基层立法联系点的宪法进路

内容摘要：作为发展全过程人民民主的重要举措，基层立法联系点的创设具有宪法依据，其功能实现须借助宪法的制度、组织和程序。我国宪法中的国家任务规范、直接民主规范与组织活动规范，能够满足创设基层立法联系点的实质合宪要求。基层立法联系点作为代议民主的内部补强制度，在组织运作中应当定位为公众利益表达的常设机构。基层立法联系点的宪法实现，需要将“全链条、全方位、全覆盖”的全过程人民民主理念贯彻其中，并在实践中加强建设。

关键词：基层立法联系点；宪法基础；功能定位；规范实现

引言

党的二十大报告提出：“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点。”作为一个党内法规概念，基层立法联系点正式提出于2014年的十八届四中全会，但此前地方已有相关的尝试与探索[1]。2019年，习近平总书记在上海虹桥街道考察基层立法联系点工作。此后，全国各地进一步开展了建设基层立法联系点的丰富实践。自2015年全国首批基层立法联系点试点单位设立以来，基层立法联系点已覆盖全国，总体形成国家级、省级、市级联系点三级联动的格局①。为贯彻工作要求与回应实践需要，2023年新修改的立法法新增对基层立法联系点的规定②，由此基层立法联系点从党规上升为国法，具有了基本的法律依据。“坚持依法治国首先要坚持依宪治国”[2]，进一步的追问在于基层立法联系点的制度实践是否具有宪法依据呢？自提出以来，实践中基层立法联系点的建设特别重视其对全过程人民民主的践行，理论界亦多围绕此进行研讨③，但其合宪性问题则未引起重视。毫无疑问，建设基层立法联系点应在宪法的规范框架之内进行。在此基础上，基层立法联系点在宪法上应如何定位、如何实现，这些均构成本文的问题意识。基于此，本文的论证思路是：以宪法为基础，分析其为基层立法联系点提供的规范依据，进而对基层立法联系点进行规范定位，最后讨论基层立法联系点的规范实现机制。

一、基层立法联系点的宪法基础

在形式上，宪法没有明确规定基层立法联系点的条款，没有直接授予全国人大常委会法工委以及地方人大常委会1设立基层立法联系点的职权。在地方组织法上，基层立法联系点的设立也没有直接授权依据。因而，需要从实质层面认识基层立法联系点的合宪性，进而通过宪法规范为其提供根本法的支撑。宪法中的国家任务规范、直接民主规范、组织活动规范等三类规范为基层立法联系点提供了体系化的宪法依据。

（一）国家任务规范

国家任务是指国家存在之后，国家行为在各领域应当完成的各项事务。宪法上明确创设的国家任务规范，对国家公权力具有法的拘束力。我国宪法序言将“发展社会主义民主”作为国家发展的任务，意味着国家公权力须在发展社会主义民主的任务取向下，不断加强民主政治建设。从这一功能性视角来看，基层立法联系点的创设完全具备合宪性，其所具备的“接地气、聚民智”“拓展畅通民意反映渠道，丰富民主形式”等特性2，与发展社会主义民主的理念水乳交融。

人民群众能否畅通表达利益要求，是评价一个国家政治制度是否民主的重要因素。基层立法联系点拓宽了人民群众有效参与立法的渠道，使人民主体地位在立法中转换为一种制度性机制，使人民对自身利益提出并实现诉求成为可操作的现实[3]。

全过程人民民主是社会主义民主的时代表达，是对社会主义民主理论与实践的重大创新[4]。习近平总书记指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”我国宪法的民主结构蕴含了全过程人民民主的理念，要求紧密联系群众，实现最广泛的代表性[5]。基层立法联系点对于发展全过程人民民主而言不可或缺，单纯的代议民主不符合全过程人民民主的理念要求。在西方代议民主之下，公民享有选举权，通过选举代表行使国家权力，进而体现全民意志。但这仅仅是理想意义上的“公意”[6]。单纯的代议民主很难体现出真正的人民意志。基层立法联系点要求人民的直接参与，并且采取各种措施保障人民群众的广泛参与，实现了对民意的实质吸纳，将立法正当性建立在人民同意的基础之上。

