地方政府债务对城镇化的影响机制及中介效应

[摘要]地方政府债务扩张是我国政府主导、投资驱动型传统城镇化模式的重要动能和必然表现。然而，当前地方债问题日益显现，地方城投平台高杠杆主导城镇化模式亟待转型。基于2002-2020年全国31个省份数据，运用个体固定效应与工具变量模型，实证分析地方政府债务对新型城镇化的影响机制及中介效应和调节效应，研究发现：地方债扩张对城镇化产生先促进再抑制的非线性影响，债务扩张初期有利于完善城市基础设施和促进就业，但后期资本效率下降和对私人投资的挤出凸显；地方债通过抬高房价-收入比、刺激固定资产投资进而促进城镇化；老龄化越高的地方政府越倾向通过债务扩张拉动城镇化；但是服务业就业会减缓地方债对城镇化的促进效果。因此提出高城镇化水平区域要更加严控地方政府债务规模，约束地方城投公司行为，地方财政支出更多偏向养老支持、住房保障等普惠性公共服务，发挥第三产业就业对城镇化作用等对策建议。

[关键词]城镇化；地方政府债务；房价收入比；老龄化

[中图分类号]F812.5;F299.21 [文献标识码]A[文章编号]1002-8129（2024）0-

一、引言

长期以来，地方政府债务融资在推进区域城镇化中起着重要作用。由于分税制改革和地方财权—事权不对称，各地城镇化中城市基建、民生保障、公共服务供给、环境改造等资金投入主要来源于政府融资，包括显性的各级政府债券、以及隐性的城投债（胡吉亚，2022）[1]。我国城镇化率由2004年的41%快速上升到2022年的65%，年均增长1.3个百分点，政府举债投资引导社会资本投入起到了重要作用。然而，地方债驱动下的城镇化存在发债规模难以约束、支出绩效不严控、还债负担重等长期潜在问题。2023年我国显性地方债规模达到3.57万亿元，通过城投债等形式存在的隐形地方债据估计在19.49-39.43万亿元之间（汪德华等）[2]。未来几年地方债会集中到期，鉴于地方债的抵押物是公共资产，主要还债来源是土地出让收入。因此，面临房地产下行背景下的土地财政无法循环、地方财源收窄，即使是“借新还旧”，也很可能会出现地方政府债务危机（于志洁等）[3]，这将直接导致传统政府主导、投资驱动的城镇化模式难以为继。在此背景下，如何评价近20年来地方债在城镇化中的作用和效率？地方债通过哪些渠道机制影响了城镇化进程？依靠地方债和房地产的城镇化模式应当如何转型？成为亟须解决的理论和现实问题。

目前有部分文献研究了地方政府债务与城镇化的关系，主要集中在以下方面：第一，地方政府债务与城镇化之间的因果关系。陈会玲等[3]利用省级面板对地方政府债务规模和城镇化水平之间的关系进行格兰杰检验，发现地方债规模是城镇化的格兰杰原因，且二者存在长期协整关系。第二，地方债影响城镇化的效果与机制。黄映红等[4]认为地方债通过工业化和城镇化影响房价进而推进城镇化进程，熊毅等[5]发现地方债通过提升金融发展水平进而促进新型城镇化质量。第三，庄佳强等[6]通过定性研究，认为举债融资模式推进城镇化缓解了资金压力，加快基础设施建设，也有利于代际公平。然而当前研究缺乏对二者之间的非线性关系的探讨，以及地方债影响城镇化的传导机制尚不明确，这是本文试图在理论和实证上做的边际贡献。

据此，本文首先构建数理模型解释了地方债对城镇化的边际效应特征，其次采用个体固定效应模型和工具变量法进行实证分析，重点研究地方债对城镇化的非线性影响，以及老龄化、房价-收入比、固定资产投资、产业结构在其中发挥的中介效应和调节效应路径，衡量评价历史上依靠地方债拉动城镇化的绩效，最后据此提出了控制地方债务规模在合理区间、扶持第三产业、养老服务行业等对策建议。

