中国国土空间规划法治化：问题检视与规范建构

黄锡生 王中政

摘要 国土空间不仅是人类生存和发展的物质空间，也是包含了社会关系生产与再生产的社会空间和权域空间，意味着国土空间规划不再仅是介入空间生产的技术治理工具，而是成为体现国家意志和政府目标的施政方式。作为一项公共政策，法治化是国土空间规划取得合法性的基本依托，也是证成其公权干预私权正当性的重要方式。国土空间规划法治化的实质内涵是“良法善治”。“良法”表现为体系上的完整性、内容上的科学性和功能上的指引性；“善治”则需要构建横向联结的整体性国土空间规划治理之道以及纵向传导的“压力-反馈”型国土空间规划治理之道。受制于内在和外在因素，中国国土空间规划法治化面临着顶层设计付之阙如、规划法治基础薄弱以及央地事权划分不清等多重困境。国土空间规划中所蕴含的权利、权力内容及其复杂关系，决定了以“权利-权力”为核心范畴的法权结构主义对其具有更充分的解释力。国土空间规划法治化宜依循“空间权力-空间权利”的逻辑展开。空间权力是国土空间规划法治化建构的基础。国土空间规划的权力体系包括空间发展权的供给、空间规划权的配置以及空间管理权的创设，在权力配置上应体现出整体性、对应性和公共性。空间权利是国土空间规划法治化建构的目标。国土空间规划中的空间权是包括狭义空间权（空间物权）和空间人权的复合性空间权利。空间权的复合属性及其立法缺失，以及作为抽象行政行为的国土空间规划的可诉性难题，亟待构建以“立法救济-行政救济-司法救济”为核心的空间权利救济体系。

关键词 国土空间规划；法治化；空间权力；空间权利

中图分类号 D922. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）05-0009-10 DOI：10. 12062/cpre. 20231210

国土空间作为人类生存和发展的外部环境，长期被认为是纯粹的物质空间。20世纪70年代西方学界出现的“空间转向”思想浪潮，使得空间的社会性开始显现。“空间既是物质的也是社会的”，成为当今空间研究的普遍共识［1］。国土空间的双重属性表明，国土空间规划不再仅是支撑经济增长、规范空间利用的工具，更是内嵌国家治理体系，并成为践行生态文明、助力“双碳”目标的公共政策［2］。作为一项公共政策，法治化是其获得合法性的基本依托：一方面法治化可为国土空间规划提供制度保障，证成其作为公权干预私权的正当性；另一方面法治化可为规划相对人提供明确的权利指引，保障其空间利益。为此，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出要“加快国土空间规划相关法律法规建设”，也说明法治化已成为国土空间规划改革的重点。审视当前中国空间规划法治建设，主要存在3类问题：一是以《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）为代表的空间规划类法律无法满足空间治理现代化的需求［3］；二是“部门规划”导致的立法分散化问题突出［4］；三是空间规划缺乏顶层的规范设计［5］。对此，学界提出了3种方案：一是单独制定“国土空间规划法”，以实现空间规划的有法可依［6-7］；二是改进《城乡规划法》［8］或者将《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）“升级”为“国土空间管理法”［9］；三是采取“两步走”策略，先制定空间规划“基本法”，继而推进法典化［10-11］。以上方案从不同角度论证了国土空间规划立法中的重点问题，更多地涉及立法体例、功能定位、制度构建、法律衔接等具体问题，体现出明显的实践导向性。然而，国土空间规划法治化是综合性的，既需要微观的制度设计，也需要宏观的路径指引。现有研究主要集中在立法领域，简单将法治化等同制度化和立法化，对国土空间规划法治化的基础理论和建构路径着墨不多。基于此，本研究以国土空间的双重属性为基础，尝试就其中存在的权力与权利现象进行法学反思，并以法权结构主义为路径指引，探索国土空间规划法治化实现的理想图景。

1 国土空间规划法治化的挑战

1. 1 国土空间规划法治化的内涵

法治是一个既古老又崭新的命题，一方面有关法治的追问可以溯及轴心时代，另一方面法治也是现代社会孜孜以求的目标。一般认为，亚里士多德对法治的阐释是现代法治概念的滥觞。在他看来，法治具有两重含义：一是已成立的法律获得普遍服从，二是所服从的法律本身是制定良好的［12］。由此，“良法”和“善治”成为法治化的核心要义。在国土空间规划的语境中，法治化的解读虽然同样应围绕“良法”和“善治”展开，但具有其独特的内涵特征。

