众的利益出发，表达他们的意见和建议，确保地方立法是对广大群众利益的反映和维护。北京市朝阳区基层立法联系点依托代表之家、代表工作站、网上代表工作室、“家站网”三位一体平台，通过“万名代表下基层”“月进站、季回家、年述职”等机制，与1700余名市区乡三级代表联动，全方位反映民情，倾听民意，汇集民智，切实了解和反映人民群众的呼声[8]。

三是基层立法联系点提升了公众参与立法的普遍性和实效性。基层立法联系点通过丰富公众参与立法的形式和途径，延伸参与的环节，优化参与的程序，落实信息公开等方式提质增效。立法信息员和联络员均来自于群众，工作在服务群众的一线岗位，具有天然的联系群众和服务群众的优势，他们通过多种形式将意见征集延伸到基层，延伸到社区、楼宇和院落。相关职能部门则发挥群团、行业协会等优势，畅通民意表达渠道，收集社会各方面“原汁原味”的民情民意。2022年，上海市市人大常委会共计审议通过地方性法规40部，有31部通过立法信息平台向市人大常委会25家基层立法联系点征询意见，共计收到立法意见6586条，是2021年3103条的2.1倍，有9家基层立法点提交的立法意见超过300条。

（三）基层立法联系点拓展了特色民主的实践方式

基层立法联系点的设立主要有两种方式。一种是将基层有关国家机关、街道办事处、村（居）民委员会、企事业单位、社会团体以及其他社会组织等列为基层立法联系点，即先设后开模式。例如，河南省驻马店市的市级基层立法联系点设在人民法院、律师协会、实验中学、电商协会、天中农业有限责任公司等单位或组织。另一种是将下级人大常委会和镇人民政府列为基层立法联系点，然后由其选择机关、组织和企业作为联络单位，即先开后设模式。实践中广东省江门市采用此种模式。

两种模式虽采用不同的建设机制，但在功能上有异曲同工之妙，均为基层立法联系点建设因地制宜的选择。广东省地处东南沿海，经济发展水平较高且企业较多，可选择的标本较多，直接设立可能面临择取面过大等问题，故采用了先开后设模式。河南省驻马店市位于内陆中原地区，相对于广东省部分地区而言，企事业单位或组织数量筛选难度相对较低，故采用先设后开模式。全国人大常委会法工委驻马店基层立法联系点结合地区农业特色，2022年5月深入上蔡、汝南、平舆等地对《气象法》和《河南省气象条例》贯彻实施情况开展调研，并组织召开《反食品浪费法》贯彻实施及基层评价情况调研活动协调会；2022年7月参加《农产品安全质量法》修订草案通过前评估视频会议；2022年4月至6月就粮食安全保障立法赴西平、平舆、确山等地开展调研，并于8月形成报告。据2022年《全国人大常委会法工委基层立法联系点信息动态》统计，在《民事强制执行法》《妇女权益保障法》《立法法》等法律修订过程中先后向32个国字号基层立法联系点征求意见建议约2605条。

为贯彻落实党的二十大精神，中共中央办公厅印发了《关于在全党大兴调查研究的工作方案》[9]。习近平总书记也多次强调指出，调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权。立法调研工作举足轻重，一方面基层立法联系点多方位、多层次、多渠道调查研究立法的背景状况，探索建立立法、执法、司法机关的沟通交流平台，引入“第三方评估”等工作方式，帮助立法者对立法的可行性、科学性、民主性进行把握，增加立法的社会认同感，契合了调查研究的精神实质。另一方面基层立法联系点通过对各种立法信息、意见和建议进行分析研究、归纳、汇总，及时反馈于全国人大常委会法工委，使得相关法律能够体现人民的利益诉求和社会集体关切，最大程度地凝聚社会共识和智慧。