二、地方政府债务对城镇化的影响机制

地方政府债务扩张代表着政府对经济的干预度加大，可以通过政府的强制行政力直接促进区域城镇化进程（刘洪涛；肖功为）[7]，而地方政府债务扩张在不同城镇化水平下具有双重作用。

在城镇化水平初期，地方政府债务扩张通过资金注入城市建设，成为重要的融资渠道，对城镇建设具有积极的推动作用。政府投资拉动需求，促进非农产业增长，吸引流动人口定居，从而推动城镇化的发展。此外，地方政府债务在可控的范围内能够增加城市居民经营性和工资性收入（徐彦坤）[8]，对居民消费水平存在“倒U型”影响（金虎斌）[9]，这表明地方政府债务扩张在发展初期能够提升居民经济与生活水平，吸引更多流动人口进城。然而，当城市化步入中后期，由于资本边际报酬递减，以债务扩张增加的政府支出会产生挤出效应，降低民间消费与投资，尤其对非公有制中小企业的影响较大（吴俊培等；程远等；吴敏等；余明桂等）[10][11][12][13]。此外，土地财政导致房价高企与较高的债务负担，增加了定居阻碍，进而对城镇化率产生抑制作用。因此本文假设地方政府债务对城镇化起到先促进后抑制的作用。

地方政府债务的扩张可能通过影响房价上升进而阻碍城镇化水平的推进。2014年新预算法出台后，中央允许省级政府委托发行地方债券，但地方政府仍然存在大量的隐形债务。土地财政是地方政府扩大债务的支撑，与房价密切相关。当前，在全球经济下行的冲击下，房地产市场面临发展瓶颈，现存的债务利息和偿还压力可能加大地方政府财政压力，进一步阻碍地方经济发展和城镇化的推进。土地财政和房价上升可能促进土地城镇化而非人的城镇化，高房价不仅会提高定居成本，也会影响居民的获得感和幸福感，增加生活压力，对新型城镇化建设产生负面影响。因此本文假设债务扩张能够通过提高房价-收入比阻碍城镇化。

养老负担高的城市面临更加严峻的社会公共服务的压力，更有动力扩大债务以提供社会保障，而更加完善的养老服务将会吸引更多退休人群迁移定居，进一步促进城镇化的发展，因此本文假设老龄化程度越高，地方政府债务对城镇化的促进效果越强。

政府扩张性财政政策具有“挤进效应”，财政扩张可以诱导民间消费与投资增加。城镇化初期，由于基础设施水平较低，政府扩大债务用以投资能够完善当地基础设施，形成集聚效应与规模经济，对于企业投资产生正的外部性，进一步吸引外来人口流入以促进城市化。因此本文假设债务扩张能够通过非农固定投资以促进城市化。

三、模型设定与变量选取

（一）数理模型分析

本文的模型基于陆铭[14]提出的人口流动模型：

其中，为城镇地区GDP，为城镇地区总人口，为农村地区GDP，为农村地区总人口，E为迁移成本与城市病等因素所造成的定居成本。

变换方程（1）得：

对方程（2）两边同时增加，并同时除以得：

此时人口城镇化率为，整理得：

因此城镇化率与城镇GDP呈正比，与GDP加居住成本E呈反比。

进一步参考万广华和张琰[15]的方法，定义城镇部门的模型，生产技术由柯布-道格拉斯函数表示：

资本K由政府投资、居民投资invest两部分组成，且政府投资的资金来源分别为政府一般预算支出G和地方政府债券debt，而且地方政府债务会导致企业金融化，降低企业的经营性投资，因此居民投资是地方政府债务的反函数也是国民收入NI的整函数，令，所以定义资本K的方程为，带入（4）可得

（5）

对debt求偏导得：。因此地方政府债务对城镇地区GDP影响取决于a是否大于1，当a>1时，地方政府债务促进城镇地区GDP增长，当a＜1时，地方政府债务阻碍城镇地区GDP增长。而由于资本边际效率递减，a是呈递减趋势。