（二）直接民主规范

全过程人民民主是直接民主与间接民主的统一。宪法第二条第三款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这意味着宪法在规定间接民主形式的同时，也规定了实现全过程人民民主的直接民主形式[7]。基层立法联系点要求立法机关征求和听取群众意见建议，在这一平台上人民可以依据新修改的立法法第七十条、第九十条直接参与国家立法事务，是一种直接民主。

但是，从各地实践来看，一些地方人大常委会采取的加强基层立法联系点建设的措施实际上超越了立法法的授权范围。立法法第七十条和第九十条分别规定的全国人大常委会法工委基层立法联系点与地方人大常委会基层立法联系点的工作范围是不同的，前者的范围为“法律草案和立法工作”，后者则为“地方性法规、自治条例和单行条例草案”。从立法程序角度来看，法律草案与立法工作是包含与被包含关系，立法工作包括起草、审议、通过、公布等程序。根据立法法的规定，地方人大常委会基层立法联系点的工作仅包括听取对草案的意见，而全国人大常委会法工委基层立法联系点的工作则包括立法的全部流程。以广东省为例，《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》要求，基层立法联系点要“保障基层群众参与到法规的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等全过程、各环节”。其中，“立项、起草、调研、审议”在立法法第九十条规定的范围之内应无异议，“评估、宣传”在一定程度上也可以认为是在范围之内，但是“实施”是否满足第九十条规定的范围则需要进一步思考。从全国其他地方的实践来看，许多地方人大常委会基层立法联系点的建设，均有将其工作渗入立法全流程的倾向。

不过，无论是否超出立法法第九十条的授权范围，这些地方的探索都不违反法律保留原则。虽然宪法第二条第三款规定了“依照法律规定”参与直接民主，但从法律保留的理论立场及其发展变迁来看，人民直接参与的民主形式不应被纳入要实行法律保留的范畴[8]。法律保留是为了保障自由与限制行政，在某种意义上，人民直接参与民主是与之相向的。纵向维度的法律保留专门探讨中央立法和地方立法的权力配置，地方立法机关对直接民主形式的拓宽亦不在其考虑的保留范围之内[9]。总之，为践行发展全过程人民民主，各地对基层立法联系点的探索虽超越了立法法的授权范围，但由于其是向人民提供政治参与的程序性利益，因此在没有上位法规定的情况下，由省级人大常委会制定决议进行创设，仍然具有合宪性。

（三）组织活动规范

基层立法联系点的创设主体是全国人大常委会法工委与地方人大常委会。全国人大常委会法工委是全国人大常委会根据全国人大组织法第二十八条设立的工作委员会，由全国人大常委会法制工作委员会主要职责可知，其并没有创设基层立法联系点的职权。地方人大常委会同样如此，根据地方组织法的规定，地方人大常委会并没有获得明确设立基层立法联系点的授权。根据“法无授权即禁止”的法理，全国人大常委会法工委与地方人大常委会设立基层立法联系点的行为似属于超越职权的行为。这种秉持形式合法性立场的观点虽然有其道理，但宪法及相关法律没有明确规定设立基层立法联系点，并不意味着必然违宪。国家机构开展组织活动，除了依据具体的职权条款外，也要按照抽象条款进行积极作为。

“合宪”既包含合乎宪法的文本规定，也包含合乎宪法的内在价值。理论上“合宪性审查中的‘宪’，既包括宪法典，即宪法文本，同时包括宪法原则、宪法精神与宪法解释，在有的国家还包括宪法惯例与批准的公约”[10]。实务部门同样秉持这一观点。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》第五点指出：“在备案审查工作中注重审查法规、司法解释等规范性文件是否存在不符合宪法规定、宪法原则、宪法精神的内容，认真研究涉宪性问题，及时督促纠正与宪法相抵触或者存在合宪性问题的规范性文件。”其中“宪法原则、宪法精神”即属于宪法内在价值层面。因此，探寻基层立法联系点的合宪性基础，既要回归宪法文本，也要考虑宪法的内在价值。

在我国宪法中，为人民服务原则是一项基本的组织活动原则[11]。宪法第二十七条第二款规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”全国人大常委会法工委和地方人大常委会设立基层立法联系点，正是为了在立法工作中经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议。因此在国家机关为人民服务这一组织活动原则层面，基层立法联系点不仅具备合宪性，还具有实践必要性，其承载的“察民de48599b09916a8cf80a23588189673a8ea84ebc47dca2f2cd66721e92f494bc情、聚民智、汇民意”的“直通车”取向，是对这一宪法规范的写照。

