浅谈国家审计机关的投资审计

党的十八大以来，在各级党委、政府的领导下，全国审计机关积极开展政府投资审计监督，在提高投资绩效促进经济社会发展、完善投资制度推动深化体制改革、反腐治乱加强廉政建设等方面发挥了重要作用。但随着党中央、国务院对审计工作提出一系列新的要求，赋予国家审计监督新使命新任务，国家审计所处的客观环境发生了深刻变化，原来的相关法规已经不适应新时代审计工作需要，相关部门对此进行了清理和修订，通过对中国特色社会主义审计事业发展规律的总结和认识，表明我国国家审计机关投资审计工作已进入更加规范、更加法治化的新时代。

国家审计机关投资审计的法律依据更规范

为进一步完善和规范投资审计工作，有关部门对以下四方面进行了规范：一是要依法审计，在法定职责范围内认真履行审计监督职责。二是要突出重点，紧盯重点项目关键环节切实提高投资审计工作质量。三是要建立健全规范运用投资审计结果的制度机制，发挥投资审计的效益。四是要坚持审计职业道德，遵守审计纪律防控风险。

2020年10月，审计署等五部门印发《关于废止建设项目审计处理暂行规定的决定》，标志着国家审计机关投资审计进入依法审计新阶段。为适应投融资体制改革带来的变化，落实国务院关于创新投资管理方式建立协同监管机制等政策要求，2021年新修订《中华人民共和国审计法》第二十三条在原审计法第二十二条的基础上增加了“对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督”内容，扩大了国家审计机关投资审计的范围。政府投资审计法规的变化，将原来的“政府投资审计”变为现在的“投资审计”。以上对暂行规定的废除和投资审计法条的修订，标志着国家审计机关投资审计工作进入更加规范、更加法制化的新征程。

国家审计机关投资审计的重要意义

一是有利于审计机关更好地服务党和国家大局。习近平总书记明确提出做好新时代新征程审计工作，要做到“三个如”，即审计监督要集中统一，做到“如臂所指”；审计监督要全面覆盖，做到“如影随形”；审计监督要权威高效，做到“如雷贯耳”。从以上审计工作方向和今后工作要求来看，审计机关是党的工作部门，党的工作重点在哪儿，审计监督就在哪儿。投资审计既是审计机关的一项重要职责，也是实现审计全覆盖不可或缺的重要内容。围绕党和国家中心工作开展投资审计，同频共振，有利于审计机关更好地服务党和国家大局。

二是有利于国家投资政策措施的有效落实。近年来，为了发展经济改善民生，国家把投资作为一项重要举措，实施了城市建设、新农村建设和改善城乡人居环境等一系列重大投资项目，投入的财政资金和社会资源非常巨大。国家审计机关及时对关系国家和人民利益的重大公共工程进行审计监督，能及时回应社会关切；审计过程中贯彻“发展、法治、改革、绩效、绿色”的投资审计理念，能及时从投资项目政策制度、管理体制、项目绩效、资金管理等多方面，揭示体制机制方面存在的问题，提出规范管理的建议，促进加强投资项目管理，从而确保国家投资政策的落实，切实起到稳投资、稳经济、稳民生的效果。

三是有利于预防腐败，维护建设领域经济秩序。从近几年纪委公示的案件情况来看，工程投资领域一直是腐败问题多发地带，这主要是因为投资项目资金量大、招标投标控制不严、时间跨度长、涉及环节较多且工程计量计价较为复杂等，在工程招标投标、资金支付、价款结算等环节为少数人提供了腐败的条件，也扰乱了国家建设市场经济活动的秩序。审计机关是国家治理的重要组成部门，应当发挥党之利器、国之利器的作用，通过加强对投资项目审计，揭示投资项目存在的问题，分析原因，分清责任，明辨是非，提请有关行政或司法机关依法追究责任，促进纠正建筑行业不正之风，有利于保障建设领域经济秩序。

四是有利于维护最广大人民的根本利益。全心全意为人民服务既是党的宗旨，也是国家审计机关审计监督的宗旨。以政府投资占主导地位的重大投资项目关系广大人民的利益，其他关系国家利益的公共工程项目受益的也是广大人民。审计机关坚持以人民为中心的审计理念，开展好投资项目审计监督，可以有效遏制脱离人民群众实际需要、损害人民群众生命财产及劳民伤财的工程建设，从而保障人民群众的生命及财产安全；审计机关通过监督国家投资领域的新政策执行情况，可以有效促进新工艺、新技术等在投资项目中的应用，从而增强人民群众的获得感和满足感；审计机关通过对投资项目的资金支付情况进行监督，可以有效督促建设单位、施工单位按进度支付工程款和农民工工资，从而保障施工企业按时收到项目款，农民工按时足额获得劳动报酬。

