喀斯特地区草原石漠化防治检察公益诉讼的实践与思考

李爱

摘 要：针对喀斯特地区草原石漠化问题，检察机关可充分发挥公益诉讼检察职能，督促主管部门依法履行石漠化防治工作职责并持续跟进监督，敢于以“诉”的方式推动问题整改。通过办案引导可持续发展，推动形成“司法保护+行政监管+公众参与”的草原生态协同保护机制，以法治思维和法治方式助推喀斯特地区草原石漠化防治工作高质量发展。

关键词：喀斯特草原 石漠化防治 检察公益诉讼

石漠化亦称“石质荒漠化”，指在喀斯特脆弱生态环境下，由于人类不合理的社会经济活动而造成人地矛盾突出、植被破坏、水土流失、土地生产能力衰退或丧失，地表呈现类似荒漠景观的岩石逐渐裸露的演变过程。［1］贵州岩溶出露面积占全省总面积的61.92%，是全国石漠化面积最大、类型最多、程度最深、危害最重的省份。［2］本文以贵州省威宁县人民检察院（以下简称“威宁县院”）办理的督促整治喀斯特草原石漠化行政公益诉讼案为例，分析办案难点，探讨检察机关如何发挥公益诉讼检察职能助推石漠化治理，以期为岩溶地区检察机关办理类似案件提供借鉴。

一、基本案情与办案过程

位于贵州省威宁县境东部的百草坪天然草场，核心区面积约10余万亩，享有“南方草原”之称，是乌江源头的重要生态屏障，属于典型的喀斯特地貌，生态极其脆弱。近年来，由于村民占用草场修建永久性建筑、擅自圈定草场过度放牧、车辆随意碾压草地、固体废弃物污染等，草原生态环境遭受严重破坏，导致草原石漠化加剧。

2021年8月，威宁县院发现该案线索并立案调查。通过现场勘查、走访群众等方式查明，有8户村民违法占用面积约2000余平方米草地修建住房和圈舍等永久性建筑、擅自将近50000平方米草场用铁丝网圈定放牧，加上牧草退化严重、过往车辆随意碾压草原、塑料垃圾污染严重等问题，致使草原石漠化加剧，中轻度石漠化已占百草坪总面积的20%。根据《草原法》第8条第2款的规定，威宁县林业局对案涉草原负有监督管理职责。

2021年8月9日，威宁县院向县林业局发出检察建议，建议该局对百草坪草原生态破坏问题依法履行监管职责。县林业局收到检察建议后，对固体废弃物进行清理，并设置路障防止车辆驶入草原，但对永久性建筑和圈地放牧问题未整改到位。11月8日，鉴于县林业局已制定整改方案，但确因客观原因不能及时全部整改到位，威宁县院对案件中止审查并要求县林业局继续整改。中止期间，威宁县院发现整改工作推进缓慢甚至停滞，遂决定恢复审查。

2022年10月26日，威宁县院根据集中管辖规定，向贵州省毕节市七星关区人民法院（以下简称“七星关区法院”）提起诉讼，请求判令县林业局对违法占用草地修建永久性建筑及圈地放牧的行为履行监管职责。诉讼过程中，县林业局联合属地人民政府依法拆除8户的违法建筑和圈地放牧设施，编制实施百草坪石漠化综合治理项目，种草5790亩，改良草地9923亩。鉴于县林业局已依法履行职责，威宁县院将诉讼请求变更为确认威宁县林业局怠于履行监管职责的行为违法。12月18日，七星关区法院公开审理并当庭宣判支持威宁县院的诉讼请求。

案件判决后，威宁县院持续跟进监督巩固整改成效。2023年2月，威宁县院向威宁县人民法院申请了《司法保护令》，设立“检察联络站”，发展该区域的12名护林员为“益心为公”志愿者，与县人民法院、县林业局联合制定《关于加强百草坪草原生态环境保护协作配合的意见》，构建起“司法保护+行政监管+公众参与”的协同保护机制。

二、喀斯特地区石漠化防治公益诉讼案件办理的难点

（一）石漠化成因复杂

石漠化的成因包含自然因素和人为因素。自然因素为岩溶地区的碳酸盐岩具有易淋溶、成土慢的特点且岩溶地区山高坡陡，气候温暖、雨水丰沛而集中，为石漠化形成提供了侵蚀动力和溶蚀条件。人为因素为过度开垦、过度放牧、乱砍滥伐等各种不合理的土地资源开发利用活动。本案中，百草坪属低纬度高海拔喀斯特丘陵山地草场，海拔在2400-2800米之间，昼夜温差大、风力强、土壤薄。加之近年来地方政府在此大力发展风电项目占用大量草地，畜牧业发展导致放牧量激增以及无序的旅游活动等，多种因素叠加导致百草坪出现局部石漠化并有进一步扩大的风险，发展与保护之间的矛盾较为突出。

（二）石漠化治理恢复缓慢

研究表明，石漠化土地从退化的草本群落阶段恢复至灌丛、灌木林阶段需要近20年，至乔木林阶段约需47年，至稳定的顶极群落阶段则需近80年。这也表明，石漠化土地生态修复成果巩固具有长期性、艰巨性和复杂性特点。［3］主管部门一般通过封山育林、人工恢复林草植被等方式治理石漠化，但造林难度大，恢复过程极其缓慢。本案推动了主管部门实施百草坪石漠化综合治理项目，但仍需对项目实施过程加强监督以确保项目质量，项目实施后仍需地方政府加强管护，巩固治理成果，也因此案件办案周期较长，问题容易反弹。