二、基层立法联系点的功能定位

在合宪性基础上，需要思考基层立法联系点的规范定位。理清基层立法联系点的定位，有助于突出其作为一个新事物的独特功能，以进一步规范其实践运作。基层立法联系点应作为我国代议民主的制度内补强制度，在实践中定位为征询公众意见与促进利益表达的组织机构，有助于强化其存在和运行的实质正当性。

（一）作为代议民主的内部补强制度

现代宪法理念中，完全体现及实现人民意志是民主的理想形态，但在现实中这是难以认知与操作的。因此，在实际运作层面，就需要将人民与由人民选出的代表进行区分，通过人民代表来行使国家权力。这种民主形式通常被称为代议民主，理论与实务中有时也称为间接民主。我国人民代表大会制度即属于这一民主形式。在人民代表大会制度之下，人民与国家权力之间的关联在于，人民是国家权力的所有者，但人民并不直接行使国家权力，而是通过全国人大和地方各级人大来行使国家权力。宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这表明我国国家权力的所有者和行使者是分开的，由权力的行使者代表人民行使国家权力，从而形成一种权力代表结构。

代议民主作为近代资产阶级革命以来在各民主国家普遍实行的一种民主形式，是各国宪法制度内公众利益表达的核心。在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是人民进行民主民意表达的最重要平台和载体。但历史和现实都告诉我们，这种代议民主的运行，并不总是这么理想。“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”是代议民主难以解决的弊端。施米特所批评的议会主义缺乏真正的讨论精神、缺乏公共性、会陷入纯粹的多数计算当中，这些问题在今天依然存在。而选民参与不足、投票热情不高等问题又致使选出的代表难以真正代表民意，这进一步动摇了代议民主的根基。此外，代议民主所奉行的“少数服从多数”导致总是存在一些少数群体的主张和要求无法通过民主程序获得保障。

在今天，代议民主的局限与弊端已是常识，关键在于如何对代议民主进行纠正。马克思主义代议制观点认为，人民不能仅通过代议机关行使权力，还必须自己直接参加国家政治生活。中国特色社会主义民主政治超越了单纯的代议民主，习近平总书记指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心”，要“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”[12]。在我国，尽管作为权力所有者的人民与国家权力的行使相对分离，二者仍能通过我国宪法中诸多代议民主的补强制度保持紧密联系，以真正实现人民当家作主。在宪法上，这种制度设计有很多，例如，中国共产党代表大会制度、党和政府密切联系群众的信访制度、结社制度、集会游行示威制度等。有学者将我国宪法中的这种安排称之为代议民主与人民民主的二元民主观[13]。2014年10月，党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建立基层立法联系点制度”。基层立法联系点制度是在符合我国宪法精神的前提之下建立的一种新的对代议民主补强制度。

作为一种新的补强制度，基层立法联系点制度的特殊之处是在人民代表大会制度内部进行补强，而宪法规定的既有补强制度均是在外部对代议民主进行补强。这一内部性体现在基层立法联系点由代议机关所创设，公众诉求直达代议机关，意见建议直接被吸收进立法等。2021年，习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制。”[14]基层立法联系点正是完善人大民主民意表达平台和载体的重要举措，在人民代表大会原有的“人民群众—人大代表—立法机关”这一代议民主结构之内，通过其本身设立的基层立法联系点沟通和连接了人民群众和立法机关之间的桥梁，形成了“人民群众—立法机关”这一新的民主结构，在新时代发展和完善了人民代表大会制度的实践和内涵。

（二）作为利益表达的常设组织机构

作为我国代议民主的制度内补强制度，基层立法联系点的组织构造和运作应当能够回应我国立法实践中的关键问题，并以此为取向来确立基层立法联系点在宪法上的规范定位。从本质上看，立法是人民群众将其意志通过国家机关转化为国家意志的过程。但在现代社会，立法面临以下几个复杂问题。首先，人民群众的利益诉求多元化，不同利益群体的人民所追求的诉求并不相同。其次，国家机关介入社会生活的方方面面已成常态，立法在这其中需要解决国家机关的权责及其介入的程度问题，这将涉及国家机关内部之间、公权力与社会之间的利益协调。最后，立法具有较强的技术性，如何实现科学立法、依法立法？立法过程中遇到不确定性事项时该怎么向国家意志转化？等等。