定居成本E包含流入人口的居住成本、寻找工作成本与制度性成本和生活成本。本文假设由房价和人口决定定居成本E，设。

然而，房价与地方政府债务息息相关，地方政府债务是房价的正函数，地方政府债务对人口流动也会有显著影响，进一步影响到城镇的人口数量，此时，

其中c＞0，d＞0，u为外生变量，表示其他影响房价变化和城镇病的因素。

将方程（5）（6）带入方程（3）可得

（7）式表明城镇化率Urb由地方政府债务debt、国民收入NI、城镇地区劳动力数量、城镇和农村的GDP、其他影响流动人口定居成本的因素决定。

对debt求导得：

由公式（8）可知，地方政府债务与城镇化呈非线性关系，且地方政府债务对城镇化具有正负两个方向的影响，总效应取决于两个效应的大小。

（二）变量选取与计量模型设定

本文选取的被解释变量为人口城镇化率，即城镇常住人口/总常住人口。参考刘馨月、金兆怀[16]的方法用地方政府预算收入与支出的差额衡量地方政府显性和隐性债务总额，公式为：

该指标同时衡量了显性债务与隐性债务的强度以及政府还款负担水平。根据上文的理论模型分析结果和公式（8），为分析地方债对城镇化影响的非线性关系，本文首先设定地方政府债务的二次项，构建模型如下：

其中核心解释变量为负债率debtin与负债率的平方debtin2，control为控制变量。为个体固定效应，为残差。

根据我国城镇化实践和理论模型分析结果，选取主要控制变量包括：

（1）第二产业就业人员，理论上工业化是城镇化的初始动力，工业就业岗位增多和城镇内需市场扩大是拉动城镇化进程的最根本原因。

（2）第三产业就业人员，无论是金融、研发等知识密集的高端生产性服务业、还是餐饮、娱乐等就业弹性高的传统服务业，在城镇化后期会越来越成为促进城镇发展的主导产业（段炳德；龙奋杰等）[17][18]。

（3）房价-收入之比，用商品房平均出售价格除以居民人均收入表示，该指标可以衡量房地产泡沫化程度，同时也表达了居民的居住成本负担。房地产价格高涨会产生投机效应和金融杠杆，刺激房地产投资和信贷融资，是吸引农民进城和城镇化的重要动力；但是房价过高也会“挤占”居民生活消费支出，阻碍新市民迁入，削弱城镇化动能，因此影响效应有待验证。

（4）老龄化率，用老龄人口/总人口表示。范建双等[19]发现城镇地区老龄化会促进城镇化发展，农村老龄化会抑制城镇化发展。

（5）人口的对数，王雨枫等[20]从地理区位特征分析得出人口规模等因素对城镇化发展有明显的正向影响力，人口规模的增长提供了丰富的劳动力，推动城镇化发展。

（6）新增固定资产投资（不含农户）的对数，固定资产投资通过拉动经济增长和完善城镇设施建设以吸引更多人口流入城镇地区，从而推动城镇化建设。

（三）数据来源与描述统计

本文采用2002-2020年全国31个省份数据，来源于EPS中国宏观经济数据库、EPS中国区域经济数据库，国泰安区域经济数据库和国家统计局，存在的个别缺失的数据采用线性插值法补充。如表1。

样本期内各省城镇化率平均为51%，但差距较大，最高约89.6%，最低约1.8%，说明我国城镇化发展速度较快，但存在区域发展不平衡的问题。样本期内各省负债率平均约14.5%，最小值约0.8%，最大值约124.3%，说明存在部分地区负债提高速度过快，负债压力过大。

房价收入比标准差相对较大，表明各地区各时期居民购房压力不一，总体上房价上涨速度过快；非农投资的平均值和标准差都很高，表明城镇固定投资增长较快，区域增长不平衡；第三产业就业人数的平均值与标准差均高于第二产业，说明第三产业的就业情况更为复杂多变；老龄化率的数据表明老年人口占比相对稳定；人口规模的平均值和标准差表明各地区人口数量差异过大。

四、回归结果分析

（一）基准回归

对模型进行Hausman检验，结果显示均应采用个体固定效应模型。采用带稳健标准误的最小二乘法拟合模型，结果如表2所示。第（1）列回归为OLS回归，为解决内生性问题，本文使用两阶段工具变量回归（2sls），选取负债率平方的滞后项与负债率的滞后项作为工具变量，结果如列（2）。工具变量适度性检查均对相应的内生变量显著，F值分别为165.77与325.51；不可识别检验的P值为0，Kleibergen-PaaprkWaldF统计量为427.789；过度识别检验为0，因此选取的工具变量是合适的。