投资审计的主要内容及关键环节

根据新修订的审计法，国家审计机关对投资项目的预算执行和决算情况、资金管理和建设运营情况进行审计监督；审计署印发的两个关于规范投资审计工作的规范性文件（审投发〔2017〕30号）和（审办投发〔2019〕95号）明确：加强对关系国家利益的、以政府投资为主导的重大公共基础设施工程的审计监督，紧紧围绕重大项目立项审批、保护环境、土地征用、材料物资采购、工程招标投标、建设项目资金管理、工程结算等关键环节，合理确定审计重点，运用先进技术方法，提高审计工作质量和效率。

如何确保投资项目审计工作质量？按照《中华人民共和国国家审计准则》等要求，通过对某县审计机关近3年60余个投资审计项目调查研究，投资审计项目需重点关注以下关键环节的审计：一是项目立项审批环节。工程建设项目立项审批环节的主要工作，包括项目前期项目建议书、可行性研究、勘察及设计等，审计评估投资决策选定的项目、地址、方案的可行性、效益性，以及设计方案的先进性、全面性。重点揭露领导干部插手盲目决策、随意变更规划、乱上项目等问题。二是施工图预算及招标工程量清单。施工图预算和招标工程量清单是控制建设项目总投资的首道“闸门”，“三超”（即概算超估算、预算超概算、结算超预算）屡禁不止，主要原因之一是预算编制不科学，工程量清单编制不准确。三是建设工程合同。建设工程合同是保护发包、承包单位的主要依据，受法律保护。建设工程施工合同分为总价合同、单价合同和成本加酬金合同，合同不同，结算方式也不同。另外，现行的施工合同范本，专用条款和通用条款基本明确了发包、承包双方的权利和义务。审计应当重点揭露“黑白、阴阳”合同、未按规定签订合同导致存在结算纠纷等问题。四是工程结算环节。工程结算是掌控建设项目投资支出的重要“关口”，审定工程造价和维护工程发包、承包方合法权益，都离不开结算。山西省审计厅厅长陈磊在沁水县调研时指出，审计就是比较，比较事实与标准之间的差距就是问题。工程结算环节的审计，应当做好结算与预算的比较、与概算的比较，相互之间的工程量清单差额、单价差额就是审计重点，需核实清单形成的原因，再与相关政策性文件相比较，通过调查，进行分析判断，审计重点揭露结算不实、虚报投资完成额、结算依据不充分等问题。五是注重投资审计研究。坚持把研究型审计作为谋事之道、成事之基，提高政治站位，聚焦投资项目重点审计事项，坚持问题导向，查深查透，突出重点反腐，揭示投资项目中隐藏的重大风险，分析群体性腐败的体制土壤和内部控制失效诱因。各级审计机关应当将在审计项目实施过程中形成的投资审计研究成果以审计简报等书面形式保存，并不断完善和补充，为审计人员学习投资审计提供现实素材。

努力做好投资审计整改“下半篇文章”

在二十届中央审计委员会第一次会议上，习近平总书记在讲话中指出，审计整改“下半篇文章”与揭示问题“上半篇文章”同样重要；2021年国务院办公厅关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见要求：实施审计项目的审计机关承担审计整改的检查督促责任，对需要整改的问题，按立行立改、分阶段整改、持续整改，分类提出整改要求。根据相关规定及经验做法，对投资审计整改提出以下建议：第一，要按照“谁审计、谁负责督促”原则，跟踪被审计单位的整改情况，及时督促被审计单位落实整改责任，审计过程中审计组也应当根据问题情况及时督促被审计单位进行整改。第二，对审计发现的超预算（概算）等普遍性问题，应向主管部门（单位）如实报告并提出规范管理的建议，出台约束性强的管理制度，提高相关单位违规超预算（概算）投资责任成本。第三，因受民法典约束，对建设单位和施工单位恶意串通，通过签订有失公允的施工合同等方式骗取国家资金的，要建议建设单位通过解除无效合同等法定程序来解决。第四，对建设项目资料不完整、手续不齐全的问题，要加强沟通协调，推动建设单位及时办理和完善。第五，对审计发现的违纪违法问题线索要及时移送有关部门和单位处理。同时，要积极主动作为，深化审计与纪检监察、巡视巡察、组织人事等各类监督协同，促进力量整合，增强监督合力，形成强大压力，促进问题完全整改。

坚持党对审计工作的领导为审计事业跨越式发展创造了根本前提，投资审计法律法规的修改为国家审计机关投资审计清除了体制机制上的障碍，国家审计机关投资审计将大有可为。各级审计机关要感悟思想伟力、凝聚奋进力量，依法履行审计监督职责，聚焦主责主业，增强为民服务意识，打造经济监督特种部队，紧扣党和国家投资政策措施，落实审计署党组要求，沿着“政治—政策—项目—资金”进行一贯到底的投资审计监督，更好发挥投资审计在贯彻国家新发展理念，推动反腐治乱实现标本兼治，促进社会经济发展和国家治理能力提升中的独特作用。（作者单位：山西省沁水县审计局）

（责任编辑：赵新江）