二、基层立法联系点建设的短板探析

如上所述，基层立法联系点在立法上独具中国特色的法治价值，但基层立法联系点在探索发展阶段，部分工作内容还在不断地优化更新，下文结合全国基层立法联系点建设的整体状况，以全国人大常委会法制工作委员会驻马店基层立法联系点的实践情况为例，从基层立法联系点制度建设、宣传工作、人才队伍、理论研究及科技产品应用等方面，对基层立法联系点建设现存短板进行探析。

（一）基层立法联系点建设欠缺特色化

虽然各地人大常委会均建立了相关制度，确立了联系点的主体性质、职责定位、工作原则、工作流程等内容，但因基层立法联系点的定位、职责与所属常委会的关系不同等，规则制定的特色化要求较高，联系点自身运行的“个性化”模式显得尤为重要[10]。再言之，受经济水平、地区资源、自身条件、人员配备等多种因素的影响，基层立法联系点的各项工作处于初期阶段，特色的工作制度和工作流程还有待健全，经费保障投入也有待优化落实。

驻马店市市级30个基层立法联系点中，有7个是2017年首批设立的，优势突出、特色鲜明、品牌化程度较高。其余23个立法联系点是2022年5月新确立的，各项工作处于起步阶段，相应的工作制度和工作流程还不够健全。受所属行业、资源禀赋、自身条件等多重因素影响，基层立法联系点接受的工作任务量不同，建设运行也不够平稳。2022年5月以来，驻马店律师协会基层立法联系点已参与8部法律法规草案意见征求工作，提出意见230余条，其他立法联系点仅参与2部省级条例草案意见征求工作。同时，市级基层立法联系点建设的日常办公支出主要为人大常委会拨付的立法工作经费，但该经费有限，各基层立法联系点仍需自行解决部分资金问题。运行经费短缺，导致阵地建设、活动开展资金投入不足，特色化建设的物质基础不牢。

（二）基层立法联系点宣传工作的实效性有待提高

基层立法联系点宣传工作的重心在于吸引群众真正关注和参与立法的全过程，但由于地区差异和宣传工作谋划能力的欠缺，更多的是通过大规模法治宣传教育实践让群众了解基层立法联系点，这种做法极易忽视公众实质的参与，让公众在立法过程中“失语”[11]。首先，宣传主体主要以基层立法联系点工作人员为主，实践中也有部分的主流媒体和地方机关单位参与，但在社会覆盖面仍有很大的提升空间。其次，宣传覆盖的对象主要是辖区内广大群众，但鉴于地方群众的工作重点、文化层次等个人因素有差异，宣传效果也会有所减损。实践中部分基层单位和社会公众对基层立法联系点的工作性质和内容不甚了解，导致宣传的效果有所降低。加之基层立法联系点立法意见收集和反馈机制不够完善，使得社会公众对于如何参与、意见是否采纳、未采纳原因等内容得不到反馈说明，参与的积极性和主动性降低。最后，基层立法联系点是对外宣传展示的重要窗口，肩负着讲好中国人大故事、中国民主故事、中国立法故事的重任，要向全世界展示了中国法治建设的中国声音和中国风采。基层立法联系点的宣传短板会一定程度制约我国全过程人民民主国际化影响力的提升。

（三）基层立法联系点工作人员的专业化有待增强

工作人员的专业水平影响立法的质量和效率，队伍的专业化建设至关重要。基层立法联系点的工作人员虽然大部分是法律专业人员，但因地方的实际情况不同，尤其是经济发展水平相对较低的地区，人员的专业能力和相关工作经验更为欠缺。且基层立法联系点的立法联络员和信息员多为非专职人员，同时需要承担本单位工作任务，参与立法工作的质量和效率较低。以驻马店市基层立法联系点为例，其立法联络员和信息员大都是非专职人员，不仅需要承担原单位业务工作，精力有限，加上缺乏相关法律知识，参与立法工作的经验不足，很难提出高质量的立法建议。据统计，从2022年5月以来，其市级30个基层立法联系点中有15个基层立法联系点没有提出任何意见建议。

