高质量发展民生实事项目人大代表票决制的思考

内容摘要：民生实事项目人大代表票决制是全过程人民民主重要理念的具体实践，是推动新时代人大工作高质量发展的重要抓手，是将人民当家作主的制度优势转化为治理效能的有效途径，在促进民主决策、落实人大职权、倒逼代表履职、优化资源配置等方面发挥了重要作用。J省X市民生实事项目人大代表票决制自2019年开始酝酿实践，至今已经形成民生实事项目人大代表票决制的雏形，为建设社会主义现代化幸福城市汇聚了强大的民主动能。然而，在具体实践中仍然存在一些亟需解决的问题，还需要通过打造数字平台、坚持实事求是、加强科学论证、强化党的领导、彰显人民主体等具体措施，实现民生实事项目人大代表票决制的高质量发展。

关键词：民生实事项；人大代表票决制；全过程人民民主；高质量发展

一、引言

“民生实事项目人大代表票决制”最早起源于时任浙江省委书记习近平同志提出的“建立健全为民办实事长效机制”，2008年在浙江宁海县的力洋镇、大佳何镇初步探索，后逐步在浙江的县市级实施，取得了积极成效和良好反馈。随着2019年“全过程人民民主”重要理念的提出①和党的二十大对“发展全过程人民民主”“加强人民当家作主制度保障”“健全吸纳民意、汇集民智工作机制”等的强调[1]，作为反映群众意愿、汇聚民声民智、发挥代表作用的重要抓手，民生实事项目人大代表票决制迅速向全国其他省市推广，在全国各地的县、乡层面更是掀起了票决制的热潮。其具体做法是本级人民政府在广泛征求人民群众意见建议基础上提出民生实事候选项目，经人大代表在本级人民代表大会全体会议期间以投票表决方式选择决定正式项目，交由政府组织实施，并接受人民群众监督的制度。

从运行实践来看，民生实事项目人大代表票决制不仅充分发挥了票决民主和协商民主的各自优势，把票决结果的刚性和协商过程的柔性相结合[2]，而且还进一步重塑了群众、代表、人大、政府彼此之间的关系，体现了“以人民为中心”的发展思想和全过程人民民主的重要理念。具体来说，在民主决策上，民生实事项目代表票决制通过广泛征集民生实事项目并在每年人代会上以票决的方式，充分吸纳民意，由原来的政府“自己定自己办”变成了“群众提、代表决、政府办、人大评”的新型治理格局[3]，实现了“替民作主”向“由民作主”转变，为普通民众表达民生诉求提供了一个更加制度化和可视化的渠道，一定程度上避免了政府决策与民意脱节的情况。在法定职权上，人大享有“重大事项决定权”。然而，在实际运作过程中，由于“重大事项”界定的模糊性，导致人大对于能够影响百姓幸福感获得感的重大事项决策的影响作用有限，其重大事项决定权多集中在每年人代会上对政府决策宏观方向的掌控上，处于一种“悬浮”和“虚置”的状态[4]。民生实事项目代表票决制通过人大表决的形式，充分发挥了人大“政治机关”“权力机关”“代表机关”“工作机关”的职能，是人大做实做深重大事项决定权的重要抓手，也是人民当家作主的有力依托。在代表履职上，民生实事项目代表票决制能够有效倒逼代表更加重视参与实践调研，发现真问题、提出真想法，通过代表汇聚民意、集中民智，让决策更加接地气。不仅如此，票决的仪式还能够更加直接地唤醒代表的权利意识，提升代表的履职积极性。在资源配置上，面对财政资金有限的情况，通过多主体参与协商方式，民生实事项目代表票决制将不同利益相关者的诉求呈现出来，并以代表投票的方式最终确认，能够有效整合不同利益主体之间的矛盾，筛选出群众真正急难愁盼的事项，避免纳税人的财富流向与群众需求脱节的形象工程、政绩工程。而且，项目征集、投票、宣传等一系列过程还发挥了良好的政治整合作用，有利于政策在实施过程中更好得到人民群众的支持与配合，减少执行成本。

民生实事项目代表票决制不仅对人大代表的素质和积极性提出了较高要求，也考验着地方政府的服务意识与治理能力。随着民生实事项目代表票决制的迅速推广，票决制实践的环境也在逐渐发生变化，一方面由经济发达、公民意识较为强烈的东部沿海地区逐渐向中部地区拓展，另一方面由完全的自主探索转变为民主创新压力下的回应。那么，民生实事代表票决制在中西部地区实施是否顺利？会面临哪些挑战与困境？该如何有效解决？本文以中部地区的J省X市为研究对象，尝试通过对上述问题的回答来探究民生实事项目代表票决制推广热潮下的实施实效、运行短板与解决路径。