首先，“良法”是“善治”的基础和前提。国土空间规划法治化应当遵循“良法先行”的基本准则，建立健全国土空间规划规范体系和制度体系［13］。具体而言，“良法”的前提是“有法”，即有法可依。该法必须是“良法”。然而，关于何为“良法”则会将视野引入实证法学派和自然法学派的论辩中。前者认为法律仅是就规则进行的分析，应注重形式推演而非内在价值；后者则倾向法律具有道德性，应符合社会的“普遍之善”［14］。由此延伸出“形式法治派”和“实质法治派”，前者认为只要是按照法定程序制定、得到民主同意的法律就是良法；而后者则认为只有体现了民主精神、公平正义、维护人之尊严的法律才是良法［15］。综合看，国土空间规划法治化依循的“良法”应是形式法治和实质法治的结合。一方面，空间规划法律在形式上应当遵循国家立法的基本程序，满足法律规范性要求，即符合法律的形式理性；另一方面，空间规划法律在内容上应体现以人为本的思想，注重将公平正义、民主自由等价值目标融入法律规范之中，即符合法律的实质理性。因此，国土空间规划法治化之“良法”应至少具备3方面特征：一是体系上的完整性。由于国土空间涉及山水林田湖草沙等分散的自然要素，以及国土空间规划形成的总体规划、详细规划、专项规划等，都显现出了对国土空间规划法体系化的要求。从外部视角看，体系完整性要求空间规划法调整的范围覆盖全部的国土空间，并且应有基础性法律发挥总领作用；从内部视角看，各空间规划法律应当保证其内部体系和结构的周延性。二是内容上的科学性。法律体系仅是对法律现象进行学术上的建构性诠释，属于认识论的范畴［16］，不足以支撑“良法”的自洽性。内容上的科学性弥补了体系逻辑下的理性不足，其表明空间规划法既满足国家发展需要，也符合人民的根本利益。三是功能上的指引性。指引功能是法的规范功能之一，“良法”的内涵要求法能够规范、指引、约束社会行为。空间规划法的指引功能不仅是对规划编制机关、审核机关等行政机关的“权力性”指引，也是对公民、法人以及其他社会主体的“权利性”导向。

其次，“善治”是“良法”的目标和过程。从语义学上看，“善治”包括两重含义：一是静态的“善治”，即“良法”之下社会和谐稳定的状态；二是动态的“善治”，即“良法”融入社会的过程。就静态而言，“善治”是“良法”的目标；就动态而言，“善治”是“良法”的过程。关于“善治”，一般认为其包括4要素：公民的安全应当得到保障；公共部门应正确且公正地管理公共开支；领导人对其行为向人民负责；信息公开和公众参与［17］。可见，“善治”包含了一种主体性的关系，既是一种纵向上的传导（中央与地方、政府与公民），也是一种横向上的联结（公民与公民、政府与政府）。国土空间规划的“善治”应体现这种主体性关系。其一，构建横向联结的整体性国土空间规划治理之道。整体性不仅因应了国土空间“物物相关”的生态规律，也是多元主体融入空间治理的基本表达。现代空间治理实践表明，传统国土空间规划所依循的单一、封闭的管制方式已是难以为继，现代化的国土空间规划治理必须适应社会价值多元化的变革趋势，通过多元协商消解规划编制和实施中的利益冲突。横向联结则表明了不同治理主体之间相互依赖和制约的关系，既包括同级政府不同部门之间以及同一区域不同政府之间空间治理的事权划分，也包括政府与公民、社会组织等其他社会主体的相互合作。其二，构建纵向传导的“压力-反馈”型国土空间规划治理之道。国土空间规划的特殊性在于公共利益与私人利益的交织，国土空间规划不仅影响市民社会，也是国家层面的一种调整。因此，国土空间规划事实上横跨了公共空间与私人空间。如果只是简单的多元协商，缺乏自上而下以“压力型”为主要形式的等级结构保障，缺乏执行、监督等方面的组织设计，多元主体的交易成本将无法控制，治理的合理性就难以实现［18］。因此，“压力型”管制工具在国土空间规划治理中必不可少。然而，权力运行的单向性会使得“上”“下”隔阂，乃至对立。况且，国土空间规划所涉及的信息复杂性也使得“自上而下”的单链条模式面临着信息搜集、处理、转化等环节的困境。基于此，国土空间规划治理应在“压力型”模式之外，构建“自下而上”的反馈机制，将“反馈型”架构嵌入其中，形成“压力-反馈”的纵向传导机制。