在工作绩效的压力下，部分基层立法联系点开创除基础工作外的其他业务板块。不仅增加基层立法联系点的工作量，影响基层立法联系点“精细化”的工作目标，还使得有限的人力资源的分配效率降低。部分地区要求联系点收集并反馈地方性法规实施中的问题，开展对地方性法规实施情况的调查评估，反映法规实施中遇到的重难点问题等。虽拓展了基层立法联系点的功能，但相应也增加了各基层立法联系点工作人员的工作量，势必会影响工作的效率和质量。部分基层立法联系点实行立法联系点工作与人大工作相融合，但因人大代表常态化履职难以保证，少数的基层人大代表主动参与联系点工作的意识不够强，使得其参与联系立法点“双联”工作的效果有一定损减。

（四）基层立法联系点建设与理论研究及科技产品的结合度不高

理论研究对推进实践进步具有重要的作用，基层立法联系点的建设也需要在科学理论的指导下不断完善。首先，基层立法联系点多注重实践，在理论研究上的成果相对较少。加之部分的基层立法联系点软硬件设施有限，与专家学者、研究机构、高校平台等结合度有限，在一定程度上制约了其理论研究的发展。其次，在人工智能、互联网、融媒体平台高速发展的现代社会，基层立法联系点的可持续发展需要技术支撑和现代运营，但其基层性特征制约了技术融入和平台拓展，优质的科技产品未真正应用到基层立法联系点的工作之中。

三、基层立法联系点建设的完善路径

基层立法联系点建设目前处于发展的重要时期，不同的运行模式和建设方式，汇集了众多的有益经验，但同时暴露了不少问题，亟需高度重视并研究解决，以推动基层立法联系点建设提质增效。

（一）着力打造基层立法联系点的工作特色

各级基层立法联系点在设点布局上要统筹兼顾，丰富联系点的形式创新和工作方式。着力凸显基层立法联系点工作制度的特色，各级基层立法联系点建设要因地制宜，结合全国基层立法联系点和地方人大的工作制度，不断实现由中央指导、地方支持的“个性化”工作要求。一是制定特色的评价指标。既要重视对基层立法联系点本身工作的评价，也要重视对它所产生社会效益的评价。二是建立健全公平公开公正的管理制度。建立健全公平公正的民主管理制度，避免基层立法联系点工作管理中存在的权力腐败、内部控制不当等问题。在制度建设上要综合考量地方的经济情况和群众基础，增加地域特色。同时，要深化基层立法联系点运行机制的特色性，在工作流程机制和群众参与立法的方式上探索创新点。合理引入信息化手段，利用现代信息技术手段，由全国人大常委会法工委牵头建立基层立法联系点指标数据库，将全国各基层立法联系点的指标数据进行智能化收集、整理、分析，既可以提高基层立法联系点的工作效率，又便捷各基层立法联系点间的互相交流学习。例如，上海市律协参政议政委员会建立的积分制度，根据征求意见以及被采纳情况，对团体或个人评分，作为评优表彰的依据。

（二）提升基层立法联系点宣传工作的实效性

随着信息化进程迭代加速，互联网已深度融入群众生活的各个方面。基层立法联系点主要工作要面向广大社会公众，因此在宣传建设过程中要注重“走好群众路线”。首先，基层立法联系点的宣传工作不能局限于基层立法联系点的工作人员，还要适度增加各机关事业单位、企业组织、社会团体、行业协会、高校学会、媒体机构的参与，构建多主体参与的宣传模式。同时，要细化对基层立法联系点工作的宣传内容，要让群众了解参与什么、参与方式和参与结果。其次，不断优化基层立法联系点的宣传条件，对基层立法联系点的宣传材料选取、宣传媒体层级、宣传设施、资金投入比例、宣传平台的搭建等进行科学评估和布局，着力打造基层立法联系点的区域特色，讲好地区民主故事。最后，厘清宣传的发展定位，在体制机制方面，尊重传播规律，科学规划基层立法联系点的宣传流程，提升传播效果。在传播渠道方面，发挥融媒特色，不断释放矩阵效能，筑牢法治阵地。在价值导向方面，各基层立法联系点结合自身实际找准定位，打造专属媒体品牌，强化公众参与立法的舆论引导。贯彻落实习近平法治思想和文化思想，充分发掘宣传潜力，通过体制机制、流程渠道、内容升级打造特色融媒体品牌，提升基层立法联系点宣传工作的质量和水平。

