审计视角下我国耕地保护存在的问题及思考

根据有关部门统计，截至2022年年底，我国耕地面积为19.14亿亩，国务院自2015年以来连续出台了7项耕地保护政策，土地减少的趋势得以缓解，保住了18亿亩耕地红线。但从近几年审计实践看，部分地方政府受本位主义思想经济利益驱使，在耕地保护方面不同程度地存在占补不平衡、增减不挂钩、补量不补质以及耕地非农化、非粮化等问题，造成了事实上耕地不断减少的问题。

当前我国耕地保护存在的主要问题

一、占补不平衡

近几年，各地为发展地方经济，招商引资力度不断加大，为了能使招商引资项目迅速落地，许多地方在耕地占补平衡方面，虽然在上报的土地信息库里占用耕地和补充耕地保持了平衡状态，但是实际情况可能是可耕地现状已为非耕地、补充耕地现状为非耕地、实际补充耕地面积少于验收入库面积、增减挂钩复耕的耕地实际上仍然为非耕地或已建房。账面上数量平衡，实际上弄虚作假。2023年，在对某县粮食安全审计中，发现未完成耕地保护任务，补充耕地弄虚作假的问题，主要表现在以下几个方面：

一是先占后补。部分地方存在占用耕地不报批，根据建设项目需要不批先建，边占边批，建后再批。如某镇2020年在永久性耕地上建希望小学一所，审计发现，该项目未办理用地手续，上报数据库现状仍为耕地，截至审计之日，正在办理审批。

二是占而不补。2023年在某县粮食安全审计中，经过卫星图斑核对，该县某乡工业园区内，6家工厂未经批地，擅自扩建厂房，占永久性耕地共计1200亩。经查，以上厂房全部扩建于2020年之前，该乡土地管理部门既未上报，也未查封，任其发展。

三是将已完成复耕耕地违规变更为其他地类。在审计中发现，河南某县2019年拆旧复耕17处，涉及土地面积214公顷，2023年，经对卫星图斑现场核对，发现8处拆旧复耕地块上建有住房，未建住房的余地也被种上树木或闲置，既浪费了财政资金，又虚增了耕地数量。

二、补量不补质

从近几年审计实践看，一些地方虽然数量达到了占补平衡，但采取占优补劣、占整补零等方式，导致量补到位，质量不达标现象。如一些地方，占用的都是城市周边、公路两侧的永久性基本农田或高标准农田，补充时采取整理村内小的闲置地块、围塘抽水、平整山坡等，甚至把尚未彻底沉淀到位的沉陷区也列入土地整治范围，造成优质耕地持续流失，耕地退化问题日益突出，主要表现在以下几个方面：

一是补充耕地质量不合格。如某乡镇，2020年土地整治项目整治土地31.2公顷，当年底验收完毕，由于整治的是沉陷区边沿土地，沉陷尚未完全到位，而且整治不彻底，没有建设必要的排水设施，第二年夏季雨水冲刷，该地块全部变为低洼水塘。

二是补充耕地被占用。审计发现，部分乡镇由于土地整治地块比较零散，面积较小，地方政府为满足发展地方经济的需要，占用补充耕地发展其他经济的现象时有发生，如河南某镇，2020年拆旧复耕土地7块41亩，2023年审计时发现，有4处13.6亩分别被建成了鱼塘、民宿基地等。

三、设施农用地管理不规范

随着我国经济社会的高速发展，粮食种植收入性价比相对越来越低，国家对农民的种粮补贴也是杯水车薪，农民种粮欲望日趋降低，发展养殖业和种植经济作物已成为农民发展经济为数不多的选择，据初步统计，河南某县截至2023年11月底，共有养殖企业（规模养殖户）501家，占地8790亩，相当一部分没有备案信息，虽然农用设施用地按规定可以占用一定比例的耕地，但是由于农民发展经济的需要，大部分对耕地的占比过大，更不要说那些没有备案信息和规模以下养殖户，他们占用耕地的随意性更大，应该说设施农用地管理不规范已成为耕地保护最大的障碍。