（三）群众对石漠化的认识不足

“石漠化”是一个地质专业术语，有关研究采用岩石裸露度、植被加土被覆盖率将石漠化分为无石漠化、潜在石漠化、轻度石漠化、中度石漠化和重度石漠化五个等级。［4］由此可见，石漠化是一个长期逐步演化的过程，这种渐进的演化过程极容易被忽视。近年来，虽然各地通过印刷标语、设立“石漠化封禁治理区”等方式对石漠化问题进行了普及，但群众对于石漠化的成因、危害、如何有效防治等问题仍知之甚少。检察官在办案过程中发现，部分村民基于眼前的利益并未认识到过度放牧可能导致草原石漠化的严重后果，对正在发生的石漠化风险重视不够，因此，案件办理也存在一定阻力。

（四）石漠化防治工作统筹协调不充分

石漠化问题需协同共治，但实践中存在林草部门与能源、自然资源、生态环境、属地政府等相关职能部门的统筹协调不充分问题。因项目建设、违法占用等人为因素导致局部水土流失，矿山修复治理、项目竣工后环境恢复治理效果欠佳等问题凸显，但部门之间存在信息壁垒和目标追求差异，相关问题线索不能及时移送处理。也因部门之间协调不充分，百草坪属地政府未充分履行动态监督和后期管护职责，出现一边治理一边破坏的问题。

三、办理石漠化防治公益诉讼案件的实践

（一）树立生态优先的发展理念

喀斯特地区脆弱的生态环境一定程度上制约了地方经济社会发展，生态保护与当地发展之间的矛盾更加突出。本案中，在草原面临石漠化风险的情况下，威宁县院坚持生态优先理念，找准问题症结，通过公益诉讼案件办理助推问题整改，促进合理利用草原资源。违法占用草地修建的永久性建筑和圈地放牧设施拆除后，威宁县院积极与县林业局和属地乡镇沟通协调，帮助村民在草原区域外重新选址修建住房和圈舍，引导村民采取轮休方式放牧，适当控制放牧数量，及时消除百草坪草原石漠化风险。

（二）持续跟进监督确保整改效果

针对石漠化治理恢复缓慢且容易反弹的特点，威宁县院持续跟进监督，常态化开展“回头看”，通过诉前程序未能彻底解决的问题，果断提起诉讼。案件判决后，继续督促主管部门进行恢复治理，并对治理过程开展监督。通过圆桌会议督促属地政府加强动态巡查管护，对植被恢复区采取隔离保护措施，压实地方政府属地监管责任。同时通过发展志愿者的方式吸纳公众参与，向人民法院申请《司法保护令》等方式加强重点区域石漠化预防。

（三）坚持以人为本破解案件阻力

办案过程中，威宁县院向群众积极宣讲相关法律政策、石漠化知识，认真收集群众诉求并积极参与行政机关共同研究整改措施。通过研究，县林业局一方面向违法占地的村民下达《停止违法行为通知书》，对违法占地行为作出否定性评价；另一方面，通过适当补贴，鼓励村民自愿搬离草原重新选址建设，在推动整改中始终坚持以人为本，做到既解决生态保护问题，又解决村民生存和发展难题，最大限度破除案件阻力。

（四）以案件办理促进部门沟通协作

为解决百草坪草原石漠化防治工作中各自为阵的问题，案件判决后，威宁县院联合县人民法院、县林业局及属地乡镇共同制定《关于加强百草坪草原生态环境保护协作配合的意见》并召开圆桌会议，搭建部门沟通平台，达成工作共识，形成工作合力，督促职能部门和属地政府一体化履职，共同构建草原生态协同保护机制。

四、石漠化防治领域检察公益诉讼工作的思考

（一）石漠化防治领域公益诉讼需进一步加强

石漠化是岩溶地区最突出的环境地质问题，严重制约着当地经济社会发展，石漠化防治也是岩溶地区最为迫切的生态建设任务之一。但反观近年来作为全国石漠化治理主战场的西南地区检察机关通报的办案情况及发布典型案例的情况来看，相比固体废物污染、水污染防治等领域，没有给予石漠化防治领域足够的重视，岩溶地区石漠化防治领域公益诉讼需进一步加强。

（二）石漠化防治领域公益诉讼所针对的违法类型需进一步拓展

从贵州省毕节市检察机关现阶段已办石漠化防治领域案件情况来看，大多数案件针对森林火灾，非法占用、破坏林草地等违法问题，案件线索大多数来源于刑事案件，案件类型比较单一。下一步需主动发现案件线索，进一步拓展办案范围，更多地针对项目建设、矿山环境恢复治理以及自然因素等导致石漠化等问题办理案件，探索办理过度放牧、网红景点脱管漏管及石漠化专项资金监管、石漠化治理项目质量监管等方面的案件，更好地履行石漠化防治领域公益诉讼检察监督职责。

（三）石漠化防治领域公益诉讼需进一步精准

石漠化防治是一项复杂的系统工程，涉及到复杂的技术措施。办案过程中要提高精准性，找准问题和监督对象，加强和林业、自然资源等部门沟通协作，在面积测量、治理方案、成效评估等方面充分依靠专业领域人士协助。对于办案中遇到的疑难问题，可通过咨询专家意见、聘请评估鉴定、审计等方式加以解决。还可运用无人机巡查、卫星遥感等技术手段提升办案精准性。

（四）敢于以“诉”的确认提升监督刚性

对行政机关拒不整改或虚假整改、整改不彻底，以及拒不履行生态修复义务的违法行为人，坚决提起行政公益诉讼和民事公益诉讼，提升公益诉讼检察监督刚性，切实以“诉”的确认体现司法价值引领。同时，加强判决、裁定执行跟踪监督，确保判决、裁定执行到位，及时督促修复受损生态。