燃气锅炉排污许可实践问题分析与改进研究

刘枫　侯雅楠　刘春红　何旭丹　王鹤瞳

摘要：中国排污许可制全面推行期间，燃气锅炉排污许可证申请与核发、实施与监管等工作实践中暴露出一些突出问题，亟需予以改进。结合北京市燃气锅炉排污许可管理实践，主要从环评与排污许可名录、管理办法与管理条例、技术规范与技术指南、污染物排放标准、排污许可平台等方面，梳理分析排污许可工作中的主要问题，并对环评与排污许可名录、管理办法、技术规范与技术指南、排污许可平台给出相应改进建议，旨在助力完善排污许可管理体系，为推动构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系提供参考。

关键词：燃气锅炉；排污许可；改进建议

中图分类号：X32 文献标志码：A

前言

排污许可制是中国固定污染源环境管理的核心制度，是企事业单位运营期排污行为的唯一行政许可，是生态环境主管部门依法规范其排污行为并依证监管的环境管理制度。国办发[2016 ]81号

排污许可、环境影响评价、大气数值模拟。发布后，中国于2017年6月率先完成对火电、造纸两个行业排污许可证核发；2019年，中国全面启动了22个行业排污许可证的申请与核发，锅炉名列其中；2019年12月《固定污染源排污许可分类管理名录》（以下简称《许可名录》）修订，锅炉行业划分规则发生了较大调整；2020年开展固定污染源排污许可清理整顿，全国基本完成排污许可证核发；目前生态环境部正分析现阶段排污许可制改革不足，并提出一系列举措。

在减污降碳协同增效落实深化背景下，燃气锅炉（含直燃机等燃烧设施，下同）数量在京津冀、长三角等地区快速增长，如北京市已投运燃气锅炉占锅炉总数的99%以上。因数量众多，燃气锅炉环境影响不可小觑，目前已有关于电力、热力生产和供应业涉全部燃料及热源类型的排污许可相关问题及对策研究，而暂未有对其中燃气锅炉的全面梳理。因此，结合燃气锅炉排污许可管理实践，从相关法规、规章、标准、平台等层面予以系统改进优化，可更好地为行业排污许可管理提供技术和实践支撑。

1 燃气锅炉排污许可实践存在的问题

1.1 许可证核发历程中管理类别与管理范围问题

截至2019年底，北京市按2017版《许可名录》要求完成大量燃气锅炉排污许可证核发，后因2019版《许可名录》的修订施行，于2020年注销了大量许可证并完成排污登记备案。

截至2023年2月底，北京市排污许可证注销总数4 089张，其中热力生产和供应（D443）和其他行业（2019版《许可名录》第108类）合计3 271张（占比80.0%），现有排污许可证总数为4 404张，其中热力生产和供应（D443）和其他行业（2019版《许可名录》第108类）几乎全部为燃气锅炉，合计2 298张（占比52.2%）；电力生产（D441）28张（占比仅0.6%）。

1.1.1 排污登记单位疏于环境管理

《许可名录》的修订使北京市截至2019年底核发的5 569张燃气锅炉排污许可证，在2020年注销了其中的3 271张（注销占比58. 7%），而后几乎全部纳入排污登记管理。国家排污许可“三年行动计划”与《条例》对登记管理排污单位的环境管理要求相对弱化，没有环境管理台账记录和执行报告填报要求，排污口规范化设置及白行监测等要求也不够明确，全国排污许可证管理信息平台（以下简称“平台”）在功能上又可使已纳入排污许可管理的登记类别排污单位自行注销排污登记，而登记管理燃气锅炉排污单位的数量庞大，使得2021年及之后对其环境管理工作陷入相对被动的不利局面。

1.1.2 管理类别与锅炉容量匹配不合理

2019版《许可名录》将热力生产和供应与通用工序一锅炉进行了区分规定，定位在“对内”供热的后者相当于整体降低了管理类别要求，然而所谓“对内”抑或“对外”供热在许可证核发部门实际工作中很难区分界定，通常通过排污单位“执照”上的主经营范围来甄别，一些排污单位通过更换不同“行业类别”（非热力生产和供应）的运营单位加以管理，进而降低排污许可管理类别，导致出现容量偏小（如总容量略>0.7 MW）的燃气锅炉实施简化管理，而容量偏大（如总容量略<14 MW）的燃气锅炉反而实施登记管理的状况，难以体现排污许可制的公平性和科学性。

