数字政府背景下基于PDCA理论的政务大数据共享模型研究

一、绪论

党的二十大报告提出要完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度。政务服务在数据共享方面，应从以政府职能部门为主导的重审判向多维协同视域下各领域重服务的模式转变。政务数据资源共享一直是我国现阶段政府数字化转型的重点和难点，需要更进一步拓展与推进政府内数据共享的广度与深度，打破部门间的数据孤岛、数据烟囱，以应对日新月异的政府治理与社会治理需求。一方面，政务数据的共建共享有利于数字政府建设和数字经济的发展；另一方面，政务数据的共建共享，使“数据多跑路”进而达到“百姓少跑腿”的目的，提升政府治理效率。

本文依据河南省数字政府建设现状，结合河南省当前电子政务网络平台运行实际，打破当前政务大数据整合共享过程中各主体之间的壁垒，从政务大数据资源建设、整合、开放的管理视角，提出了一种基于PDCA理论的政务数据共享模型，从计划、实施、检查、处理四个阶段，构建一套符合区域发展需求的数字政府政务大数据共享体系建设方案，实现数据赋能、人才赋能、技术赋能，推动河南省数字政府建设的良性发展。

二、数字政府背景下政务大数据共享体系现状分析

（一）政务大数据共享体系研究现状

数字经济的飞速发展和全社会的数字化转型正在倒逼政府关注数字化发展进程，积极开展数字政府建设已成为推动数字经济发展的内在需求。如何最大限度地挖掘和开发政府数据价值，尤其是公共数据开放价值，是数字政府建设的基础性工程，对提高政府治理能力和促进大数据产业发展具有重要意义。

目前，政务数据共享的研究尚处于探索的初期，在技术架构设计、数据标准建设、数据安全保护、完善制度和管理机制等领域的研究相对比较集中。然而，当前针对政务大数据共享体系的研究，较少从供需角度出发进行深入考量；在研究政务数据及公共服务信息共享平台的设计和实施方案时，主要集中在某一单独领域的数据资源共享和利用，而对涉及多部门协同共用数据资源的平台设计与构建的研究关注较少；在构建政务数据共享安全防护时，现有的研究偏重于完善法律条款的研究，而较少从技术、管理、法律等多角度对涉及数据隐私、信任和授权问题的综合研究，集约化、服务化的整体安全防护体系尚未健全；在政务数据共享过程中，较少涉及推动政务数据产业化和深度应用化的相关研究，数据赋能、释放政务数据潜在价值的有关研究需进一步挖掘；在推动政务数据共享建设中，对于保障政务数据共享建设仅提到了完善机构管理、加大政府专项资金支持，而对保障政务数据共享建设所需人才、技术、资金等方面的综合研究较少，完善的保障体系有待建立。

（二）现有政务大数据共享体系存在的问题

随着新一代信息技术的快速推广应用和政务信息化的普及，政务数据量急速增长，政府在盘活数据资源，高效利用政务大数据，提升政府决策科学化、政务数据治理精准化、数据安全防护高效化等方面仍存在一些突出问题。

1.政务数据统筹协调机制不完善

首先，相关立法滞后。对于公共数据的定义范围并不具体，缺乏相应的规章制度作为保障，公共数据管理机制的责任划分不明确。“重建设、轻管理”现象依然存在。其次，机构业务系统之间缺乏融合统一的数据标准。在全省行政区域内，各级行政机关部门之间的管理制度、运维体系、运作机制和技术标准各不相同，导致数据质量参差不齐，共享水平较低，汇入政务数据平台实现共享困难。最后，对公众需求信息了解不够，政务服务的参与度和民主化有待提高。政府与公众之间应建立多种有效沟通渠道，提高公众的政务参与度和参与能力，搭建政府与公众互动的桥梁。

2.政务数据共享安全防护不完善

政务数据集中之后，政府数据共享战略的主要障碍是安全和隐私问题。政务数据平台在数据的采集、存储、加工、发布、传输、对外合作等生命周期的各个环节，均有可能引发数据信息泄露风险；在对各类各级的数据管理方面，缺乏安全有效的管理防护措施；在数据安全检测和应急处置方面，相关体系建设不完善；针对数据专区的安全管控建设不完备。在制度规范、技术防护、运行管理等方面未形成数据安全保障体系。此外，对第三方人员风险防范有待提高，缺乏安全可靠的监督管理机构。

3.政务数据供需对接不通畅

政务数据资源存在数据目录不规范、数据归集不完整、数据需求不明确等问题。部分职能部门未按政务信息资源目录对数据进行编码归类、数据信息未达到数据共享标准、个别工作人员数据共享意识不足等现象发生，导致数据回流。其次，部分职能部门对数据需求不明朗，供给不主动，供需不一致，导致政务数据体系内部的有效数据较少，数据缺失明显，对各部门数据交叉共享的综合应用能力有待提高。最后，各个职能部门对数据安全要求程度不一致，较难实现有效的监督和管理。

