地理信息技术在高标准农田建设项目审计中的运用

案例背景

截至2022年年底，全国耕地面积为19.14亿亩，但是人均仅有1.39亩，不及世界平均水平的一半。可见，粮食安全问题是“治国理政的头等大事”，是“国家安全的重要基础”，更是我国可持续发展的“一个永恒的课题”。

高标准农田建设是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。开展高标准农田建设项目审计作为一项重要任务，研究应用数据审计技术方法，是审计提质增效的重要保障。根据工作部署和年初审计计划，T市审计局对全市2020年至2022年高标准农田建设相关政策和资金管理使用情况开展审计。审计以“政策”“资金”和“项目”为主线，以“数据分析+现场核查”双结合模式，对高标准农田建设情况进行全流程、全链条审计，具体思维导图如图1所示。

案例的电子数据情况

主要有农业部门的高标准农田矢量数据（SHP），土地确权矢量数据（SHP），项目的规划图、竣工图（CAD），历年报批征地矢量数据（SHP），受污染耕地安全利用区域（SHP）等；自然资源和规划部门的卫星正射遥感影像，永久基本农田矢量数据（SHP）等，具体见表1。

审计思路、数据采集以及审计方法

一、审计思路

运用地理信息系统相关技术可以从更高更宽的视角观察审计对象，利用多部门的地形图层叠置相交分析、快捷的面积和长度计算、准确的目标定位，以及便捷的历史回溯功能，提升审计的工作效率和质量。

审计组在审前调查时要充分了解被审计单位的数据情况，包括财务数据和业务数据的体量、存储介质以及操作系统等。审计过程中建立数字审计思维导图，运用GIS、超图、电子地图、天地图等技术手段，集中分析审计疑点，再按轻重缓急原则，高效分配核查任务，确保审计效率。

二、具体审计分析过程

（一）建设任务未完成

分析思路：找出2020―2021年建成的高标准农田在2019年是非耕地的地块，在2022年仍为非耕地的地块。

分析方法：第一步，将2020年、2021年高标图斑通过ArcGIS 的地理处理中的联合成图层AA；将2019年地理国情数据中的LCA图层中的属性CC=“0100”（属性是耕地）（如图2、图3所示），反向选择，形成非耕地的图层BB，用图层AA与图层BB相交，找出高标图斑中非耕地的图层XX。

第二步，将2022年地理国情数据中的LCA图层中的属性CC=“0100”（属性是耕地），反向选择，形成没有耕地的图层DD，将图层XX与图层DD相交，找出最终图层YY。图层YY为已建高标准农田图层中，2019年以前、2022年均为非耕地的图层，即建设任务未完成。YY图层可叠加遥感影像，确定审计疑点定位，如图4、图5所示：

（二）“非农化”“非粮化”问题

分析思路：文件规定，对建成的高标准农田，实行特殊保护，防止“非农化”“非粮化”。找出2020―2021年建成的高标准农田中，2019年前是耕地，2022年为非耕地的地块。

分析方法：将2020年、2021年已建成高标准农田图斑通过ArcGIS的地理处理中的联合成图层AA；将AA图层裁擦除掉2019年前非耕地BB（分析工具/叠加分析/擦除），形成耕地图层HH，将图层HH与图层DD（2022年非耕地）相交，找出图层ZZ。ZZ就是被占用的高标准农田图层，再根据土地利用现状图进一步区分“非农”“非粮”，如图6、图7所示：

（三）建成高标准农田未纳入永久性基本农田保护

分析思路和方法：依据文件已建成的高标准农田应当划为永久基本农田的规定，可将建成的高标准农田图层裁剪掉永久性基本农田图层，剩余的部分即为建设高标准农田未纳入永久性基本农田保护的地块。

（四）将污染地块纳入高标准农田

分析思路和方法：将已建成的高标准农田图斑与当地受污染耕地安全利用区域叠加，重叠部分生成审计疑点。核查时应注意先由被审计单位核查疑点地块是否污染物超标，或者受污染地块是否有治理方案和行动；再由审计组现场采样，确定目前该地块污染情况。可邀请生态环保检测机构对疑点地块进行取样、检测。

（五）高标准农田上图位置在项目建设区域外

分析思路和方法：利用ArcGIS导入项目规划图，用规划图中的建设区域与上图图斑比对，核查是否将项目建设区外的耕地充作本次高标准农田建设任务上图。最终，审计确认建设任务是否属实。

（六）建成后的基础设施被违规占用、损坏等

分析思路和方法：将竣工图叠加到最新遥感影像图上，核查建成的路、桥、渠道是否存在，有无被占用、破坏等疑点。例如，审计核查发现2021年某镇的二标段编号DL4的道路，在遥感图上无显示。现场核查发现该道路因其他项目，已被拆除，造成浪费。

三、现场核查前准备

一是做好路线规划工作。审计组根据项目特征，规划好现场踏勘的线路和小组成员。若踏勘项目较多，可按远近、资金量大小等筛选最优方案，开展核查，提高工作效率。

二是做好资源配备工作。主要是人员和设备的匹配，可以向国土、水利、环保等部门借用专业人员，为测量、绘图、检测、鉴定等工作提供技术支持；同时要配备智能手机（导航、定位、拍照）、记号笔、卷尺等相关专业设备等，提高审计的精准性，达到事半功倍的效果。

图层疑点可以运用ArcGIS，打开ArcToolbox数据管理工具，点击投影，生成新的图斑aa.shp，将生成aa.shp文件通过转换工具，转换为kml文件，利用微信、QQ等工具传入手机，在奥维互动地图中打开，就可以通过手机定位导航开展现场核查。

三是做好现场审计记录与取证。在现场核查中，要及时做好审计取证，收集相关证据，如实物、影像、询问记录等。发现的问题应及时取证并经被审计对象确认；对于不能及时取证记录的，审计人员可在白纸上对踏勘时间、地址、坐标点、面积、违规问题进行简单描述等，然后将现场与白纸记录内容一起拍照，将标注内容融入照片里，形成备忘录，及时汇总，以免后期造成混淆不清，给后续工作增加难度。同时，也可以采用无人机进行现场高空拍摄，进一步确认地块现状，确保审计取证精准。

四、目前审计工作的局限

一是缺乏专业技术人员。在审计过程中，缺少熟练掌握ArcGIS、AutoCAD等软件的审计人员，即使聘用专业测绘技术人员，审计思路与软件运用不能同步，影响数据分析的思路和疑点的筛选，如在图斑相交过程中存在大量的线状图斑，实际为一些切割线或者道路，无法高效删除，大大增加了核查工作量。

二是数据的精准度不高。首先是有些被审计单位提供的数据杂乱，类型不统一，增加了审计人员前期数据整理工作量。其次是部分数据安全要求较高，需要审计人员使用内部电脑完成分析，或者增加访问密钥，无形中提高了审计门槛。最后是提供的遥感影像的质量较差，严重影响审计人员对疑点的认定。

三是现场核查手段有限。高标准农田项目分布较广，户外核查工作量极大，核查工具的不足、落后也会直接影响审计人员的工作效率。（作者单位：江苏省泰州市审计局）

（责任编辑：赵新江）