1.1.3 对部分性质单位的排污许可管理不统一

现行《办法》和《条例》对“排污单位”均界定为“企业事业单位和其他生产经营者”，引发近年来不同核发部门对部分性质单位（如部队和机关单位）是否纳入排污许可管理（含排污登记）的处置方案存在不少分歧，出现相同锅炉房仅因运营单位性质不同而在管理类别上有较大的差别。《中华人民共和国行政许可法》指出，“行政许可”的申请主体是“公民、法人或者其他组织”；《中华人民共和国环境保护法》提出“一切单位和个人都有保护环境的义务”。由此可知，控制污染物排放、保护和改善生态环境是排污许可制推行的初心，无论单位性质如何，其应尽的环境义务理应相同。

1.2 许可证核发制约因素问题

1.2.1 环评手续及其衍生总量和标准问题

北京市于2019年12月发布《环评名录》实施细化规定（2019年本），给曾开展过未新增容量的煤改气、油改气、低氮改造的燃气锅炉及电热锅炉一个环评手续的出口（以下简称“豁免规定”），2020年北京市据此完成了此类整改后申请审批工作。

同时，一些排污单位送审环评报告表，环评审批部门多以“本区域已无总量指标”和《锅炉大气污染物排放标准》（GB 13271 - 2014）中“新建锅炉房排气筒高度不满足高出周围200 m范围内最高建筑物3m以上要求”等为由不予受理。其实，此类燃气锅炉多位于城市建筑密集区且已实际运营排污多年，从环评审批角度其建设项目性质仅因未曾有过环评手续而又理应定性为新建。

1.2.2 排污口规范化设置问题

《固定源废气监测技术规范》（HJ/T 397 -2007）和北京市《固定污染源监测点位设置技术规范》（DB 11/1195 - 2015）均有关于废气监测点“采样位置应设置在距弯头、阀门、变径管下游不小于6倍直径、上游不小于3倍直径”的要求（以下简称“上3下6”原则）。基于近三年对北京市数百家燃气锅炉房现场核查结果可知，八成以上燃气锅炉房内烟气管道最长直线段长度均无法满足“上3下6”原则，且改造难度普遍较大，进而制约着排污许可证的核发。气态污染物与烟气具有较好的跟随性，故受该“上3下6”原则影响监测结果准确性的污染物仅为颗粒物，基于大量实测数据，燃气锅炉颗粒物排放浓度达标一般不成问题。

1.3 《环评名录》《许可名录》与相关标准之间容量划分界限衔接问题

对燃气锅炉，从容量划分界限角度对比分析现行《环评名录》及《许可名录》、《排污许可证申请与核发技术规范》（HJ 953 - 2018，以下简称《技术规范》）、《排污单位白行监测技术指南》（HJ 820- 2017，以下简称《技术指南》）、污染物排放标准等，可知各自划分界限参差不齐（如表1所示），不利于环评与排污许可两项环境管理制度的有效衔接和排污许可等各项环境管理工作的深度融合。

1.4 排污许可证后环境管理相关问题

1.4.1 自行监测相关问题

燃气锅炉水污染物识别依据《技术规范》，白行监测要求依据《技术指南》，存在污染因子不一致的问题，如排污许可管控的因子溶解性总固体无需开展白行监测，要求开展自行监测的因子氨氮、悬浮物无需纳入排污许可管控。

白行监测中的手工监测，理应以具有较好代表性的瞬时工况尽可能真实反映监测频次周期内的平均排污状况。从燃气锅炉排污许可证后实施与监管大量实践案例看，手工监测采样时生产负荷设定的随意性还可能带来氮氧化物排放浓度或实际排放量的超标结果。

1.4.2 环境管理台账记录相关问题

《技术规范》给出的环境管理台账记录要求中不乏大量燃煤及燃油锅炉特有内容。实际上，燃气锅炉一般不涉及除尘、脱硫、脱硝、防渗、无组织废气及废水治理设施等，不涉及药剂添加情况，作为生产设施非正常工况的开停炉时间一般最多不超过30秒而无法记录“产品产量、燃料消耗量”等内容，作为污染治理设施的低氮燃烧装置异常情况也多为瞬间存在而无法“瞬间”开展氮氧化物监测、实现记录“污染物排放浓度”等内容。