二、J省X市民生实事项目人大代表票决制的运行实践

J省省委在2019年出台的《关于加强新时代地方人大工作的意见》中提出，要“探索实施重大民生实事项目代表票决制”。然而，在全省范围内并没有公开地聚焦民生实事项目代表票决制的法规规章与相关规范性文件，各市县也较少有相关文件，大多仍在“摸着石头过河”，处于各自独立探索的阶段，呈现明显“由下而上”的特征。若以浙江等地的发展轨迹作为参照的话，J省民生实事项目代表票决制的实践总体来说还处于起步阶段。

J省X市民生实事项目代表票决制自2019年开始酝酿，2021年开展了“我为群众办实事”实践活动，形成了民生实事项目代表票决制的雏形。2022年3月，全国人大修正地方组织法，将地方人大讨论决定“重大事项”修改为讨论决定“重大事项和项目”1，为开展民生实事代表票决提供了法律依据。于是，X市2022年先后对全市县乡开展了5轮全方位的业务督导，选取群众参与度较高、代表履职较强的20个乡镇率先试点实行民生实事项目代表票决制，累计票决颐养之家巩固再提升、农贸市场亮化、水渠疏通修缮等民生实事193件。2023年实现全市建制县区和乡镇民生实事项目票决制全覆盖，累计票决民生实事352件，其中县区83件、乡镇269件。

民生实事项目人大代表票决制的运行过程可以分为票决前的项目征集、票决中的项目筛选、票决后的项目督办三个环节（见图1）。

（一）票决前的项目征集：群众点单

X市通过“纵横双线”构筑征集体系。“纵”就是以民情民意为支点，统筹“线上+线下”。线下通过发放问卷、座谈交流、个别访谈、入户走访等方式听取群众建议，线上利用数字人大网上代表联络站、人大网站、微信客户端等新媒体渠道向社会公开征求意见。“横”就是以人大政府为原点，统筹“个人+集体”。各级人大通过组织人大代表进站联系选民群众、参加闭会期间代表小组活动、形成高质量的代表建议等方式了解民情、掌握民意，建立民生实事项目库，并转交政府作为选取民生实事项目的重要参考。政府职能部门深入一线调查研究，召开所属基层单位和相关部门、乡镇（街道）、村（社区）座谈会，邀请人大代表及其他社会各界人士参加，广泛听取意见建议。

（二）票决中的项目筛选：大会票决

在人大会议召开前，由人大和政府围绕下一年施政重点和改善民生的着力方向，提出民生实事初选项目建议名单，印发至有关职能部门、乡镇（村、社区）征求意见，召开政府协商会，邀请行业专家学者、人大代表、选民群众参加，进一步论证项目建设必要性、可行性、合法性，实现民生实事项目由政府一家“自行酝酿”到社会各界“集体酝酿”的转变。人大会议召开期间，按照民生实事项目投票表决办法，现场投票表决，票决结果现场公布并向社会公开，接受群众监督。如，X区人大通过发布公告公示、入户见面、电话沟通等方式将票决结果向征集对象逐一反馈，营造“共商小事、共谋大业”的良好社会氛围。

（三）票决后的项目督办：代表督办

X市不断加强过程监督，将人大监督和代表监督结合起来。一方面，县乡人大将督办民生实事项目列入年度工作要点，联合政府督察部门，综合运用调研视察、专题询问等形式，开展全过程嵌入式监督。政府承办单位进一步细化工作职责，定期向人大常委会报告。另一方面，聘请人大代表担任民生实事特邀监督员，开展问安排、问进度、问结果“三问”监督活动。

三、J省X市民生实事项目代表票决制的实践困境

通过“群众点单、大会票决、代表督办”，X市推动解决了集镇污水管网、校园环境改造提升、农村公墓停车场、颐养之家建设等一大批群众急难愁盼的民生难题，为建设社会主义现代化幸福城市汇聚了强大的民主动能。然而，在具体实践中仍然存在一些亟需解决的问题。

