县级土地承包试点档案归档方法初探

2020年中央部署开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作以来，全国已有部分二轮土地承包到期的行政村、乡镇和整县进行了试点。2023年5月24日，秦皇岛市卢龙县被中央农办、农业农村部批复成为第二批整县延包试点县。伴随着这项工作的开展，形成了大量的对国家、社会和个人具有保存价值的文字、图表、声像、电子等各种形式和载体的记录。针对上级农业部门和档案部门至今未出台相应整理规范的情况，结合正在开展的卢龙县试点工作实际，就第二轮土地延包档案归档方法作如下初探。

一、卢龙县第二轮土地延包档案工作现状

（一）开展第二轮土地延包试点的意义

根据中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于2023年第二轮土地承包到期后再延长30年试点地区的批复（中办发〔2023〕4号），石家庄市鹿泉区、卢龙县、魏县、成安县成为河北省开展整县延包试点地区。作为秦皇岛市二轮土地承包整县到期最早的县，秦皇岛市、县两级高度重视，市委全面深化改革委员会将卢龙县二轮承包到期后再延长30年工作列为全市自谋改革事项，市政府将此项工作纳入《2023年政府工作报告》，作为全市重点工作全力推进。卢龙县组织成立了第二轮土地承包到期后再延长30年工作领导小组，组建了土地延包工作专班。为了稳妥地推进县级试点工作开展，率先选取了后双庙村、秀各庄村作为县级试点，如今试点工作已基本完成，全县第二轮土地延包工作全面展开。通过开展试点工作及时总结可复制、可推广的经验做法，为全市乃至全省第二轮土地延包工作的全面铺开奠定基础。

（二）卢龙县第二轮土地延包档案工作概况

卢龙县于1994年1月1日开展二轮土地承包，共形成近11万户的土地承包合同档案1530卷，这些档案在解决土地纠纷以及农村土地承包经营权确权登记颁证工作中发挥了重要的凭证作用。但是在二轮土地承包工作中，上级业务部门没有出台相应的档案整理规范，档案部门未能及时介入，直到2000年以后这部分档案才逐步引起重视。由于这部分档案分散在全县各乡镇，经过县级协调后重新对档案进行归档整理后于2007年接收进县档案馆。在整理过程中发现个别村土地承包合同中地块坐落、地块四至等填写不齐全，其他承包工作中的过程性资料如调查登记缺失已经无法弥补。第二轮土地延包档案工作是第二轮土地承包到期后再延长30年工作的重要组成部分，第二轮土地延包档案的完整性、准确性、真实性涉及农民利益，它为当前和未来开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据，更能为中国未来规模化、集约化的现代农业和城乡一体化奠定基础。随着我省二轮土地延包工作的全面展开，档案管理工作的重要性也日渐凸显。第二轮土地延包档案涉及面广、数量大、时间紧迫，因此档案的高效管理和安全事关重大。开展第二轮土地延包档案工作也是档案部门加大档案管理力度、服务中心和大局的具体体现。

二、第二轮土地延包档案在归档中涉及的关键问题

第二轮土地延包档案整理，是指对在二轮土地延包过程中形成并办理完毕，应作为档案保存的各种文件材料进行分类、排列、编号、编目、装订、装盒，使之有序化的过程。在归档过程中有几个关键问题如下：

（一）明确第二轮土地延包档案的归档范围

第二轮土地延包档案从来源上，分为县级、乡镇级和村级三级。

1.县级。上级下发的关于土地延包的政策性文件；县级成立LB9JD1dPLpuamQwjRNUJxA==土地延包工作领导小组、工作专班及职责分工文件；县级土地延包工作方案；县级关于土地延包工作会议材料；重要问题的请示和上级批复文件；县级关于土地延包工作的计划总结、汇报和典型材料；县级关于土地延包的宣传培训材料；县级关于土地延包工作中形成的招投标文件材料及签订的合同、保密责任书、保密承诺书；全县土地延包情况的各类汇总表；承包合同；土地延包成果检查验收材料；土地延包纠纷调处类材料；反映延包工作重要活动事件的照片和声像材料；系统数据库、测量数据文件以及调查成果的电子数据等。

2.乡镇级。上级下发的关于土地延包的政策性文件；乡镇成立土地延包工作领导小组、工作专班及职责分工文件；乡镇土地延包工作方案；乡镇关于土地延包工作会议材料；重要问题的请示和上级批复文件；乡镇关于土地延包工作的计划总结、汇报和典型材料；乡镇关于土地延包的宣传培训材料；乡镇关于各村延包方案的批复；乡镇土地延包情况的各类汇总表；承包合同；延包台账；土地延包纠纷和流转变更材料；反映延包工作重要活动事件的照片和声像材料等。