2 燃气锅炉排污许可管理优化建议

2.1 《环评名录》优化建议

（1）参考2016年天津市和2019年温州市等地区做法，增加“现状环境影响评估报告”环评类别，以环评备案的形式为燃气锅炉等数量很大且多为民生保障工程的现有固定源提供更充分的环评手续出口，进而可基于其“长期已存在且一直在排污”来解决其总量指标来源和一些标准对建设项目特定建设性质界定下的制约问题。

（2）对热力生产和供应工程，参照北京市2022版《环评名录》实施细化规定，增加相应“豁免规定”，即给曾开展过未新增容量的煤改气、油改气、低氮改造的燃气锅炉及电热锅炉一个环评手续的出口。

2.2 《许可名录》改进建议

（1）取消2019版《许可名录》中通用工序-锅炉的有关内容，将对其管理类别的划定规则合并至热力生产和供应（D443）的现有划定规则之中，推进两项环境管理制度分类管理的深入衔接与融合。

（2）2019版《许可名录》中热力生产和供应（D443）重点管理适用范围调整为“涉单台出力20吨／小时（14兆瓦）及以上的锅炉（不含电热锅炉）”，简化管理适用范围调整为“其他（不含电热锅炉）”。

2.3 《办法》改进建议

（1）对“排污单位”概念范畴界定予以进一步明确，主要以“排污”的角度加以界定。

（2）明确排污登记管理类别的排污单位的主体责任，细化排污口规范化设置及白行监测等具体要求。

2.4 锅炉《技术规范》改进建议

（1）排放口类型判定、许可排放量计算、环境管理台账记录及执行报告等不同要求的容量划定界限，与如前所述调整后的2019版《许可名录》热力生产和供应（D443）重点管理和简化管理的划定界限保持一致。

（2）单独给出燃气锅炉的环境管理台账记录要求，结合行业特征及实际情况取消或简化除尘、脱硫、脱硝．防渗、无组织废气及废水治理设施、药剂添加情况、非正常工况下的产品产量及燃料消耗量、污染治理设施异常情况下的污染物排放浓度等记录要求。

（3）基于《许可名录》改进方案，环境管理台账中生产设施和污染治理设施运行管理信息的记录频次涉“1次／周”的均调整为“1次／月”。

2.5 锅炉《技术指南》改进建议

（1）《技术指南》表1燃气锅炉容量划定界限的表述参照其表2调整为“涉单台14 MW或20 t/h及以上”和“仅涉单台14 MW或20 t/h以下”。

（2）对燃气锅炉，基于“上3下6”原则的制约性，给出颗粒物可以“只监测、不对标评价”的相关说明。

（3）对燃气锅炉，提出废气监测需同步给出监测时生产负荷的要求，监测时生产负荷应为监测频次周期内相应生产设施的大体平均负荷（总容量0.7 MW或1t/h以上的需结合排污许可环境管理台账记录情况）。

（4）对燃气锅炉，需监测的水污染物种类与锅炉《技术规范》保持一致，如“仅涉单台14 MW或20t/h以下”对应需监测水污染物增加溶解性总固体、去掉氨氮和悬浮物（不涉生活污水情形下）。

此外，根据相关文献，建议设置燃气消耗阈值，在规定的监测频次周期内未使用或燃气消耗量低于阈值的可不开展白行监测；“每月一次”对应连续月、而非自然月，进而减少排污单位不必要的监测成本。

2.6 平台改进建议

（1）取消排污单位可白行注销排污登记的功能，将该注销功能归属于平台管理端。

（2）基于《许可名录》改进方案，通过平台功能的调整，使单台出力均在20吨／小时（14兆瓦）以下的燃气锅炉均按“简化管理气体燃料锅炉信息”简表填报申请信息。

3 结束语

在中国排污许可制推行过程中，排污许可制改革任重道远。燃气锅炉排污许可申请与核发、实施与监管实践中暴露出环评与排污许可名录、管理办法与管理条例、技术规范与技术指南、污染物排放标准、排污许可平台等方面相关问题，可知该行业在环评与排污许可名录、管理办法、技术规范与技术指南、排污许可平台中的有关内容亟需改进。随着各行业分支对排污许可申请与核发、实施与监管全过程的系统梳理，推动各类法规、规章、标准等政策制度文件的全面协同改进，以更好地指导地方生态环境主管部门用更加明确、统一、科学的标准践行排污许可制的使命，进一步推动人与自然和谐共生。