1. 2 国土空间规划法治化的困境

1. 2. 1 顶层设计付之阙如

“没有规则的游戏，结果只能是混乱。把国土空间规划的设计定位为架构设计，就应当先从‘立法开始”［19］。通过考察可以发现，我国国土空间规划立法存在着形式与实质层面上的双重困境：在形式层面上，一是缺乏基础性的国土空间规划法承担统筹与协调功能；二是规划立法的牵头部门多且分散；三是不同规划部门的规范体系差别较大。在实质层面上，尽管部分法律明确了规划建设要与国土空间规划相衔接或者符合国土空间规划的要求，但如何与之衔接则语焉不详。由于缺乏系统的顶层设计，国土空间规划立法分散化、利益部门化等问题突出。一方面，部分空间规划在规范内容上存在交叉重叠。例如，在江河流域等水利风景区的规划中，需要同时参考住房和城乡建设部颁布的《风景名胜区规划编制规范》和水利部颁布的《水利风景区规划编制规范》。这就导致风景区所在地区的政府和规划编制单位在制定城市规划、基础设施规划等其他规划时，参考何种规范实现与风景区规划的衔接就成为棘手的问题［20］。同时，规划的编制在“谁的地盘”就要按谁的规定执行，这种缺乏制度化的“霸王条款”反映出规划运行的无序。另一方面，部分空间规划仍面临“师出无名”的窘境。目前，我国除了土地利用规划、城乡规划、环境保护规划等规划的编制具有明确的法律依据外，多数规划缺乏明确的法律依据。例如，主体功能区规划、区域规划、国土规划、生态功能区划等，既没有专门的法律文件，也没有在相关立法中得到体现，其更多的是出自政策文件、国务院批复，甚至是实践的需要。

1. 2. 2 规划法治基础薄弱

城市规划是我国最早的空间规划，其最初的任务是服务工业发展，本质上是国民经济计划的具体化，受经济政策调整影响较大［21］。2014年之前，我国各类规划虽有较快发展，但总体滞后且自成体系。随着“多规合一”试点启动特别是《若干意见》的出台，我国空间规划建设才步入现代化的快车道。因此，严格来说，我国现代化的国土空间规划实践只有10年时间，距《若干意见》出台也只有4年多，国土空间规划仍然缺乏必要的经验支撑，而这也产生了一些新的问题。首先，国土空间规划的底层逻辑不清。国土空间规划既是一项科学活动，也是重要的社会活动，其根本任务是分配空间利益、协调空间关系、实现空间善治。现代空间治理不仅强调治理主体的多元化，也更突出治理方式的协商化。而我国空间规划仍然停留在科层治理层面，导致利益主体关系紧张、空间治理效能低下。其次，国土空间规划的法治理念滞后。长期以来，国土空间规划被视为政府干预空间生产的一项行政权力，使得国土空间规划存在“重管控轻治理”“重生产轻保护”“重城市轻乡村”等价值偏离行为，导致国土空间规划的“物化”现象严重，忽视了作为规划主体的“人”的因素，社会公平、空间正义等法治理念也有所疏失。最后，国土空间规划的基础目标不明。从城乡规划、土地利用规划、主体功能区划到国土空间规划，国土空间规划的范围不仅从平面上升到立体，治理对象也从自然要素上升到空间整体。意味着国土空间规划面临着比以往任何规划都要繁重的治理任务，特别是在中国式现代化的背景下，不仅环境治理、资源利用需要依靠国土空间规划，基础设施建设、乡村振兴、共同富裕也要与国土空间规划相衔接［22］。也表明，国土空间规划的治理目标已不局限空间划分、资源配置等具体目标，而是包含了实现经济发展、社会和谐、生态文明的综合性目标。在这一背景下，基础目标、进阶目标和高阶目标的认定，近期目标与远期目标的划分，以及发生目标冲突或竞合时的协调等问题都是对规划法治基础的考验。

