浅析青海文旅发展中的问题

2016年8月，习近平总书记在青海考察时强调，“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态。”2021年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时，首次提出青海要建设产业“四地”，为青海高质量发展指明了方向。在党的二十大报告中，习近平总书记再次强调：“坚持以文塑旅、以旅彰文，推进文化和旅游深度融合发展。”这一系列的重要讲话和精神都深刻阐明，青海应充分发挥其在生态自然方面的优势，大力推进文旅产业的发展，并通过文旅高质量发展来进一步加强生态文明建设，实现可持续发展。

一、探索文旅+法治的发展模式

为深入贯彻党的二十大核心要义与精神，牢牢把握青海“三个最大”省情定位，为早日实现国际生态旅游目的地建设目标，需要了解文化、旅游、法治之间的关系。

（一）文化与旅游的关系

“以文塑旅”是对生态文明的完美诠释。生态文明是人类文明发展的第一个阶段，这个阶段不是从古就有的，是人类在经历与自然之间的关系演变，不断走到了今天人与自然和谐共生的局面。青海在中国的版图上有着举足轻重的作用，虽然它地处西部偏远地带，经济建设各方面处于劣势状态，但因其独特的自然地理方位，成为国家重要的生态安全屏障，是中国生物多样性最丰富的地区之一。“中华水塔”在青海，中国最大的内陆咸水湖——青海湖在青海，万山之宗——昆仑山在青海，“可可西里”在青海，这些有着历史脉络、蕴含人文情怀的称号，无一不展示着青海生态文明建设的成效和青海生态发展的良性运作。

“以旅彰文”是对文化自信的深入展示。青海是人类文明的发源地之一，拥有悠久的历史，形成了独具特色的地域文化。在丰富的生态资源背后，有着独具特色的地方文化作为后盾。青海有丰富的历史文化遗迹，如都兰的热水古墓群、乐都柳湾遗址；有丰富多样的节庆文化，如农历六月六“花儿”会、热贡六月会、那达慕大会、土族纳顿节、古尔邦节等等；还有人与自然和谐共生的昆仑文化、河湟文化、热贡文化等原生态文化，这些深厚历史底蕴下孕育出的中华优秀传统文化、多民族交往交流交融中的多彩民族文化，都与旅游之间存在着密不可分的关系。应该充分利用多元文化的优势，推动旅游业的创新和发展，提升其国际竞争力，为游客提供更加丰富多彩的旅游体验。

（二）文旅与法治的关系

文旅融合是目的。文化与旅游高度融合是打造国际生态旅游目的地的前提，也是打造国际生态旅游目的地的实现路径，是题中应有之义。文旅融合实际是一个实现双赢的过程：以文化自信和文化自觉的魅力来发挥文旅融合的实际功能；以文旅融合来拓宽文化自信和文化自觉的涵养空间。进而达到以文促旅、以旅彰文的目的。

法治保障是手段。任何行业的发展都要依法依规，文旅事业同样如此。文旅发展相关的条例、准则等的制定，比如文旅市场行政执法、文旅产业侵权事件的审判、文创产品的版权或专利的意识等，都是为了文旅工作的高效发展。法律始终担当着坚强的后盾，扮演着最后一道防线，使文旅工作所有的流程都有法可依、有据可循。通过法治保障的手段，最终使文旅工作高质量发展、融合发展、和谐发展。

二、青海文旅工作中的法治道路

青海的法治化建设是以习近平法治思想为指导，结合青海地方实际，为打造青海法治政府、法治社会而实施的一系列法治活动。其中，文旅法治建设是青海法治化道路的侧重点之一。

（一）青海的生态资源概况

2013年11月，习近平总书记在党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”2017年7月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十七次会议时强调，“坚持山水林田湖草是一个生命共同体。”这个生命共同体的概念从山、水、林、田、湖、草，逐渐加入沙、冰，概念在不断扩容。对于青海而言，这些生命共同体的理念展示着青海自然资源的全覆盖性，这样一个生命共同体也展示着青海的资源丰富性、物种多样性、生态包容性。