3.村级。包括村级档案和“一户一档”。村级档案包括：村召开成立延包小组代表会议材料；延包宣传培训资料；村集体二轮延包情况调查表；发包方调查表；村延包方案（初稿）；村延包方案表决会议材料；村延包方案；村延包方案请示批复；承包方延包信息第一次和第二次公示表；地块分布图；界址点成果表；延包台账以及县里要求的各种统计表、台账；会议、公示、网签等声像和工作各环节形成的电子档案。“一户一档”包括：承包方摸底调查表（入户表）、新增家庭成员身份信息、证明资料（如外嫁女证明、转让合同、互换合同）、承包地块调查表（需要重新测绘的）、承包合同等。

（二）统一第二轮土地延包档案的分类和整理标准

1. 第二轮土地延包档案的分类。可以借鉴农村土地承包经营确权登记颁证档案进行分类。第二轮土地延包档案代码为大写英文字母TY，取用“土”和“延”字首字母。县级、乡镇级第二轮土地延包档案可分为综合类管理类、土地承包经营权确权登记类、土地承包经营权流转类、纠纷调处类、特殊载体类五个类别，分别用数字01、02、03、04、05表示，延包档案类别号设置为延包档案代码（TY）+类号（01综合管理类，02确权登记类，03流转类，04纠纷调处类，05特殊载体类）；村级第二轮土地延包档案，不再单设综合类，统一为土地承包经营权确权登记类，包含“一户一档”档案，延包档案类别号设置为延包档案代码（TY）+类号（02确权登记类，03流转类，04纠纷调处类，05特殊载体类）+乡镇、村编码。加上乡镇、村编码为了区分不同乡镇、村，同时也方便今后的查找和利用。

2.第二轮土地延包档案的整理标准。综合管理类文件材料和确权登记类的综合文件材料执行《归档文件整理细则》（DA/T22-2015），以“件”为单位进行整理，类别号分别为TY01、TY02。确权登记类中的“一户一档”文件材料按照一户一卷、土地承包经营权流转类采取一户或多户一卷，纠纷调处类档案按照一案一卷，执行《文书档案案卷格式》（GB/T9705-2008）标准。土地承包经营权流转类、纠纷调处类类别号为TY03和TY04。特殊载体类的类别号为TY05，其中照片档案按照《照片档案管理规范》（GB/T1812-2002）标准进行整理，录音、录像档案可按照《磁性载体档案管理与保护规范》（DA/T15-1995）标准要求进行整理，电子档案可按照《电子文件归档与管理规范》（GB/T18894-2002）标准进行整理。

（三）统一第二轮土地延包档案的全宗划分、档号编制和排列编号

1. 第二轮土地延包档案的全宗划分。第二轮土地延包档案形成单位多，涉及县延包小组、全县12个乡镇和548个行政村，由于档案的全宗归属上各地做法不同，因此县级档案部门应该根据当地实际确定。我县在县级层面上成立了第二轮土地延包工作领导小组办公室，由县农业农村局牵头，因临时机构一般不设立全宗，故县级第二轮土地延包档案可以沿用县农业农村局全宗，但作为专门档案单独归档；乡镇级第二轮土地延包档案仍按原乡镇全宗管理，沿用原全宗号以专门档案单独归档；村级第二轮土地延包档案数量巨大，考虑大多数档案馆没有给行政村设立全宗号以及档案安全保管和集中利用的需要，沿用各乡镇全宗不妥，可以沿用县农业农村局全宗，以专门档案单独归档，待延包工作结束后移交到县档案馆。

2．第二轮土地延包档案档号的编制。县级、乡镇级的综合管理类文件材料，按“件”进行整理，其档号格式为“全宗号一延包档案类别号·年度·保管期限一件号”，如县级066—TY01·2023·Y—0001，乡镇级140—TY02·2023·D30-0001。由于整理方法是参照文书档案的《归档文件整理规则》，因此可以在归档章机构或问题空格处填写延包档案类别号TY01（综合类）、TY02（确权类）。如土地承包经营权流转类文件材料，按“卷”进行整理，档号格式为“全宗号-延包档案类别号-案卷号”，如乡镇级121-TY03-0001，在案卷封面分类号一栏填写延包档案类别号TY03（流转类）。

村级二轮延包档案全部归入确权类，不再单设综合类，和“一户一档”一起，以“卷”为单位进行整理，其档号格式为“全宗号-延包档案类别号-案卷号”，如066-TY02100201-0001，其中066是县农业农村局全宗，即上面提到不再给村里设置全宗号，其中类别号中前半部分TY02表示延包档案确权登记类，后半部分100是卢龙镇编码，201是卢龙镇范庄村编码，其中镇、村编码参照统计部门的行政区划代码。在案卷封面分类号一栏填写延包档案类别号TY02100201。考虑到类别号中采用镇、村行政区划代码而不是再分配其他代码，一是为了区分不同乡镇和村，以免造成档号重复，另一方面，由于延包工作中的合同编码、地块编码和统计部门的行政区划代码都是一脉相承的，把它用在类别号的编写上不用单独记忆，简单易行便于归档。