1. 2. 3 央地事权划分不清

我国空间规划体系的形成与发展在很大程度上受到中央和地方事权划分的影响，过去饱受诟病的“规划打架”“部门规划”等现象也是由于央地事权划分不清导致地方过度分权继而引发的规划失效。具体而言，国土空间规划中的央地事权划分不清主要表现为空间规划权的配置不合理。一是空间规划权存在多头配置的问题。我国空间规划种类繁多，总体规划有土地利用规划、主体功能区划、城乡规划等，专项规划和详细规划有诸如某某新区规划、某某建设规划等具体规划，而由于规范层面只有《城乡规划法》《土地管理法》和《中华人民共和国环境保护法》，导致除了城乡规划、土地利用规划和环境保护规划有法可依外，其他规划多是依据本部门的规划，这就导致了规划名目繁多、衔接不足的问题。尽管“多规合一”改革在一定程度上破解了空间规划权的配置难题，但在空间规划执行阶段的多头管理问题仍未彻底解决。二是空间规划权存在权责不一的问题。例如在城乡规划中，规划许可的依据是经批准的控制性详细规划，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》（住房和城乡建设部令第7号公布）明确控制性详细规划的编制权在市、县人民政府城乡规划主管部门或镇政府，审批权在市、县人民政府，这就使得中央政府并不掌握城市的控制性详细规划，最终导致国务院的城市总体规划与地方的控制性详细规划存在距离。更深一步地，国土空间规划事权划分不清源于央地利益的博弈。这或许与地方保护主义或短视行为有关，但本质上是顶层设计的阙如。例如，尽管国家层面尚未制定“国土空间规划法”，但部分地方已根据本行政区域的需要先行制定了地方性的“国土空间规划条例”，虽然能够为国家立法提供地方经验，但在缺乏上位法的情况下，地方的先行立法可能会强化区域利益，也使跨区域性问题因立法协调性不足而难以解决［23］。

2 国土空间规划法治化的基础

“利益是主体所追求的目的，权力和权利则是主体追求目的的手段”［24］。国土空间规划不仅是对国土空间的划分，更是对空间利益的调整。空间利益的实现，一是上升为某种受法律保护的空间权利，通过私法的手段予以保护；二是通过赋予公权力机关以空间权力，对空间利益予以保护。由于国土空间的特殊性以及国土空间规划的政策导向性，权力成为影响空间最基本、最重要的因素：空间不仅是权力行使的载体，也是体现权力的效应和工具，而权力则直接决定了对空间的占有和支配。国土空间所形成的一系列复杂关系都可以从空间与权力的关系中得到解答，甚至空间权力关系直接决定了空间权利的分配［25］。因此，空间权力对于国土空间规划法治化建构具有基础性作用。

2. 1 国土空间规划权力的配置基准

国土空间规划从编制到实施涉及不同的权力主体，包括中央政府与地方政府，规划编制机构、审核机构、实施机构等部门。明确国土空间规划权力的配置基准有助于科学划定不同部门的权力边界，避免权力掣肘和权力重叠。

2. 1. 1 整体性

上文分析表明，央地关系失衡是我国国土空间规划失序的重要原因。这一现象表面上是由于中央与地方、不同规划部门之间缺乏沟通，实则是权力分散引致的“各自为政”。实际上，中央政府制定和审批的空间规划最终还是要靠地方政府分解和落实。在这一过程中，空间规划的有效性除了取决于自身的合理性外，更依赖地方政府的执行。因此，如何约束地方政府的规划行为就成为国土空间规划权力配置的关键。为了避免部门规划引发的权力张力，国土空间规划在权力配置时应当突出整体性，即将规划的编制权和实施权进行整合，通过统一的国土空间规划实现整体性空间治理。这里需要说明的是：第一，权力的整体性不同于权力的集中性。权力集中意味着权力上移，而这种上移又只停留在决策层面，在具体实施过程中，中央政府的集权并不能很好地渗透到实际执行的地方政府，条条关系和条块关系反而分割了国家权威［26］。第二，权力的整体性需要构建“一级政府、一级规划、一级事权”的“分化治理”体系，即在横向上整合分散在不同部门的空间规划权，在纵向上合理分配不同层级的空间规划权，既要维护中央政府在全国性和跨区域性空间规划上的权威，也要保障地方政府在局域性、地区性规划上的应有权力［27］。国土空间规划权力配置的整体性也因应了国土空间规划的整体性。国土空间规划不是单一的城市规划、土地利用规划等规划的延伸，也不是“多规合一”的简单叠加，而是建立在“多规”之上的整体性重构。这不仅涉及国家的发展和利益，也涉及地方的发展和利益，更涉及公民的利益。因此，权力配置的整体性也可以说是对“国土空间规划权力配置的规划”。