青海的生态自然资源，对于全国乃至全人类都有着无可替代的影响力，既展示着国家形象，又体现着地域特色。首先，它是数亿人的生命之源。青海是长江、黄河、澜沧江的发源地，被誉为“中华水塔”。江源之水每年为下游的18个省（区、市）和东南亚5个国家提供优质的淡水资源。黄河流域的面积大约占中国陆地面积的十二分之一，哺育了上亿人口；长江流域面积约占中国陆地总面积的五分之一，养育了三分之一的中国人口。人们利用长江水灌溉、排污、运输、发展工业，建设了世界上最大的水利枢纽工程——长江三峡水利枢纽工程。黄河和长江流域贯穿着中国的东西南北，无论从何种意义上讲，对于中国来说都是至关重要的。其次，它是动植物的天然乐园。青海得天独厚的生态环境孕育了丰富的动植物资源，如雪豹、藏羚羊、黑颈鹤等动物时常在这里出没，森林、草原、灌丛、草甸等在这里任意生长。生态环境的有力保护，为各种动、植物的繁衍与生长提供了良好的环境，而动植物的生长又促成了生态环境的良性循环。青海独有的气候、光照、水分等因素，使得生物多样性在这里得到了最完美的体现。最后，它是人与自然和谐共生的展示窗口。随着生态环境的改善，农牧民的生活水平也逐渐得到提升。一方水土养育一方人，像杰桑·索南达杰的名字被深深印在三江源一样，生活在特定区域的牧民，每户家中都有一位生态管理员，他们既是生态的守护者，也是获益者，真正实现了在保护中发展，在发展中保护。

（二）青海文旅工作中生态法治的发展历程

就青海文旅生态法治的发展来讲，最为核心的概念便是生态，要想发展好文旅事业，一定要以生态为本。青海的生态法治发展模式，是以《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）为指导，以《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）的“绿色原则”为核心，以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）为依据，以污染防治与生态保护为主要措施，并且以《民法典》《刑法》等法律法规为辅助。

一是从国家层面的视角出发。首先，生态法治建设是以《宪法》为指导。在《宪法》中，就有关于生态环境保护相关的法律规定，如第9条关于自然资源的所有权、第26条关于环境保护和植树造林的规定等。2018年《中华人民共和国宪法修正案》将“生态文明”写入其中的举措，为生态文明的建设给予了根本法的保障，可见我国对生态文明建设的高度重视。其次，生态法治建设是以《民法典》的“绿色原则”为核心。我国《民法典》是世界上首次规定“绿色原则”的法典，在物权编、合同编、侵权责任编建立了“绿色规则”体系，为直接从源头上控制污染和破坏环境行为提供了民法依据。如“物权编”中，就生活中常见的采光、用水、通风、日照及污染排放等问题做出了规定；“合同编”第558条增加了“旧物回收”义务等。再次，生态法治建设是以 《环境保护法》 为依据。1979年，我国颁布了第一部《中华人们共和国环境保护法（试行）》，自此便开启了生态环境保护的法治道路。党的十八届三中全会上，习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”《环境保护法》2014年修订版，正是在“两个最严”的要求中产生，比如“按日计罚”制度、监管主要负责人的监管不力责任施以引咎辞职措施等。最后，生态法治建设是以各环境单行法为辅助。从国家发展的时间轴来说，生态环境领域按时间先后顺序分别颁布了30部法律，包括从1984年颁布的《中华人民共和国森林法》，到2022年颁布的《中华人民共和国黄河保护法》，涵盖生态领域各种自然资源，既注重污染防治，又关注生态保护，将分工与责任落到实处，为青海生态文旅发展提供国家层面的指导和依据。

二是从地方层面的视角出发。青海立足“三个最大”的省情定位，高度重视生态文旅的发展与整合，依托青海的资源优势与地方特色，出台了一系列相关的条例与政策，在此以几个重点相关条例与政策作为介绍。第一，《青海省旅游条例》。该条例是在2003年5月30日青海省第十届人民代表大会常务委员会第二次会议上通过的，于2010年9月30日青海省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议上进行了第一次修订，2016年11月25日青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议进行了第二次修订。该条例共八章59条，是为推动青海旅游业发展，在《中华人民共和国旅游法》颁布，国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》、青海省政府《促进旅游业改革发展的实施意见》出台的背景下不断修正更新的地方性尝试。第二，《青海湖流域生态环境保护条例》。该条例于2003年5月30日青海省第十届人民代表大会常务委员会第二次会议通过。先后于2018年3月30日、2020年7月22日、2022年1月13日进行三次修正。该条例共五章45条，是为了保护青海湖流域生态环境和自然资源，促进生态与经济和社会的协调发展而制定的。青海湖是我国第一大内陆咸水湖，被称为中国西北的“空气加湿器”，出台专门针对青海湖的保护条例可以说是非常必要的。第三，《青海省生态环境保护条例》。该条例于2022年3月29日经青海省第十三届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，共七章70条。该条例是根据我省生态环境保护工作的实际，对“上位法”进行了补充和细化，为实际待解问题提供了具有可行性与可操作性的方案，为推动生态文明高地建设、国际生态旅游目的地建设提出有效发展路径。

三、打造国际生态旅游目的地的目标

国际生态旅游目的地，目前对此还没有一个统一的概念界定。国际是生态旅游标准的层次之一，生态旅游目的地是基于目的地系统理论基础上，以旅游目的地为区域空间，以目的地特有的生态旅游资源为依托，将生态旅游的理念融入目的地旅游开发建设，实现经济、社会、生态及文化效益相协调的可持续发展过程。