（一）吸纳民意汇聚民智程度较弱

聚合民意是民生实事项目代表票决制的灵魂、前提和基础。“群众提、代表决、政府办、人大评”，代表票决制的基础是“群众提”，是民情民意的制度化表达，是践行“以人民为中心”的发展思想和“全过程人民民主”重要理念的关键环节，是多元化利益诉求的聚合机制。在此基础上进行民意的梳理和综合，并结合实际情况开展可行性论证，从而得出具有民主性和科学性的候选项目。

虽然X市各县区、乡镇均已制定出台了《民生实事项目代表票决制的实施意见》，并在项目征集环节通过代表联络站等履职平台及微信公众号、报刊、网站等媒体发布了征集公告，但受代表发动程度、了解程度、参与意愿、综合素质等因素影响，导致项目征集的广泛性不高、代表的参与率不高，与发达地区相比存在较大差距。如，浙江嘉兴下辖的县级市海宁市2023年累计征集项目2000余件，确定候选项目10件，票决实施6件[5]，而J省X市下辖的县级行政区Y区2023年累计征集项目则仅有54件，确定候选项目40件，票决实施33件1（见表1）。

不仅如此，征集项目来源以政府提出为主，线下收集为辅，代表和群众参与度有限，线上收集意见建议的比例较小，大致是政府提供项目占80%以上2。Y区征集项目数与海宁市的巨大差距表明，X市票决制实施过程中民情民意的自我表达还很有限，这也直接导致X市Y区在实施票决制过程中“吸纳民意、汇集民智”比较有限，影响了其对群众多元利益聚合功能的发挥，使其很难从根本上摆脱政府“为民作主”的色彩。

（二）项目选择存在“求多包装”的倾向

就内涵而言，民生实事项目的范围应当是明确且具体的。在资金安排上，民生实事项目主要是指以本级政府公共财政投入为主的项目，而以上级政府公共财政投入或社会资本投入为主的项目一般不列入票决范围[6]。在项目内容上，民生实事项目原则上应当是“一事一项目”，具有可操作性，一般要明确项目名称、项目背景、项目内容、实施主体、资金安排。然而，由于规范性不强、缺乏选择标准，在具体确定项目时往往存在着“求多包装”的问题。

“求多包装”的一种表现是“拉上级政府项目凑数”。“拉上级政府项目凑数”，指的是将上级政府的民生实事项目纳入本级政府民生实事项目代表票决制的范围。2023年，X市下辖区县都将X市人大票决确定的“我为群众办实事”项目纳入本级民生实事项目代表票决的范围，如F县票决的50件民生项目中的10件、Y区票决的33件民生实事项目中的7件都是完全承接的X市票决的民生实事项目1。不仅如此，X市下辖不少区县都有若干项目与X市市级民生实事项目高度相似。这显然不符合以本级财政投入为主的原则，很容易导致票决制走向形式主义，损害民生实事票决项目的权威性。从法理上说，上级政府民生实事项目已经覆盖了下辖区县，本级人大再次对重复项目进行票决，不仅由于“通过”或“不通过”都毫无实际意义，反而画蛇添足，增加了政治成本，而且还容易让本级人大代表产生一种“被安排”的感觉，难以激发代表和群众自身的主动性。

“求多包装”的另一种表现是为了表明对民生实事项目代表票决制的实施，将政府所有的民生职能不论大小、是不是项目，都以票决制的形式进行包装。如Y区2023年票决的项目“促就业稳就业”，其主要做法是通过发放就业补助资金来促就业稳就业，实施后惠及岗位约10000个，补助资金约2040万元2。该项目尽管有明确的目标，但仅仅停留在发放财政补助上，明显缺乏一系列独特的、复杂的并相互关联的活动，从根本上来说，这不应该成为民生实事票决项目，但在民生实事项目人大代表票决制实践中却也被包装成“项目”在本级人大进行票决。换句话说，对于本身不构成项目的那些政府职责，不应划入民生实事项目代表票决制的范畴。

（三）项目票决前可行性论证不足

民生实事项目代表票决制不是简单地投一下票就可以了，而是要在投票之前的项目筛选环节进行充分的调研和科学性、可行性论证。民生实事项目资金投入的公共性和项目功能的社会共享性，决定了列入票决范围的民生实事项目必须以追求社会公共利益为核心理念，不仅要追求票决体现的民主性，也要有“成本—收益”的核算，追求科学性与合法性，这样才能有效降低项目后续实施的风险，提高项目民主决策的质量，充分彰显民生实事项目代表票决制的优势。因此，可行性论证是民生实事项目代表票决制顺利运行的前提和基础。