2. 1. 2 对应性

权力的强制性和单向性容易使权力的运行陷入无序化，而构建权力的对应性架构，形成压力反馈型的善治结构就显得格外重要。尤其是对于国土空间规划这种涉及全国性和区域性的权力行使，必须制定严格的监督约束机制。国土空间规划权力配置的对应性包括两方面含义：一是权责一致性。权责一致是法治化的基本要求。其中，“责”是对权力主体应该做什么的描述，为积极责任。它构成了权力运行的动力，体现出责任作为权力的义务性规定。但仅此不够，只有存在一个不履行积极责任就应受到惩罚的义务性规定附着于权力之上时，才能约束权力行使者履行应承担的责任，此种附着性规定就是消极责任［28］。国土空间规划权力配置的权责一致主要是针对积极责任，其要求权力行使需保持与责任和义务的对应性。二是权力制约性。权力制约是法治化的另一项原则，它包括两层内涵，即国家权力对国家权力的约束和公民权利对国家权力的约束。而在国土空间规划权力配置中，权力制约性要求在国土空间规划编制权和审批权之外辅之以监督权，既包括体制内的监督，如上级政府的监督、本级人大的监督等；也包括体制外的监督，即广义上的监督，如立法监督、司法监督、社会监督等。

2. 1. 3 公共性

无论是整体性还是对应性，都是对权力配置的内在规定。而从外部视角看，基于权力客体和权力本身的属性，权力配置还应当以公共利益为基本准则，也即权力配置应当突出公共性。首先，作为权力客体的国土空间具有公共性。不可否认，国土空间的内涵和外延正发生着深刻的转变，尤其是在社会分工不断细化的背景下，空间成为表征用途的基本方式，演化为生产空间、生活空间、生态空间等多重空间形态，被接受为“一个有关治权规定的包含自然、经济、社会、文化等全要素的复杂系统空间”［29］。事实上，国土空间的概念在不断抽象和泛化的同时却遮蔽了其最初的自然属性，即国土空间是我们每一个个体生存的场所，为我们提供了最初的生产和生活资料，并且我们对空间的占有都不能以剥夺他人的占有为前提。因此，就自然属性来说，国土空间属于典型的公共产品，具有公共性。其次，权力本身也具有公共性。权力通常被认为是“个人、组织或国家贯彻自己意志和政策，控制、操纵或影响他人行为（而不管他们同意与否）的能力”［30］。因此，权力往往与强制力、服从力甚至是暴力联系在一起，与公共性似乎无关。但从权力来源上看，权力源自公民对自身部分权利的让渡，是为维护权利而创设的，这一点“社会契约论”“公共信托论”提供了足够的理论支撑。因而，从广义上说，权利也包含了权力［31］。在国土空间规划法权体系中，空间规划权作为一项公权力，其产生于公共利益保护的需要，公众授权是其存在的合法性依据。当政府获得授权之后，其权力行使也应以公共利益为界，并受公众监督。

2. 2 国土空间规划权力的配置体系

基于权力配置的整体性、对应性和公共性，国土空间规划的权力体系主要包括空间发展权的供给、空间规划权的配置以及空间管理权的创设。

2. 2. 1 空间发展权的供给

空间发展权是国土空间规划的依据，是规划权力运行的基础。作为土地发展权的延伸，空间发展权虽未直接体现于法律中，却客观存在于空间开发实践中：上级政府对下级部门的建设许可以及政府对建设项目的规划许可都体现了空间发展权。尽管如此，空间发展权的性质和内容仍然存在争议。关于空间发展权的性质，学界给出的解释有公权说［32］、私权说［33］和公私混合说［34］。基于国土空间的特殊性以及发展权的主体性，空间发展权应是兼具公权与私权的复合性“权”。一方面，个体的生存和活动都会占据一定的空间，这种进入空间并占有空间的行为属于人权延伸。因此，从满足人的基本生存和发展的角度上说，空间发展权是一项私权。另一方面，现代国家形成后，特别是当空间资源趋于紧张时，国土空间发展权就展现出了公权性。其一，空间的有限性使得空间的占有日渐成为一项分配空间利益的政治活动，公权属性能够使国土空间的分配更加符合国家的整体立场，消解因空间争夺所产生的无序化；其二，国土空间的特殊性要求对土地的开发和利用必须给予一定的限制，以达到保护空间资源、实现可持续发展的目的，而这种限制主要基于其公权属性；其三，空间发展权的制度目的是政府为了对空间发展增益分配进行干预，运用空间规划以平衡并重构空间利益结构。国土空间发展权与国家管制权关系紧密，而后者属于典型的公权［35］。此外，空间发展权的公权性意味着权利行使的国家干预和社会义务。其一，在行使方式上，空间发展权在国土空间规划中表现为用途管制的方式；其二，从实现功能上，空间发展权在促进土地流转和市场化利用的同时，也承担着国土空间资源的保育和提升。因此，对国土空间的支撑作用而言，空间发展权所具有的用途管制功能要优位于 市场配置功能，是我国国土空间从“流量时代”走向“存量时代”的必然要求。