四、非农化、非粮化问题突出

非粮化问题其实不完全是农民本身的问题，+fCw7N0Grce4unorr+w6zFZg0nPED6dmFA5CKXhhih4=这和各地方政府的经济发展政策有很大的关系。一是在县乡政府方面。前些年，地方出于发展自身经济的需要，县、乡都创办工业园区，大力开展招商引资，为了保障外地资金投入、项目落地，在供地方面未批先建、边建边批现象实属常见，造成了大量耕地非农化现象。二是在村级方面。随着农村产权制度改革，村级集体经济合作组织应运而生，作为发展农村集体经济的社会组织，光靠种植粮食根本实现不了经济发展。发展经济作物，发展种植、养殖和其他产业成为发展村级集体经济的必由之路，这不可避免地造成了一些非粮化、非农化现象。三是在农民方面。粮食种植，人力物力成本高，收入低，仅靠种粮根本无法满足广大农民日常生活的需要，除年轻人外出打工挣钱外，在耕地上种植经济作物，发展其他产业也成为增加收入的重要途径。如河南省某县，永久性耕地种植桑树120亩，截至审计之日，也没有完全清除。

相关成因分析

一、我国社会经济发展的需要

近年来，随着我国经济的高速发展，特别是工业化、城镇化快速发展，我国人口、土地都进行较大的重新分化和集中。一方面，工业、商业、服务业以及其他第三、第四产业的发展，都需要占用大量的耕地。另一方面，农村人口大量地向城镇转移需要购置住房推动了房地产的发展，同样需要占用耕地。另外，基础设施、公共服务设施占地趋势仍然在不断地增加，特别是近年来，随着国家内循环市场建设的力度不断加大，国家和地方各级政府对基础设施和公共服务设施的投资力度也在进一步加大，仍然需要大量的土地资源来作为载体和支撑。

二、我国耕地管理和保护机制有待进一步健全

我国的经济发展与繁荣，是随着改革开放的不断深入逐步形成的，而我国改革开放一直是摸着石头过河，在实践探索中不断前进，在这个过程中，难免出现政策调整和机构改革的不衔接，使得我们的耕地管理和保护机制存在空白、交叉和不衔接问题，从而导致耕地管理保护存在一定的模糊区域和盲点，对耕地的非粮化、非农化等保护问题缺乏源头控制和过程监督。如自然资源部门注重补充耕地的建设管理，农业农村部门关注高标准农田建设管理，而对一般性农田管理和保护缺少关注度，甚至是模糊区域。这也是我国耕地减少、土质退化的主要原因所在。

三、我国耕地保护与经济发展矛盾统筹机制有待加强

从国家角度讲，耕地保护事关国家资源安全、粮食安全、社会稳定，具有全局性、长期性。从地方政府角度讲，发展经济是第一要务，而与耕地保护相比，则把发展经济放在首位，在发展经济的基础上保护耕地。从农民角度说，种粮收入低，种植其他经济作物和发展其他产业收入更高。三者利益关系上如果不能很好地统筹解决，就会损害地方耕地保护积极性、主动性和广大农民种粮的积极性。

对策及建议

一是进一步完善耕地保护与经济发展协调机制。要强化职能部门的职能统筹，避免出现管理的交叉和重叠，形成对耕地保护齐抓共管的高效机制。二是继续实施最严格的耕地保护政策。现阶段，耕地占补平衡政策是抑制耕地流失最有效的政策之一，能够有效抑制地方政府占用耕地的冲动，保障科学合理的用地需求。三是严格控制设施农用地。应充分利用非耕地资源，发展设施农业，严格禁止设施农用地占用耕地。四是实施中低产田改造和全域土地综合整治，全面提升耕地质量和基础设施条件，加快实施中低产田提质改造工程。五是建立耕地保护绩效评价机制。组织相关职能机构对耕地保护质量进行科学评估，对耕地保护实施绩效评价。制定最严格的耕地质量保护措施，确保我国耕地质量不断提升。六是加快新农业建设步伐。依托农村土地资源和区位优势，建立生态农田、景观农田、文化农田，创新农田融合生产模式，发挥耕地的生产、生态和生活复合功能，最大限度地提升耕地资源价值，增加农民务农收入。（作者单位：永城市审计局）

（责任编辑：赵新江）