3.第二轮土地延包档案的排列编号。按“件”进行整理的档案，档案保管期限分为永久、30年和10年，文件材料按照事由进行排列，每年每个保管期限在每个类别号下编一流水号。涉及农户的“一户一档”材料，包括承包方摸底调查表、新增家庭成员身份信息、证明资料、分合户、承包合同等，以“卷”为单位，按一户一卷整理归档，将每户所有材料集中在一起，卷内文件可按照时间为序，将案卷封面、卷内目录、正文、卷内备考表三孔一线装订组成一卷。村级档案包括会议记录、选举资料、宣传培训资料、村集体二轮延包情况调查表、发包方调查表、村延包方案、公示表、地块分布图界址点成果表、延包台账等，不再按“件”整理，也同样采用软件皮按“卷”装订，按照延包工作采用的九步工作法，根据厚度装订成若干卷，然后和“一户一档”一起排列。两种档案采用同样的整理方法，有助于保持档案的完整性和集中性。在排列的时候采用以村为单位进行排序编制流水号，即从1开始按顺序编案卷号。排列方式为由总到分，即先放村级档案再分别放各户的资料，其中村级档案按照九级工作法时间先后排列，各户档案可按合同号排列。每个村编排一个流水号，这样是为了归档方便，由形成单位自己负责，避免了在一个乡镇内大流水带来的不便。

三、第二轮土地延包档案工作中的几个注意事项

（一）注意材料收集工作

中央农办、农业农村部明确了权属调查、审核公示、完善合同、颁发证书等“九步工作法”，统一工作规程。注意在每个环节中档案的收集工作，应该应收尽收，最大限度地保证齐全。不能只收集关键性的承包合同等，缺少履行公示程序材料，这会给今后体现工作的合法性留下隐患，因此要注意过程性资料的收集。凡需归档的文件材料一般应为原件，文字、图表字迹必须清楚，纸张表面整洁美观，不得使用铅笔、圆珠笔、纯蓝墨水等，内容真实准确与实际相符，签字盖章等具有法律效力的手续齐全完备。

（二）注意统一整理标准

在实践中，二轮延包多采取招标方式开展，形成第二轮延包档案的主体是第三方公司和村委会，考虑到第三方公司对业务熟练但对档案业务不熟悉，短时间内不能完全掌握档案收集整理的方法，而且延包工作时效紧张，因此农业部门和档案部门从延包工作伊始就应介入指导，就文件材料的收集整理、业务标准、格式规范等，向他们提出指导意见，从试点工作到全面推行，全过程服务延包工作，及时解决第二轮土地延包档案管理中遇到的问题。鉴于全县开展延包工作的三方公司不止一家，所以县级档案部门和农业部门更要深入基层，根据当地实际制定第二轮土地延包档案整理细则，统一档案分类和整理方法，制作材料归档模板，统一案卷封皮格式等，统一定做专门档案盒。

（三）提高第二轮土地延包档案信息化管理水平

做好第二轮土地延包档案数据库建设是开展第二轮土地延包档案信息化的基础。随着信息化的普及，各地一般要求第二轮土地延包档案需进行数字化处理，数字化也是土地延包工作验收的一项重要内容。农村档案保管硬件基础差，隐患较多，一般将其档案移交县级档案馆统一保管。县级档案部门必须加强前端控制，充分考虑全部原文数据导入档案馆内档案管理系统问题，避免第三方公司先进行数字化而档案馆再次进行数字化所造成的重复浪费。目录录入应符合档案著录标准，纸质档案数字化扫描要符合《纸质档案数字化规范》，宜采用彩色模式进行数字化扫描，分辨率不低于300dpi，原文格式为JPEG或TIFF格式，原文宜采用单页形式存储且扫描的每一页图片按照一定的规则进行命名，以便于验收后数字化副本的批量挂接。开展第二轮土地延包档案的数字化扫描工作，建立全文数据库，提升档案信息资源共享水平，方便社会查询。

参考文献：

[1] 曾云. 浅谈县级农村土地延包档案的整理与归档[J]. 档案时空， 2016（2）：40-41.

[2] 赵丽彩. 剑川县农村土地承包经营权确权登记颁证档案归档方法初探[J]. 中国农业信息， 2017（19）： 8-10.

作者单位：卢龙县档案馆