第（1）列基准回归和第（2）列工具变量法回归结果均显示，负债率的一次项系数显著为正，二次项系数显著为负，表明地方政府债务与城镇化之间存在“倒U型”的非线性关系，地方政府债务增长对城镇化具有先促进后抑制的效果。首先，在债务率较低时，政府举债能够有效促进城镇化。由政府大量投入资金到城镇基础设施建设和公共性项目，有助于扩大城镇就业容量、带动居民收入提高和消费市场旺盛，从而吸引农业人口进城实现城镇化加速。

在债务率较高时，地方债会对城镇化产生抑制效果。这个令人警惕的现象的原因可能在于：一是地方政府债务扩张过大会抑制企业投融资动力，对私人投资行为和民间消费产生“挤出效应”。二是地方债资金的投入方向主要是道路、绿化、公共场馆、房地产等，大都为高额投入、低收益率、长回报周期的领域，这类投资积累到一定程度后会降低城镇化的投融资效率，对城镇化产生抑制作用。

通过测算得到地方在对城镇化由促进到抑制的拐点为债务率约169％时，对城镇化由加速拉动到边际效率递减的拐点为债务率约79％。表明政府债务对城镇化的促进效率下滑从79%的低债务率水平就开始显现了，进一步说明依赖地方债务无约束性扩张来促进城镇化的方式是非经济性的，且不具有可持续性。

第（3）列实证结果表明，在控制了其他因素后，房价-收入比的提高，即房地产价格泡沫与居民住房负担加重会阻碍城镇化进程。Wang等[21]认为城镇化与房价是相互耦合相互促进的关系[23]；而喻燕[22]发现人口城镇化也能够反过来推高房价-收入比。因此，房价-收入比与城镇化之间存在双向因果关系，必须解决内生性问题。在中介变量中加入房价-收入比的滞后一阶，使用2sls回归发现存在弱工具变量问题，因此使用有限信息最大似然估计法（LIML），该方法能够较好的解决弱工具变量问题，大样本下与2SLS渐进等价。回归结果为第（3）列。此时负债率的影响系数方向不变，但绝对值有所增加，其他控制变量与第（2）列的影响方向均一致，而房价-收入比的系数显著为负。房价-收入比的提高代表着房价上涨速度大于当地居民收入水平的增长速度，这不仅直接提高了新迁入农业转移人口的购房、租房成本，而且间接挤压了日常消费水平，最终导致人口流入趋势和定居意愿减弱（李辉等）[23]，对区域人口城镇化率产生抑制效果。再加上中国居民传统的子女婚配用房需求，房价过快增长会严重削弱进城农民工的留居意愿（Wei&Zhang）[24]，使得农民工处于城-乡“两栖”而无法在城镇稳定“市民化”，不符合新型城镇化的人本主义内核。

其他控制变量中，第三产业就业对城镇化的促进系数显著为正，但第二产业就业的系数不显著。说明服务业对城镇化的促进效果是凸显的。证实了在控制了内生性问题后，第三产业就业容量增加更能有效拉动城镇化上升，原因可能在于服务业具有不可保存、地理范围不可移动特征。当前第三产业已是我国经济结构中占比最高的产业，由于鲍莫尔所提出的“成本病”问题，第三产业产值与就业人数会继续增加，而且无论生产性服务业还是消费性服务业其就业需求大多处于城镇地区。因此，鼓励扩大第三产业就业可以更加有效地吸纳农民工进城务工，加快城镇化推进。

（二）中介效应

地方政府债务对城镇化的影响存在直接效应和中介效应，本文主要考虑老龄化、房价-收入比、固定工资产投资3个因素，采用中介效应模型研究地方政府债务影响新型城镇化建设的作用机制。