2. 2. 2 空间规划权的配置

从两者关系上看，发展权是规划权行使的依据，规划权是发展权运行的保障，国家行使规划权的本质就是对发展权的配置［36］。所谓空间规划权是指，依据法律规定，对在我国国土空间范围内从事空间资源开发利用保护和修复的行为进行规划的权力［37］。空间规划权是国土空间规划权力体系中的核心权力之一。从权力配置的逻辑上看，国土空间规划权包括主体与内容两个维度。

首先，规划权由谁行使是规划权配置的逻辑起点。鉴于国土空间规划所具有的全域性、公共性特征，国土空间规划权的主体只能是国家，“即使民事主体能够参与到规划的编制和实施过程中，但规划权的编制主体与参与主体并不相同，规划权的主体不能及于私主体”［38］。然而，国家的抽象性导致规划权的行使主体又外化为具体的行政机关，也即形成了规划权主体单一性与多样性的“矛盾”特征。规划权的央地划分是国土空间规划权力配置的基本结构。“多规合一”改革在一定程度上对原先分散的地方规划权进行了整合，但也存在抑制地方创新性的可能。因此，实现国土空间规划权央地配置的合理性，促进规划权的分工协作尤为重要。一个基本的原则是，中央层面的权力配置应当关注国土空间的整体性和全局性，具备整合及协调的权能；地方层面的权力配置应当注重国土空间规划的实践性和地方性，具备调整及细化的权能。

其次，在具体内容方面，国土空间规划权一般分为国土空间规划编制权、实施权，但国土空间规划权的内容远不止此。在国土空间规划编制权行使中涉及规划的编制、审批、审核、监督、修改等问题，国土空间规划实施权涉及规划实施中所采取的行政手段，如土地规划实施中的行政许可权、行政处罚权等，亦属于国土空间规划权的内容。

2. 2. 3 空间管理权的创设

国土空间是生态文明建设的空间载体和空间规划的物质基础，规划是进行国土空间管理的主要手段。然而，作为一种公共产品，国土空间在演化为私人空间的同时，仍保留了大量的公共空间。私人空间与公共空间的异质性展现出了不同的治理面向，而单一的规划权显然不能胜任所有的空间治理事务。因此，为了实现国土空间治理的系统性集成，还需创设一种横跨公共空间和私人空间的空间管理权。所谓空间管理权，是政府为弥补权力机制和市场机制在空间权力配置中的失效而介入空间生产的权力，其目的不仅在于补充规划权的治理效能，也是权力体系的自我监督和纠偏。因此，在权力主体上，空间管理权由政府享有，不仅是因为私人缺乏管理公共事务的动力和条件，也是因为市场机制很难提供公共产品，对于公共产品，如市政设施、公共服务设施的提供还得依赖政府［39］。当然，政府拥有空间管理权的正当性不仅是其作为警察权的延伸，也来自政府本身所具有的公共管理职能。马克思指出，“政府的监督劳动和全面干涉包括两方面：既包括执行由一切社会的性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特殊职能”［40］。可见，空间管理权是政府的内生性权力之一。此外，在权力内容上，空间的公共管理权主要包含3个方面：一是合理划分国土空间，如划定生活空间、生产空间和生态空间；二是合理限制财产权的自由使用，如土地的征收和征用；三是控制空间资源和财产的随意使用，如以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线为基础，编制生态环境准入清单。

3 国土空间规划法治化的目标

由于空间规划的权力偏向性，学界往往更注重从权力的角度探讨国土空间规划的法治化建构，在一定程度上忽视了作为空间主体的人的权利。实际上，空间权利的竞争、保护、增进才是空间规划和空间治理的基础，没有空间的权利化也就无所谓空间规划和空间治理［41］。可以说，空间权力创设的根本目的在于保障空间权利的实现，空间权利应成为国土空间规划法治化的目标。