然而，在民生实事项目代表票决制运行实践中，由于在征集、初定时未进行详细研判并对其可行性进行充分论证，导致部分项目在经代表票决通过后的实施无法顺利推进，达到时序进度。如Y区2023年票决出的33件民生实事项目中，有3件不能顺利推进，其中商贸城消防改造项目因图审未通过，导致整个项目无法实施；R乡窄路面拓宽改造工程因占用土地，目前无法进行调规，导致项目无法开工建设；N街道办事处区域性养老服务中心新建项目因国有土地划拨目前暂时中止审核，导致整个项目无法按照计划进度实施1。

（四）项目监督中代表与人民群众的主体地位未充分彰显

为保证项目的顺利推进，根据X市市本级实施重大民生实事项目人大代表票决制办法，X市成立了项目监督评估工作组，由X市人大常委会副秘书长、办公室主任担任组长，以市人大常委会办公室、市人大各专工委、市政府办公室为成员，负责制订项目监督方案，依托各代表小组组织专项监督小组开展项目监督，组织人大代表广泛听取人民群众对项目建设的意见建议，并负责组织市人大常委会全体会议对本年度项目完成情况进行满意度测评等工作。

然而，在具体实施中则更多表现为X市人大常委会对市政府的监督，且主要集中在文书报送、听取汇报等形式的考察上。相反，作为民生实事项目人大代表票决制的主体，人大代表似乎处于附属地位，其在监督过程中的作用未能得到充分体现。不仅如此，人大代表参与监督的方式也较为单一，主要是通过县区人大组织的视察调研活动进行，形式化色彩比较浓厚，跟踪监督的成效不明显，人大代表参与的靶向性、精准性也有待提升。

此外，民生实事项目的受益主体是人民群众，人民群众无疑也是重要的监督主体。然而，当前并没有建立人民群众参与监督的有效流程和制度，也没有合理有效便捷的民意反映途径以及民众监督途径，民众在项目监督中还处于“缺位”状态。

四、高质量发展完善民生实事项目人大代表票决制

民生实事项目人大代表票决制是全过程人民民主重要理念的具体实践，是推动新时代人大工作高质量发展的重要抓手，是将人民当家作主的制度优势转化为治理效能的有效途径。因此，必须秉持问题导向和效能导向切实解决制度运行中存在的问题。

（一）打造数字平台，提升参与便捷度，激发参与积极性

要加快建设民生实事项目数字化平台，构建民生实事项目人大代表票决制全流程数字化应用场景，提升民意吸纳广度和民智汇聚高度。信息壁垒广泛存在于民生实事项目代表票决制实践过程中，尽管相关法律法规赋予了人民对民生实事项目的监督权，然而人大代表和人民群众在项目征集时缺乏便捷化的表达渠道，项目监督时缺乏透明化的过程监控，信息获取与意见表达的成本过高、时效过长，导致意见表达不充分、监督问责浮于形式，是民意吸纳民智聚合较弱的重要原因。在项目征集时，通过小程序和微信公众号等融媒体以醒目的形式向群众提供民生实事项目征集的网络入口。在项目筛选时，及时通过各类数字渠道向民众公开民生实事项目候选名单以及票决结果btQtbRJRbz/sTrQjO6pgQ/EG/TC1IRNPFncFwi+4ZK0=，并配套详细的责任主体、资金投入、总体目标、时间节点、反馈途径等信息。在项目监督方面，至少每月在信息平台上更新民生实事项目实施进展的相关信息，通过可视化的方式如民生实事项目地图、三色管理法2等方式展示，并向广大人民群众提供便捷的评价入口，激发全社会的监督参与活力，依托数字化手段开发建设民生实事项目“线上提、线上议、线上督、线上评”[7]等应用场景，最终实现民生实事项目全流程公开和量化评价的全过程管理，以调动居民参与民生实事建言献策和监督实施的积极性与主动性。

（二）坚持实事求是，完善制度建设

民生实事项目人大代表票决制采取先试点后铺开的方式，一方面固然能够有效地从各地实践中总结出有特色化的经验，但另一方面难免会受到“竞争锦标赛”的影响导致向下加压出现“求多包装”的现象。因此，民生实事项目人大代表票决制必须摒弃形式主义，自始至终贯彻实事求是的原则，加强制度化建设。