首先，考察老龄化率通过影响地方政府债务进而影响城镇化的机制，自变量选取老龄化率，中介变量选取地方政府债务负债率，被解释变量为城镇化率。因老龄化率与地方政府债务存在双向因果关系，故采用ivmediate法，工具变量选取负债率一阶滞后项。表3第一列结果显示，老龄化能够通过地方政府债务影响城镇化，且中介效应显著。现有研究证明了人口老龄化是提高地方政府债务率的重要因素（朱德云等；黄春元等）[25][26]。地方政府面临老龄化带来的公共服务压力，通过显性或隐性债务能够缓解发放养老金、提供养老服务的财政压力。

其次，地方政府债务通过正向影响房价-收入比，进而促进了城镇化。自变量选取地方政府债务，中介变量选取房价-收入比。因房价-收入比与城镇化存在双向因果关系，故采用ivmediate法，工具变量选取房价-收入比一阶滞后项。表3第二列结果可知，地方政府债务通过影响房价-收入比进一步影响城镇化，中介效应显著为正。学界已有文献证实了地方债推高房价-收入比的结论（黄映红等；翟东升）[4][27]，地方政府债务能够促进房地产市场繁荣（乔宝云等）[28]，房地产泡沫也会在表面上推动城镇建设。

最后，地方政府债务通过提高固定投资进而促进城镇化。中介变量选择固定资产投资（不含农户），由表3第三列结果可知地方政府债务通过影响非农固定资产投资进一步影响城镇化，中介效应显著为正。政府举债增加了政府支出，也会加大政府对城镇建设的固定资产投资，推动城镇化建设，同时地方政府专项债规模较低时会拉动民间投资（龙小燕等）[29]。但地方政府债务的扩张也会挤出企业投资。因此保障政府债务融资促进城镇化积极作用的同时，也要重视对城镇化中市场力量的抑制作用。

（三）调节效应

设定老龄化、第三产业就业与政府债务变量的交叉项，以考察这些控制变量在城镇化影响机制中所起的调节效应。首先，表4第（1）列加入了地方政府债务负债率与老龄化率的交叉项，得出老龄化率与地方政府债务负债率的一次项均显著为正，但交叉项为负的结果。由此可知，该调节效应为负。这说明老龄化程度的提高进一步削弱了地方政府债务对城镇化的促进效果。启示在当前老龄化加快背景下，高地方债推进的城镇化模式将会愈发难以为继，亟待转型。

其次，表4第（2）列加入了地方债与第三产业就业人数对数的交叉项，得出地方政府债务的一次项与第三产业就业人数均显著为正，但交叉项为负的关系。由此可见，该调节效应为负。虽然地方债确实可以拉动城镇化，但是这个效应更多发生在制造业型省份或城镇，对于服务业、高端产业省份，动力有所下降。鉴于服务业比重高的省份大都为东部发达地区，因此说明通过地方债驱动城镇化只适用于经济起飞阶段、发展中省份；对于发达省份、产业结构高端省份的城镇化应注意不要过度依赖政府债务，而第三产业就业能抑制地方债对城镇化的促进作用。表明服务业发达的省份更不容易陷入发债促进城镇化的陷阱。

五、结论与政策建议

本文通过理论模型和实证分析研究了地方政府债务对新型城镇化的影响机制与效应。主要结论为：（1）本文的研究发现地方政府债务扩张对城镇化产生先促进再抑制的非线性影响，债务扩张有利于完善城镇基础设施建设和促进就业，但也会挤出私人投资和资本效率下降，进而抑制城镇化，因此地方政府高债务杠杆促进城镇化的模式不可长期持续。（2）通过中介效应和调节效应研究了地方政府债务影响城镇化的机制，发现地方政府债务能够通过抬高房价-收入比、刺激固定资产投资，进而促进城镇化建设；老龄化程度越高的地方政府越倾向于扩大债务以维系城镇化建设；但是老龄化与第三产业就业都会抑制地方政府债务对城镇化的促进效果。（3）解决内生性问题后，发现房价-收入比攀升会加重居民住房负担，从而不利于吸引农村转移人口流入和城镇化进展；但是第三产业就业扩大是城镇化的重要动力源。