在国际视域下的生态旅游主要强调生态的可持续性、物种的多样性、人与自然的和谐性，伴随的还有旅游文化的教育性、生态旅游服务的有效性、旅游产品的自然性等。

（一）国际生态旅游的标准

绿色环球21体系，简称为GG21，是当今世界上唯一涵盖旅游行业的全球可持续发展标准体系。该体系是为了帮助旅游业与环境保护方面得到协调一致发展，保障生态环境与社会生活的和谐有序共生。这个行业标准体系已经受到大部分国家的推广和使用。在2002年我国与GG21达成在国内联合推行其生态标准的协议，我国四川九寨沟和黄龙是亚太地区首批通过GG21认证的自然保护区，还有以古蜀文化为主的遗址类代表——三星堆博物馆。协议的签署对于我国进一步规范生态旅游的发展具有积极推动作用，也为青海国际生态旅游目的地的打造提供了实践依据。

（二）打造国际生态旅游目的地的具体实践

为了打造国际生态旅游目的地，青海制定和发布了《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》《青海打造国际生态旅游目的地行动方案》《共同打造青海国际生态旅游目的地领导小组议事规则》《国际生态旅游目的地青海湖示范区创建工作方案》《青海打造国际生态旅游目的地2022-2025年工作要点》等。其中，前两项方案对于青海打造国际生态旅游目的地有着至关重要的作用。

第一，制定《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》。把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地，是习近平总书记于2020年8月28日在中央第七次西藏工作座谈会上提出的重大要求。2021年8月16日，中共青海省委印发《关于加快把青藏高原打造成为全国乃至国际生态文明高地的行动方案》。方案明确了打造国际生态旅游目的地，提出“十四五”期间，力争旅游总收入和接待入境游客人次年均增速达到20%，逐步高质量推进国际生态旅游目的地建设。充分挖掘自然资源和人文资源，推进传统观光型旅游向生态体验型转变，大力发展高原极地旅游，打造世界级生态旅游精品线路。推介一批中国美丽乡村休闲旅游精品线路，打造完善青藏、青川、青新、青甘区域生态旅游大环线。方案中提出，要弘扬青海特色生态文化，加快构建新时代青海特色生态文化体系，深度挖掘人与自然和谐共生的原生态文化，突出保护三江源生态文化、河源文化、热贡文化、昆仑文化等传统文化，持续举办好中国（青海）国际生态博览会、青海文化旅游节等。这些具体举措从旅游收入、接待人次、线路打造、宣传文化等方面，为现实文旅工作的开展提出了明确的任务。

第二，制定《青海打造国际生态旅游目的地行动方案》。该方案经中共青海省委第146次常委会议、省政府第83次常务会议审议通过，由文化和旅游部审核同意，于2021年11月3日印发。其中在总体要求中提到目标任务，即到2025年，接待旅游人次7300万，旅游总收入800亿元，年均增速20%以上，文化和旅游产业增加值占GDP的12%。推出50条生态旅游精品线路，形成30条生态旅游风景道，指导3家以上旅游景区申报创建国家5A级旅游景区，指导4家生态旅游区申报创建国家生态旅游示范区，争取打造8个文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。坚持以游客为中心的发展思想，建立完善生态旅游运营管理体系、要素服务体系、游客集散体系、安全保障体系、交通便捷体系、网络平台体系，推动青海国际生态旅游品牌享誉全国、走向世界。到2035年，旅游人次与总收入持续稳定增长，入境游客人次占比明显提升，全省生态旅游标准基本完善，生态旅游体系基本建立，国际生态旅游目的地基本建成。在重点行动方面，与文旅法治紧密结合的是制定规范标准，包括制定《生态旅游产品标准》《生态旅游景区开发与经营管理规范》《生态旅游解说服务质量规范》《生态旅游者行为准则》等，量化建设指标，明确评价体系，建立游客满意度调查和第三方评价机制。