（三）增加对基层立法联系点工作人员的专业培训

基层立法联系点整体工作质量和水平的提升，工作人员专业水平是关键因素。基层立法联系点需要加强专职人员法学理论知识的输入，提高思想认识，增强工作能力，做好分类指导，定期选派青年干部分别到优质基层立法联系点挂职锻炼，提升其专业化水平和能力。针对基层立法联系点的非专职人员，落实“双联”工作机制，定期开展专项培训和考核，结合其工作量合理进行任务分配。对有意愿参与立法工作的群众，有条件地进行专业培训，根据地方实际情况组建基层立法联系点志愿服务团队，壮大群众力量。

（四）加大对基层立法联系点的理论探索及科技产品应用

基层立法联系点的理论研究需要与专业人才、研究机构、科研院所进行深度结合。部分有条件的“国字号”基层立法联系点可以通过探索与本省高校法学院共建基层立法联系点研究中心，一方面可以将理论与实践相结合，为基层立法联系点建设提供智力支持；另一方面也为高校培养卓越法律人才提供实践平台。同时，基层立法联系点的建设虽不以信息技术建构为前提，但互联网信息技术使信息传递不受时空阻碍，可以大大提高群众参与民主立法的效率。实践中，可以结合地区实际探索“互联网+”项目建设，逐步引入人工智能产品，深入利用本级人大微信公众平台、开发基层立法联系点专属APP、利用短视频进行互联网引流等方式让公众高效参与基层立法联系点工作。

结语

基层立法联系点制度在发展全过程人民民主中应运而生，其在立法形式、价值取向和权利保护方面落实了民主立法的理论要求。在国家治理、法律实践和法律体系建设上丰富了科学立法的理论内涵，是民主民意表达的重要平台和载体，彰显了全过程人民民主的本质特征，为实现良法善治和法治中国建设提供了新途径。探析基层立法联系点的立法价值，不断补齐基层立法联系点在建设中的短板，能更好地发挥其在推进全过程人民民主和法治中国建设中的时代价值，向国际社会传递中国式民主的声音，展示中国式民主的风采。

参考文献

[1]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[M]//《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014.

[2]卢梭.社会契约论[M].何兆武，译.北京：商务印书馆，1997.

[3][7]张文显.法理学：第五版[M].北京：高等教育出版社，2018.

[4]张文显.习近平法治思想的基本精神和核心要义[J].东方法学，2021（1）：5-24.

[5]程竹汝.人大制度内涵的充分展现构成全过程民主的实践基础[J].探索与争鸣，2020（12）：24-26.

[6]封丽霞.民主立法：全过程民主的展现[J].中国党政干部论坛，2021（7）：37-41.

[8]朝人宣，孟伟.北京朝阳：基层立法“直通车”传递民意“加速度”[J].中国人大，2022（16）：28-29.

[9]中办印发《关于在全党大兴调查研究的工作方案》[J].共产党员，2023（7）：9-11.

[10]姚聪聪.基层立法联系点运行制度的完善：基于22个“国字号”基层立法联系点运行现状分析[J].人大研究，2022（12）：21-28.

[11]吉亮亮.共识、分歧与转向：法治宣传教育地方立法的实践探索与立法完善——基于24个省级法治宣传教育立法文本的考察[J].天津法学，2023（2）：16-30.