3. 1 国土空间规划中的权利保障难题

3. 1. 1 空间权的双重内涵及立法缺失

需要说明的是，国土空间规划中的空间权与民法中的空间（物）权并非属同一范畴。我们在探讨国土空间规划中的空间权时，需要对传统的空间权概念进行解构。严格说来，国土空间规划中的空间权是包括狭义空间权（空间物权）和空间人权的复合性空间权利。狭义空间权是指，民事主体对空间享有的支配和利用的权利。尽管学理上存在争议，但通说将狭义空间权认定为一项财产权利或物权的权能，这也获得了各国立法和判例的承认［42］。空间权的财产属性：一是基于人地关系紧张所产生的人的主体性对空间的需求，使得空间权利“升格”为与人格权、名誉权等同等重要且不可被剥夺的人身权利。二是基于空间生产与权利的结合。空间生产的实质是通过人的对象性活动实现物质资料在空间中的配给或重置，从而生产出能够满足人类生存和发展需要的空间，而空间权利则是人与人之间的法律关系在空间生产中的投射。相较而言，空间人权是更为基础的空间权利，它是人权概念在空间中的体现，是空间化和具象化的人权，即依据人的本性对空间进行主体性、价值性、对象性活动的权利［43］。空间人权与我国现代化进程密切相关，是人民对住房问题、交通问题等“城市病”问题的拷问。空间人权可以从两个维度进行阐释：一方面空间人权是一种生存性权利，它要求空间的分配与使用应首先满足人之栖居需求而非投资谋利；另一方面空间人权是一种身份性权利，即进入空间并获得身份认同的权利。因此，空间人权的内容主要有进入空间的权利、接受空间的权利、命名空间的权利、交换空间的权利、管理空间的权利等［44］。

作为一项复合性权利，空间权在我国实定法上可以找到部分依据，但总体不足。一般认为，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第345条的规定，即建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立，可视为我国立法关于空间权的表达。但从解释论的角度上看，该条款仅规定建设用地使用权可以分层设立，并没有对空间权利予以明确认可［45］。退一步说，即使该条款是关于空间权的规定，也存在解释不足的问题。首先，该条款仅是针对建设用地这一特殊的空间类型，对于其他类型的空间用地是否能够分层设立，则超出了该条款的解释范围；其次，从建设用地使用权与空间权的关系角度上看，该条款将空间权视为建设用地使用权的下位概念。易言之，空间权被涵摄在建设用地使用权的范围之中，甚至有“无建设用地使用权则无空间权”的意思，显然是将空间权作为一种附着性权利而忽视了其作为独立财产权的客观性。此外，作为人权的空间权并未得到应有重视。对比与之相似的环境权，在我国已展开多年探讨且尚未达成一致观点，而空间权尤其是作为人权的空间权仍未引起学界关注，相关研究更是寥寥，毋宁说受到立法肯认。综上而言，现行立法对国土空间规划中的空间权的关注不足、解释张力不够，导致空间权作为空间权利的正当性难以证立。

3. 1. 2 国土空间规划的抽象性及救济难题

长期以来，规划被视为一种传统行政与相对人之间、“自上而下”下命令的行政行为。尽管规划权力受到严格的法律约束，但基于社会发展所产生的规划变更或修改，事实上也会对部分区域和人群的空间权益产生影响。如何实现规划权力下的权利救济，是国土空间规划法治化亟须解决的问题。

从逻辑上看，构建国土空间规划救济体系的前提是要明确国土空间规划的法律性质。为此，学界的观点有：一元说，即国土空间规划属于行政事实行为或行政处理行为；多元说，即基于国土空间规划事实上融合了城乡规划、主体功能区规划、环境规划等，因而国土空间规划的性质也因不同类型的规划而定，包括“行政立法说”“行政规定说”等［46］。不可否认，国土空间规划是以公共利益为目的并涉及未来的行动，本质上属于行政规划的范畴。再进一步地，国土空间规划的制定、审批、修改等行为符合行政行为的构成要件，且属于《中华人民共和国行政诉讼法》第13条规定的具有普遍约束力的抽象行政行为。依据该条款，国土空间规划的制定、审批和修改等活动并不在行政诉讼的受案范围之中。最高人民法院发布的“（2017）最高法行申4731号”案例也佐证了这一点，即某一规划和规划行为是否可诉，依赖该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利产生直接影响。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，并不在受案范围之内。现实中，尽管规划不对个人权利产生直接影响，但由于规划的普遍性，也可能会因其实施、修改或变更造成某一特定群体或区域的空间权益受损。在缺乏有效救济的情况下，特定群体或区域的空间权利得不到有效保障，从而产生空间不正义。

国土空间规划行为的抽象性，使其在得不到“外部约束”的情况下，只能通过“内部自查”的方式保障规划运行的合理性和合法性。通过对《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律的考察，我国空间规划形成了“横向监督+纵向约束”的责任体系。所谓横向监督是指，本级人大对本级政府的监督，如《城乡规划法》第52条等；而纵向约束是指上级规划部门对下级规划部门或者本级政府对本级规划部门的监督和约束，如《城乡规划法》第60、61条等。从内部角度看，体制内监督分工明确、监督有力。但从外部角度看，政府部门也是政府的组成部分，两者对外是统一的整体。因此，体制内监督难免有政府既当“裁判员”又当“运动员”之嫌，其中立性和公正性难以彰显。