一直以来，我国立法非常重视对国家机关内部特别是行政机关内部职能部门间利益协调机制的规范。政府部门通过制度化、组织化的沟通协商与利益博弈，实现共同利益的最大化，但立法中的公众利益特别是相关利益群体的表达机制则略显不足。实践中，由于缺乏立法过程中的公众参与以及利益相关群体声音的征询与吸收，公众对地方立法的理解和接受程度不高，难以积极主动地遵守立法事项，甚至会进行抵抗，造成地方性法规的实施成本过高。很多地方性立法往往存在生效之初“雷声大”而后“雨点小”的窘境，难以真正实施。比如，2016年前后，北京、上海、广州、深圳等许多城市纷纷公布了各自《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》的实施细则，由于并未真正吸收网约车平台、司机和用户的利益诉求，以及地方交通运输管理局与传统出租汽车行业的利益关联，各地实施细则中对于网约车的规定过于苛刻和冗余，这导致一经公布即引起公众情绪的强烈对立。从各地实施细则的实施效果来看，由于执法成本过高，其设立的准入条件和处罚措施并未得到遵守[15]。

我国立法并非不重视外部意见建议的吸收。近些年，一方面在科学立法精神的指导下，我国立法过程中专家咨询与专家论证等参与形式已经逐步规范化、制度化；另一方面随着备案审查制度的推进，立法过程中的合法性审查已被起草部门高度重视，聘请外部专家对立法条款合法性进行严格的法律审查逐渐成为立法中的一项常态化程序。但是需要注意的是，普通公众参与和专家参与具有不同之处。公众参与的目的在于寻求自身利益的表达及吸纳，而专家参与的目的则主要在于解决立法的科学性问题[16]。由于立法实践过于侧重其中的科学性、技术性、合法性问题，专家的意见建议通常会被慎重对待，而由于人民群众利益表达能力参差不齐，个体利益诉求的分散性、局部性和不可控制性等各种主客观原因的限制，公众利益诉求的实质性吸收效果并不理想。在利益多元化的社会里，专家意见并不能够完全代替民意，“工具理性”固然可贵，但“沟通理性”价值更高，否则容易引起公众和立法之间的对立。而且，由于科学的不确定性，面对现代立法所规范的各种复杂问题，专家可能也无法给出确定的答案，因此仍然需要公众的直接参与来提升立法的合法性与可接受性。

理论层面逐渐重视立法中的公众利益表达，比如有学者提出重视公众参与、倾听各方意见等观点[17]。但组织层面的公众利益表达则缺少具体深入的讨论。基层立法联系点的设立为回应这一问题提供了实践素材。基层立法联系点的组织建设过程中的一个显著特征是“为各个群体提供了有价值的发声平台”[18]，特别强调其汇聚民意的功能定位，即鼓励和促进公众在基层立法联系点这一组织平台上表达利益诉求。习近平总书记指出，一切立法和重大决策，“都应该来自人民”，在这一立场之下，“广泛畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道”，“广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制”[19]。基层立法联系点的设立，将一定区域或领域内具有相近、相同或不同的利益诉求汇总起来，进入立法机关表达诉求。立法联系点的发展完善，有利于促进组织化的利益表达。一方面，基层立法联系点可以将多元利益群体的诉求通过梳理和整合，传递给人大常委会；另一方面，基层立法联系点也可以将人大立法事项传达给重点利益群体，促进多元利益群体参与立法。这样一种专门性的机构设置可以促进公众与立法之间的有效互动，实质性提升立法民主性。

在组织法上，有常设机构与非常设机构之分。非常设机构不诉诸建立实体性组织机构，一般通过定期的会议机制开展工作。近年来，在基层立法联系点的建设实践中，各地均重视作为一个组织机构的基层立法联系点的常设化。为了更好地发挥“察民情、聚民智、汇民意的‘直通车’作用”，基层立法联系点应当作为常设机构进行运作，配备专门的工作人员，并逐渐完善制度设计。

三、基层立法联系点的实现机制

理解宪法实现需要以规范为基点，规范维度下的宪法实现即实现宪法规则、宪法原则以及宪法精神[20]。基层立法联系点需要将全过程人民民主的理念贯彻于制度实践中，全链条、全方位、全覆盖地促进其在宪法层面的规范实现。