根据研究结论，提出对策建议如下：

（1）严格控制地方政府债务规模，对债务率偏高的省份施加强约束。建立更为严格的监管机制，避免因债务过度膨胀而导致的财政风险。在高城镇化水平区域要警惕政府隐性债务促进城镇化面临的效率加速下滑问题，进一步规范约束地方城投平台的过度投融资行为，以防止资金的无效流动和投资的低效率。推进地方政府债券市场化改革，可利用市场手段化解隐性地方政府债务规模，应引入可转债、债务置换等金融工具，为地方政府提供更为灵活的债务管理方式，从而逐步化解债务压力。

（2）面对老龄化带来的压力，在政府举债经营城镇化大背景下，进一步优化财政支出结构。应加强财政支出中对养老服务、医疗服务、适老型社会改造方面的力度，以提高老年人的生活质量，为城镇化提供稳定的社会基础。此外，还应大力完善社区养老设施和养老产业服务水平，有效应对人口老龄化带来的挑战。同时政府应当采取生育奖励和完善母婴保障措施刺激育龄人口的生育意愿，保持人口结构的平衡，控制老龄化程度处于正常范围，避免老龄化对城镇化进程产生负面影响。

（3）经济发达地区政府应当适时转变城镇化发展路径，当下“高房价-高土地出让金收入-高政府发债融资”的传统城镇化路径与政策难以为继，未来城镇化动力亟需转变为由城镇政府提供普惠、均等、可及的公共服务来吸引农业转移人口进城留居，应当加强社会公共服务的均等性以加强农业转移人口的市民化水平，帮助流动人口“留下来”。

（4）发达省份、产业结构高端省份应当控制房价水平，并进一步发展实体经济以吸引流动人口定居。高额的房价收入比会阻碍流动人口落户，应保障房地产与金融市场健康稳定，并控制房产价格处于流动人口落户可负担的水平。此外，应大力发展实体经济，由于服务业发达的省份会更不容易陷入发债促进城镇化的陷阱，因此要依靠第三产业发展带来更多的非农就业机会，并注意产业结构的调整对城市生态韧性的影响，为流动人口提供较好的生活环境[30]。

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[责任编辑：李利林]

StudyontheImpactMechanismandEffectofLocalGovernmentDebtonUrbanization

GUOLi，WEIJiachen

Abstract：Theexpansionoflocalgovernmentdebtisanimportantdrivingforceandinevitablemanifestationofthetraditionalurbanizationmodelledbythegovernmentanddrivenbyinvestmentinourcountry.However，theproblemoflocaldebtisbecomingincreasinglyprominent，andthehigh-leverageurbanizationmodelledbylocalurbaninvestmentplatformsurgentlyneedstobetransformed.Thisarticleusesdatafrom31provincesacrossthecountryfrom2002to2020，andusesindividualfixedeffectsandinstrumentalvariablemodelstoempiricallyanalyzetheimpactmechanismoflocalgovernmentdebtonnewurbanizationanditsmediatingandmoderatingeffects.Itisfoundthattheexpansionoflocaldebthasanonlinearimpactonurbanization，whichpromotesfirstandthensuppresses.Theexpansionofdebtintheearlystageisconducivetoimprovingurbaninfrastructureandpromotingemployment，butthedeclineincapitalefficiencyandthecrowdingoutofprivateinvestmentinthelaterstageareprominent;localdebtpromotesurbanizationbyraisingthehouseprice-incomeratioandstimulatingfixedassetinvestment;Thehighertheagingoflocalgovernments，themoreinclinedtheyaretopromoteurbanizationthroughdebtexpansion;however，employmentintheserviceindustrywillslowdownthepromotioneffectoflocaldebtonurbanization.Basedonthis，itisproposedthatregionswithhighlevelsofurbanizationshouldmorestrictlycontrolthescaleoflocalgovernmentdebt，restrainthebehavioroflocalurbaninvestmentcompanies，localfiscalexpendituresaremorebiasedtowardsinclusivepublicservicessuchaselderlysupportandhousingsecurity，andplaytheroleoftertiaryindustryemploymentinurbanization.

Keywords：Urbanization;localgovernmentdebt;HousingPrice-to-IncomeRatio；Aging