3. 2 国土空间规划中的权利救济体系

空间权的双重属性及其立法缺失以及规划的可诉性难题凸显出建立国土空间规划权利救济体系的必要性。从法治化实现的角度看，空间权利救济体系主要包括立法救济、行政救济和司法救济。

3. 2. 1 立法救济

空间权利的贫困首先是权利立法的贫困。如上文所述，我国国土空间规划尚无专门性立法，有关空间规划的内容散见于《城乡规划法》《土地管理法》等法律规范中。基本法的缺位不仅使规划权力得不到有效约束，也使空间权利的保障期待落空。此外，作为空间权利核心的空间权在我国法律体系中也未显现。因此，空间权利立法救济的关键在于探讨空间权入法的问题。根据域外经验，空间权入法的方式主要有两种：一是民法路径，即在民法典有关章节中规定若干空间权的条款，德国和日本采用此例；二是特别法路径，即制定专门的空间法，此例以美国为代表［47］。就我国立法现状而言，依靠民法路径实现空间权入法难度较大。一方面，相较于《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》），《民法典》并未更加关注空间权的问题，而只是沿用了《物权法》的相关规定；另一方面，空间权的双重内涵，特别是作为人权的空间权，显然超出了民法的涵摄范围。而特别法路径虽然能够系统性地规定空间权的属性、内容和体系，实现空间权的整体性“入法”，但我国目前尚不具备空间权单独立法的法律基础。且不说“国土空间规划法”“国土空间开发保护法”仍处于草创阶段，即使该两部法律出台，从性质上看，也属于公法范畴，对空间权的私权内容难有涉及。基于此，根据空间权的复合属性，理想的路径是采取“民法+管理法”的双重立法模式。具体而言，民法负责空间权利体系的建构，侧重于对空间资源的分配和利用，包括规定空间的属性、空间的分层利用、空间权的登记等内容。管理法负责配套制度的构建，侧重于对空间的管理、保护和修复。例如，“国土空间规划法”需要制定规划文件和出让合同的标准化文本，在空间出让时通过合理的测量方法对空间范围予以明确和界定；《土地管理法》要对集体建设用地使用权、宅基地使用权等适用空间权利作出相应的调整［48］。

3. 2. 2 行政救济

国土空间规划的行政救济方式主要有3种：行政复议、规划补偿和规划申诉。首先，行政复议是行政救济中最常见的方式。然而，根据《中华人民共和国行政复议法》第6条的规定，规划作为抽象行政行为并不在复议范围之列。作为补充，该法第7条确立了规范性文件附带审查制度，为规划侵害行为的复议救济提供了解释空间。国土空间规划作为一项“准立法”活动，应当受到法律的评价，即使不能直接针对规划编制等行为提起行政复议，也可通过规划的附带性审查实现国土空间规划行政救济的效果。理由在于，规划的编制尽管不对相对人产生直接的利益影响，却是调整相关利益主体的先导性行政行为。同时，由于人们行为预期的作用，可能导致规划编制行为提前影响到相关主体的利益。如果在规划编制阶段不能对利益受损主体进行救济，等到进入规划实施阶段才启动救济程序，将不利于矛盾提前消解。其次，规划补偿制度也是空间权利救济的重要方式。所谓规划补偿，是基于合法规划行为导致空间权益受损的补偿制度，《城乡规划法》第50条为其提供了法律支撑。诚然，规划补偿制度可以填补合法状态下因规划修改造成的信赖利益和财产利益损失，但因特殊的规范构造和理论前提，其救济功能有限：规划补偿是对私人不动产权利因规划变动承受的“特别牺牲”补偿，在司法实践中更多地转化为对规划行为合法性的审查，而此种审查又未及于对规划相对人或利害关系人的侵害填补［49］。综上来看，受限于法律规定和制度本身，规划的附带性审查和补偿制度虽然能够实现空间权利的救济，但效果有限。源于英国的规划申诉制度，因其便捷性和有效性可以成为国土空间规划行政救济的有效补充。规划申诉是公民申诉权的延伸，《中华人民共和国宪法》第41条证成了其作为宪法性权利的存在。所谓申诉制度，是指公民在其合法权益受到损害时，向国家机关申诉理由，请求处理或者重新处理的制度［50］。规划申诉制度在我国香港取得了积极的社会效果［51］。该制度注重规划信息的公开和公众的积极参与，不仅能为公众空间权利的救济提供必要的渠道，也是政府规划权力科学运作的重要保障。