通过制度化的规定清晰界定民生实事项目的内涵和边界。首先，下级政府需要实施的民生实事项目应该包含上级政府决定的项目以及本级人大票决的项目，而非将其全部项目票决后才能实施，上级政府已经决定的实事项目已然涵盖其所辖行政区，不需要再次票决。其次，政府需依法积极履行相关职能，要杜绝将政府所有的民生服务工作都用票决制进行包装的趋势，将民生实事票决项目做精做实。从长远来看，最终需要由地方人民代表大会以地方性法规的形式为民生实事项目人大代表票决制的全过程提供支撑与依托，推进民生实事项目的体系化规范化发展。

（三）加强科学论证，坚持党对全过程的领导和把控

建立完善的项目评估机制，在项目提案初定阶段，应当广泛征集各方意见，汇集各方利益相关者的诉求。要设立专门的项目评估团队，由相关领域的专家和相关部门的代表组成，负责对所有备选项目的经济成本、社会影响、环境影响、技术可行性以及项目可持续性等方面，进行深入评估和论证，避免因技术问题所导致的项目进展延期甚至搁浅。

同时，要坚持把党的领导贯穿于票决制实施工作的全过程、各方面，为民生实事项目人大代表票决制的顺利实施提供政治保证和组织保障。作为一组项目集，被人大代表票决通过的民生实事项目参与主体往往比较多，不仅涉及政府内部的发改、财政、住建、交通、自然资源等多个部门，还涉及政府、人大等不同性质的国家机关，在项目实施过程中，主体之间的沟通、协调、组织和统筹等极为重要，否则容易出现各自为政、自说自话的困境，导致民生实事项目无法顺利推进，损害人大的公共权威。因此，民生实事项目人大代表票决制的顺利实施亟需党委的领导、统筹和协调。具体来说，可以通过成立民生实事项目人大代表票决制领导小组，由党委主要领导担任领导小组组长，以有效实现各职能部门间、国家机关间的统筹协调，使各部门、各机关相关负责人员以较高的政治站位对待票决制项目。同时，通过党委协调，建构协商议事沟通机制，及时解决工作推进中的重大问题，以实现不同机关不同部门的专业性意见的有效汇集，确保民生实事项目代表票决制工作扎实推进，消除因政府机关内部审批等事项导致民生实事项目无法推进的情况。

（四）彰显人民主体，严格问责机制，增强监督刚性

人大作为国家权力机关，票决制以人大行使决定权的方式赋予民生实事项目以法定效力[8]，民生实事人大代表票决制的刚性也要通过监督层面充分表现出来。从过程上说，监督不能仅停留在政府组织的文书报送和考察调研上，这难免会有政府“既当运动员又当裁判员”的嫌疑，应更加彰显人民主体地位，充分发挥人大权力机关监督的角色功能，以明察暗访等形式跟踪民生实事项目进程。不仅如此，人大代表也应增强为人民服务的责任感，更加充分发挥主动性和积极性，通过代表个人或代表集体有组织地前往民生实事项目实施地进行考察，获取普通百姓视角下项目的实施情况，促进民情的上达。从结果上说，每年的民生实事项目应建立量化考核指标，给予完成率高、完成质量优秀的民生实事项目单位以及在民生实事项目征集和监督中表现优秀的人大代表表彰。要建立严格问责机制，将民生实事项目纳入各单位考核中，对未完成民生实事项目建设任务的单位及其主要负责人，不予评先评优；对于玩忽职守、人民群众反映意见强烈的，给予一定惩戒措施，并责令限期整改。

参考文献

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[4]钟丽娟.关于重大事项决定权内涵和范围的思考[J].理论学刊，2017（3）：137-144.

[5]2023年海宁市政府民生实事项目实施计划[EB/OL].（2023-03-20）[2024-01-07].海宁市政府官网，http：//www.haining.gov.cn/art/2023/3/20/art_1229619554

_167187.html.

[6]周光辉，刘传明.民生实事项目代表票决制：破解地方政府“民生难题”的制度创新[J].理论探讨，2023（2）：44–54.

[7]用制度体系保证人民当家作主：省人大常委会纵深推进民生实事项目人大代表票决制工作综述[J].浙江人大，2022（10）：22–23.

[8]贺伟军. 推进基层民主治理的务实举措：“民生实事项目人大代表票决制”的理论价值和实践思考[J].人大研究，2019（2）：43–47.