（一）全链条：以程序提升正当性

所谓全链条，意指基层立法联系点的工作应形成民意征询前、征询中、征询后的完整传送链条。全链条的立法参与对于形成民意与立法之间的良好互动至关重要，这一链条在宪法上的重要表现形式即为程序。现代法治国家中，程序观念已深入人心。对于程序的正当性标准，理论上存在着程序工具主义与程序本位主义两种对立价值[21]。程序工具主义将程序与实体结果的正确性相绑定，试图通过程序获得正确结果。在边沁看来，程序不具有独立性价值，仅是实现良好实体结果的“功利”手段。程序本位主义认识到这一程序观念的局限性，开始重视程序独立于结果的内在价值。卢曼认为，现代社会中程序的功能，不在于得出正确结论，而在于对复杂性问题予以简化。现代社会治理中的复杂性与不确定性使得唯一正确的结果往往难以发现，多元利益群体的存在亦加深了各种分歧。在对立法事项征求公众意见过程中，由于不同利益群体的诉求不同，不同意见始终存在，分歧一定会有，但是立法机关又不得不作出或者采纳一个决定，因而，程序就具有过滤观点、减少冲突、停止内耗的功能。

由此来看，基层立法联系点的程序工作机制所追求的也许并不在于获取正确的意见建议，而在于辅助民意征询前、征询中、征询后这一链条中各项决定的作出。基层立法联系点的决定，例如对公众提出的意见建议的汇聚采纳，需要进行选择和取舍。可能诸多群众的不同利益诉求均有道理，只是各有利弊，这时就需要权衡。而程序的作用便在于辅助这一权衡的过程，并在此过程中彰显程序机制的重要性。在征求民意的过程中，通过适当法律程序的设置，可以使立法机关权衡和取舍后的结果更加贴合民意，并增强其合法性与可接受性。可以说，程序是基层立法联系点的运行得以通畅进行的管道，如果没有与民主民意紧密连接的程序机制的设置，基层立法联系点本身的正当性都会受到质疑，进而影响其宪法功能的实现。

从这个角度来说，基层立法联系点的程序设计应包括民意的吸收程序、整合程序和反馈程序，分别对应的是民意征询前阶段、民意征询中阶段和民意征询后阶段。在民意征询前，要设置各种程序，充分吸纳民众意见，并加以消化吸收。在民意征询中，通过特定程序，将这些意见反映到立法机关，并由立法机关有选择性地转换为立法。在民意征询后，又可以设置反馈机制，通过相应程序使得人民群众对基层立法联系点进行监督。基层立法联系点运作的这三个阶段，均充分体现了民主性。以广东省为例，根据《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》的要求，在民意征询前，基层立法联系点应细化信息收集流程，规范收文、发放、收集等各环节工作；在民意征询中，应把征集到的意见建议整理、上报、归档。实践中，对于这两个阶段，各地也结合地方实际探索出了不同的程序机制。比如，惠州市江南街道作为广东省人大常委会基层立法联系点，建立了“一二三四五”工作机制，其中“五”就是指按照五个步骤流程开展意见征集，分别是工作方案制订、意见建议征询、意见资料整理、撰写书面报告、上报并归档[22]。

需要加强的是民意征询后的监督约束1。公众积极参与立法和表达诉求的目的和动力在于能够通过立法维护和体现其利益，基层立法联系点征求公众意见的目的也在于确保公众意见直达立法机关并影响立法。因此，反馈程序至关重要，仅仅有利益表达渠道而得不到立法机关在法律规范上的积极回应的话，公众也终将丧失对利益和诉求表达的积极性。通过一定的途径和方式收集了公众最关心的诉求并把收集的意见建议进行综合汇总、归纳整理，进而上报至立法机关之后，更重要的是要对公众的意见建议予以反馈，对被采纳的意见建议应转化为法律规定，对于未被采纳的意见建议应说明理由，由此形成基层立法联系点征集民意的完整链条。《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》仅建立了单方面的反馈程序机制，要求“在立法后对比法规文本和所提意见建议，统计意见建议被采纳情况，以发送采纳证明、寄送感谢信、具名表扬等形式向提出意见建议的单位和个人反馈”。未来，基层立法联系点应注重对未被采纳意见建议的说明理由程序，以增强公众对立法工作的接受性。