四、青海文旅工作中生态法治的发展路径

（一）柔性与刚性相依存，外显与内隐相结合

从以上文化、旅游、法治之间的关系，可以看出三者间相互依存与配合，而生态法治的建设则是三者有效循环的内在联系。文旅的融合是打造国际生态旅游目的地的必要条件，无论是文化还是旅游，都是精神的感知或物质的实体，而法治是制度化且严谨的存在。近年来，随着青海文旅的发展，来青游客除了能领略青海的大好河山、自然资源，还能从中感悟到青海地方的特色文化、风土人情。青海省文化和旅游厅举办的各项大型活动都是文旅融合的典范，比如，成立“黄河流域九省（区）文化馆联盟”，以黄河文化为背景，以黄河自然资源为媒介，将沿黄九个省（区）串联在一起，在青海省尖扎县黄河岸边举办文艺演出，由九个省（区）分别带来代表各自地方的特色文化节目，将文旅融合的发展展现在群众面前。又如，西北五省（区）“花儿”演唱会活动，将西北五个省 （区）的歌手汇集至此，相互交流切磋“花儿”，从“花儿”文化中，感受不同地方的人文魅力。这些活动成功举办的背后，都是以法治作为保障与后盾。比如与第三方公司之间的相关委托合同、与演员或演出单位之间的演出协议、演出活动相关的制度与规则等等。可以看出，法治就像幕后工作人员一样，虽然是隐性的存在，但是刚性特征使它在整个流程中起着至关重要的作用。

（二）借鉴实践中优良做法，实时上升至法律高度

国家制度是从整个宏观层面为国家的有序良性运转而服务，地方始终要以国家法律为根本遵循，深入学习贯彻习近平法治思想，将习近平法治思想作为各项工作的指导要求，做好新时代文旅工作，推动青海文旅高质量发展。同时结合地方文旅工作实际，制定出台一些相关的地方性法规、制度等。比如，对旅游消费者的权益进行实时保护；对商贩进行统一管理，不定期举办培训；淡旺季票价公示等，将这些已经实行或取得成效的举措，通过理论分析、专家论证、行业认定等过程，经过整合完善，最终形成制度化的程式，上升至法律的层面，为我们文旅工作的开展更好的提供模版与指导。这一方面是对先前工作的总结与肯定，另一方面也是为后续工作的开展，以及打造国际生态旅游目的地提供有价值的发展路径，同时也是青海打造法治政府、法治社会的具体实践。

（三）从铸牢中华民族共同体，到构建人类命运共同体

青海是一个多民族文化聚集且丰富的地方，这里有汉、藏、回、土、撒拉、蒙古6个世居民族。这些民族共同居住在青海这片土地上，相互交往交流交融，形成了民族团结、和谐友爱的局面。从文旅层面，抑或是生态法治层面来讲，也是深深体现着铸牢中华民族共同体意识。比如，从语言学的角度讲，藏语称青海湖为“措温波”，蒙古语称“库库诺尔”；再比如，循化孟达天池景区，有着动人的传说和文化，撒拉族有撒拉族的版本，藏族有藏族的解读。无论是语言称谓，还是背后所蕴含的文化，虽然各不相同，但都是以同一自然、文化资源为根本依托。也是这些不同的称谓、不同的文化积淀，共同的为同一资源赋予了更深厚的内涵，注入了更深刻的灵魂。青海丰富的生态资源由青海各民族共享，基于共同的家园，各民族对同一文化有着的深刻认同，从这个角度来看，走文旅生态法治之路有利于各民族守护共同的家园，促进青海各族群众铸牢中华民族共同体意识。同样，青海有着得天独厚且及其重要的战略地位，而中国又是世界国际格局中不可或缺的一部分。生态对于全世界、全人类都是紧密相关的，在这个庞大的地球村中，文化的多元、生态的多样、关系的多变都使得人类的命运被紧紧维系在一起，构成命运的共同体。无论是文化交流、资源共享、制度共建、人类互动等方面，我们都要遵从规则，达到人与人、自然与自然、人与自然之间的和谐，真正达到“美美与共、天下大同”。

五、结语

随着青海文旅产业的蓬勃发展，生态法治的重要性愈发凸显。青海作为拥有丰富自然资源和独特文化底蕴的省份，文旅产业具有巨大的发展潜力和独特的吸引力。然而，这种发展必须建立在生态法治的坚实基础上，以确保资源的可持续利用和生态环境得到良好保护。在青海文旅发展的实践中，我们已经看到了一些积极的生态法治探索。例如通过制定严格的环保法规、加强执法力度、推广绿色旅游理念等措施，有效地保护了青海的自然生态环境，为文旅产业的可持续发展提供了有力保障。同时，这些实践也为我们提供了宝贵的经验和启示。然而，我们也必须清醒地认识到，青海文旅发展中的生态法治问题仍然面临诸多挑战。一方面，随着文旅产业的快速发展，对自然资源的开发利用强度不断加大，生态环境压力日益增大；另一方面，一些地方在追求经济效益的过程中，可能存在忽视生态环境保护的现象，导致生态法治的落实不够到位。因此，我们需要进一步加强生态法治建设，以推动青海文旅产业的高质量发展。

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（作者简介：鲁毛，女，青海省文化馆《藏族民俗文化》编辑部编辑。青海民族大学民族学与社会学学院2023级博士研究生。研究方向：区域民族文化。）

（图片摄影：宋忠勇 郭小贤）