4.政务数据共享技术平台实施异质性

政府机构各职能部门因层级不同、地域不同，在政务数据共享时存在一定异质性。有些区域政府工作人员缺乏技术指导和共享意识，数据共享意愿不足，积极配合度不高，导致数据未按照共享标准进行源头清洗。其次，跨区域、跨部门、跨层级数据分析需求不一、数据资源开发利用不充分，缺乏一体化运营机制。各部门在组织架构、工作模式等层面存在差异，导致部门之间合作意愿不强、信息沟通不畅，进而影响数据共享进度的推进。最后，有些区域缺乏相关信息技术的培训，网络基础设施不完善，在数据安全保障和数据存储方面有困难，不能满足提供政务数据共享的能力。

三、基于PDCA理论的政务大数据共享模型构建路径

PDCA循环理论由美国质量管理专家沃特·阿曼德·休哈特首先提出。PDCA是通过P（计划）、D（实施）、C（检查）、A（处理）的循环方法，用于全面质量管理遵循的科学程序。基于PDCA理论构建政务大数据共享模型能够帮助制定计划、组织实施、检查核对并及时做出处理。

（一）计划阶段

完善政务数据相关政策和法律法规，明确数据权的责任主体。一是加强构建基础数据权力制度。针对政务数据的所有权、使用权等权责，明确数据提供方和管理维护责任。二是统一数据分类管理标准，使数据生命周期治理各个环节形成闭环。制定有关政务数据共享的专项立法，规范政务数据在数据采集、清洗、处理、提供等各环节标准，明确数据共享的类别、调用方法、业务系统接口等，打破跨区域、跨层级、跨部门之间数据共享的技术障碍。三是完善政府数据监管体系，制定配套考核标准。定期在本区域、本部门的政务数据共享平台开展评价考核工作，加大督促力度，促进政务数据共享形成长效机制。

（二）实施阶段

一是建立政务数据共享专项工作机制。省数字政府建设工作领导小组负责协调解决各区域、各层级、各部门数据共享的重点难点问题，督促各职能部门落实责任，扎实推进政务数据共享政策、法律法规、数据标准规范、数据安全保障机制建设。

二是强化网络和平台支撑。一方面利用现有网络资源，加大全省范围内政务外网的覆盖范围，满足各地市、区县和乡镇（街道）的数据共享和业务开展需求。另一方面，优化完善政务大数据共享平台，构建松耦合大数据平台。由基础应用系统、数据共享服务系统、数据治理系统、基础数据库构成。实现自主架构、自主研发，提供一体化共享交换能力，实现多方式数据聚合；提供全生命周期的数据治理，落实数据质量管理与资产化；提供数据资源标准监管能力，高标准、高要求规范与管理。

三是加强政务数据共享服务管理。一方面，编制目录清单。各部门根据业务协同、信息查询核验、数据分析等业务需要，梳理并编制本部门的政务数据目录，提出共享需求，形成数据共享供需对接清单，并安排专职人员发布、管理和更新。另一方面，按需实现数据融合共享，加强供需对接。通过政府各端口服务平台，下沉基层一线，摸排企业和公众需求，加快民生领域数据共享，推动政务数据与社会数据深度融合。

（三）检查阶段

政务数据共享机制在实施时，对标计划目标，反馈政务数据共享实施过程中实际效果，建立监督评估评价常态化机制，找到关键问题并改进。主要核查技术、安全、经济等方面保障是否落实。一方面，保障数据属性、内容和环境安全。政务数据涉及国家机密等私密信息，可通过数据质量认证等技术，确保数据的安全性和完整性。在数据内容上，通过数据质量审查等技术手段，保障数据内容的真实性和科学性。在数据传输方面，运用区块链、云计算等新技术加强网络安全预警和应急管理实施。另一方面，政府各职能部门建设支持政务数据共享的专项资金，纳入财政预算统筹安排，用于政务数据共享机制的正常运营。

（四）处理阶段

处理阶段是执行结果与目标值差距的探讨，并修正采取整改措施。根据上一阶段监督核查的问题，及时整改处理。在符合政务数据共享相关政策前提下，按照实际情况，合理改进适用于本部门的标准和管理制度，有序推进政务数据开放共享，使政务数据共享制度体系更加健全，技术体系更加完备，标准体系更加完善。暂时无法解决的问题，重新进入PDCA政务数据共享模型循环以寻求解决。

四、结语

政务大数据共享体系的构建研究，不仅是推动数字政府建设的关键环节，符合当前国家创新驱动发展战略要求，更是国家政策的核心关切，是重大的时代课题。构建一套符合区域发展需求的数字政府政务大数据共享体系建设方案有助于实现数据赋能、人才赋能、技术赋能，推动数字政府建设的良性发展。

作者单位：焦作大学

基金项目：河南省软科学研究计划项目：基于区域数字政府建设视角下河南省政务大数据共享体系构建与实施策略研究（232400411191），河南省高等学校重点科研项目：数字政府环境下河南省政务大数据共享体系的构建与实施策略研究（23B413007）。