（二）全方位：各环节与多形式

全方位，意味着要通过多种途径与形式，保障公众参与到立法工作的各环节。如果将人民群众在基层立法联系点这一平台上全方位参与立法比作一个坐标轴，那么横坐标轴可以表示公众参与立法工作的各环节，纵坐标轴则用来表示公众在每个立法环节上的多形式参与。

在横坐标轴上，基层立法联系点应能保证公众的利益和诉求反映到立法工作的各环节。习近平总书记指出：“国家立法机关在法律草案的立项、起草、调研、审议、评估、宣传、实施等立法全过程、各环节，通过联系点听取基层群众意见建议，并把群众诉求‘原汁原味’反馈给国家立法机关作研究吸纳的参考。”[23]在广义上，立法工作可以划分为立法准备环节、立法制定环节和立法完善环节[24]。立法准备环节包括立法规划和立法计划。立法法第五十六条规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划和年度立法计划、专项立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。”立法规划和立法计划是我国立法工作中的一项颇具特色的做法2。相对来讲，立法规划是一项长期的安排，通常一届人大常委会的工作任期制订一个立法规划；而立法计划是一项短期的安排，以一年为立法单位[25]。立法制定环节包括起草和审议。起草和审议是立法的法定程序，这一环节将社会某一领域的社会权利义务关系通过文本形式固定下来，是将公众诉求吸收进立法的最重要环节。在基层立法联系点的运作实践中，这一环节公众对利益表达展现出了很大的积极性和主动性。立法完善环节包括法律的修改、废止和解释。基层立法联系点应注重收集法律规范在实施过程中出现的问题，了解法律实施的社会效果，及时反馈对法律修改、废止和解释的意见建议。

横坐标轴要求基层立法联系点参与立法工作的全部环节，与之相对应，纵坐标轴则要把强调不同主体、多种途径、不同程度的参与体系渗透进每一个环节。不同利益群体通过多种形式的参与和表达，有助于实质性地发挥基层立法联系点的“直通车”作用。为此，各地基层立法联系点在建设过程中，特别重视通过多种形式征求公众的意见建议。《广东省人大常委会关于进一步加强基层立法联系点建设的意见》指出，“要深入基层、深入群众、深入实际，在广场、公园、街头巷尾、田间地头等基层群众生产生活的场所，采取座谈、交流、走访、问卷等方式收集意见建议”，还要求在征询前把“法言法语”转换为“方言方语”。实践中，惠州市开设地方立法公园，在众议亭举行“立法意见大家谈”座谈会活动，切实增强了立法的正当性，践行了真正的人民当家作主，在切实维护公众参与权和表达权的同时，也提升了人民的民主素养和水准。

基层立法联系点征求意见的主体不仅仅限于公民个体，还包括社会团体、企业，甚至跨国公司等组织。从国外实践来看，要想有序且高质量征求公众诉求，离不开社会团体等组织的作用。社会团体是具有相同利益诉求的社会成员自愿组成的组织，可以更加广泛地联系群众以及有效地进行意见征集。目前，在基层立法联系点建设实践中，各地比较重视征求公民个体意见，然而个体利益诉求受到表达能力和意愿的影响[26]，要想使利益表达更具理性，就必须重视社会团体在意见征求过程中的作用[27]。

（三）全覆盖：实质民主的实现

在国家权力运行过程中，各国民主制度出现了形式民主与实质民主的分野。与西方民主理念不同，基层立法联系点在践行形式民主的同时，也将实质民主的理念贯彻到了其运作过程中。基层立法联系点的“全覆盖”既体现了“比例性原则”，也体现了“代表性原则”，不仅将其“联系”工作广泛覆盖到所有区域及其利益群体，也注重区域和利益群体的代表性，以增强针对性和实效性。《广东省人大常委会基层立法联系点工作规则》规定：“选择联系点应当紧紧围绕立法实践需求，统筹考虑全省不同地区情况，综合考虑建点条件、设点意愿和代表性等因素。”

在区域层面，基层立法联系点既要考虑覆盖率，又要考虑代表性。通过梳理全国及地方基层立法联系点的设立点状可以发现，其分布基本满足均衡的空间分布要求，同时也考虑到了不同地区的不同情况。从全国范围来看，自2015年7月设立首批四个基层立法联系点试点单位到2022年7月，全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点已等比例覆盖全国31个省、自治区、直辖市，其中各个基层立法联系点设立的区域也都具有一定代表性。相比之下，地方人大常委会基层立法联系点的设置更加强调形式平等与实质平等的结合。以江西省为例，江西省人大常委会在推进基层立法联系点建设的过程中“为了使立法联系点收集到的各类意见建议和情况反映，能综合并真实地反映全省实际情况，立法联系点在地域的分布上应当体现均衡性，确保每个设区的市至少有一家立法联系点”[28]。同时，考虑到不同设区的市各个方面的实际情况，每个地方基层立法联系点的数量又不尽相同。

在利益群体层面，在利益群体全覆盖的基础上，基层立法联系点强调重点征求相关利益群体的意见。转型时期，我国利益群体具有多元化特征，基层立法联系点的设置应当充分关注特定利益群体的利益诉求，特别是处于社会不利地位的群体和利益可能受到影响的群体的诉求。例如，虹桥街道基层立法联系点的立法意见征询工作特别关注独居老人、高龄老人、残疾人等特殊群体。在《中华人民共和国公司法》修订过程中，虹桥街道基层立法联系点邀请内资、外资、港资、台资企业代表，律师代表，学界代表协商讨论，共同发声。从基层立法联系点的设置来看，为了体现人民立场，以及征求特定利益群体诉求的有效性，应在国家机关之外的社会层面设置一定比例的基层立法联系点。基层立法联系点由立法机关设置，但不一定要设置在地方国家权力机关之中。全国人大常委会法工委基层立法联系点在社会层面设置有中国政法大学与黑龙江省北大荒集团黑龙江尖山农场有限公司等。地方人大常委会基层立法联系点的设置也做了社会层面的考量，比如，惠州市人大常委会基层立法联系点除涵盖了基层人大常委会、街道办事处外，还设置在大专院校、律师事务所等。未来，在基层立法联系点的建设实践中，应进一步注重社会层面的组织设置问题。同时，为了更好地将具有相近或相同利益诉求的群体的意见建议汇聚起来，基层立法联系点可以设置在各种社会团体当中，不同种类的社会团体可以更广泛地联系某一行业、领域、阶层等的群众，使基层立法联系点的诉求征集工作更加有效。当然，前提在于社会团体及设置在其中的基层立法联系点的独立性能够得到保障。

结语

合宪性问题以及由此导出的宪法路径和实现问题，是建设基层立法联系点的根本性和前提性问题。基层立法联系点的创设虽然没有直接的宪法规则作为依据，但其作为保障人民当家作主的制度实践，价值理念完全符合我国宪法原则与宪法精神。在民主理念上，基层立法联系点作为一种直接民主，是我国人民代表大会这一间接民主形式的内部补强制度，在组织运作中应将其定位为征求公众意见建议与促进公众利益表达的机构。为了实现基层立法联系点的这一宪法定位，应将全过程人民民主理念贯彻其中，以此不断强化其正当性。作为一项发展全过程人民民主的重要举措，基层立法联系点体现了立法工作以人民为中心的根本立场，彰显了我国社会主义民主政治的显著优势，应当以宪法为根本遵循不断坚持和完善。

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作者简介：毋文，中山大学党内法规研究中心研究人员、博士生，研究方向为宪法学与行政法学；江涛，惠州市人大法制委员会副主任、人大常委会法工委副主任，研究方向为立法学。

①截至2023年3月底，全国人大常委会法工委设立的基层立法联系点已覆盖全国31个省级行政区，辐射带动省级人大常委会设立本级基层立法联系点509个、设区的市级人大常委会设立本级基层立法联系点5000多个。参见中国人大网http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202303/t20230329_428560.html，访问日期：2023年12月14日。

②立法法第七十条、第九十条分别规定：“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对地方性法规、自治条例和单行条例草案的意见。”

③全国人大常委会法制工作委员会：《联系点是新时代中国发展全过程人民民主的生动实践》，《求是》2022年第5期，第25页；佟德志、林锦涛：《基层立法联系点的全过程人民民主分析——以上海市为例》，《江淮论坛》2023年第2期，第22-29页；马涛、龚雪：《论立法联系点制度——兼论全过程人民民主的立法问题》，《江汉大学学报（社会科学版）》2023年第4期，第18-31页；付宇程：《如何在基层人大发展全过程人民民主》，《人大研究》2021年第11期。