乡村治理精细化视野下包村干部走村不漏户的制度优化路径

张书滔 刘绮妍 李国栋 梁蕤

摘要：包村干部制度是我国在乡村治理过程中实施的一种治理机制，在乡村治理工作中发挥过重要作用。随着中国特色社会主义进入新时代，乡村治理格局也发生了相应变化，新农村发展要求乡村治理工作向着纵深化、精细化方向发展，包村干部制度在这个过程中暴露出了浅显性、粗糙性的不足。在精细化治理视野下看包村干部制度应进行制度优化，使得治理制度更科学，治理主体更丰富，治理方法更人性化。

中国特色社会主义进入新时代，基层治理实践也出现了新情况，对乡村治理方式提出了新挑战。随着基础设施建设的完善和人民生活水平的提高，原有的乡村治理方式已经渐渐不再适应变化发展着的实际，乡村治理实践呼唤着治理方式向精细化方向发展。包村干部制度作为乡村治理过程中长期实行的重要制度，应该首先实现自身精细化转变，从原有的粗放化表面化工作向着精细化纵深化发展。走村不漏户方式作为包村干部制度精细化发展的成功案例对乡村治理全局实现精细化建设具有重要借鉴意义，有利于现代管理模式和先进科学技术同乡村复杂多变的治理实践相结合，促进乡村现代化建设。

文献综述和案例基本情况

文献综述

一是从宏观层面对驻村干部制度进行研究。重点关注制度运行的逻辑及特征。学者谢小芹（2017）[1]认为，包村干部制度在组织架构上具有相当的弹性，有能力在乡村治理过程中有效调节乡村治理过程中公共服务的多元性问题与干部科层的统一性问题。二是对驻村工作成效的研究。诸多学者对此持肯定态度，例如，王亚华、舒全峰（2021）[2]指出，驻村干部制度改善基层治理的关键是将领导力注入薄弱村庄；刘建生（2023）[3]指出包村干部制度改善村庄治理的运行逻辑为包村干部和村干部发挥各自的长处，双方整合资源形成合力共同作用于乡村工作全局。三是对村庄层面的微观研究。聚焦于驻村干部与村干部的互动。例如，李胜蓝、江立华（2018）[4]基于角色理论的研究认为，驻村干部是各方力量博弈的交叉点，其发挥角色能动性的自主空间受到限制；郭小聪、吴高辉（2018）[5]则从互动式治理模式出发，指出驻村干部只有与村干部良性互动，才能产生实际影响。

案例基本情况

山东省B村户籍人口有176户，654人，常住人口150户400人左右，该村辖区面积17km2，住户比较集中。包村干部制度有九年的历史，制度建立初期收效明显，村庄治理状况有明显改善，但长期实行过程中结构变迁缓慢，不能适应乡村治理工作中出现的新变化、新情况，包村制度渐渐走向僵化。

A村位于四川省东北部，现有人口134户，村民480人，常住人口100户，300人左右。A村辖区面积15km2，住户比较分散，主要发展种植业、养殖业，经济发展状况良好。A村近年来在实践中创新“走村不漏户”治理方式，由粗放走向精细，并取得了良好成效，被评为“县级模范村”。

精细化与包村干部面临的困境

党的十九大报告提出了构建社会共建共治共享的新理念，这对乡村治理提出了新的发展方向。其中精细化治理作为关键举措，包含两个重要方面，一方面是由原来的粗糙化转变为更加精准化、细致化；另一方面是由原来的管理转变为治理[6]。在长期治理实践中，精细化治理逐渐发展出了以下特征：科学管理，多方共治以及以人为本。

考核标准不完善

走村不漏户方式在乡村治理过程中发挥了显著作用，但在实践中也存在考核机制与标准不完善的问题。首先缺乏全面的评价指标，考核评价体系中可能只侧重于某些可量化的指标，忽视了难以量化但同样重要的指标，如群众满意度、工作创新能力等。其次缺乏动态调整机制，考核评价体系缺乏动态调整机制，无法根据实际情况的变化进行及时更新，使得评价体系逐渐失去时效实效性。

在实地调研中发现，B村所在地区存在考核标准不完善的问题，在评价包村干部工作情况情况是时往往只关注了一些可量化的指标，如政策宣传的次数、项目资金的投入等，而忽视了群众满意度、工作创新能力等难以量化的关键指标。这导致包村干部在实际工作中可能过于关注短期、易量化的成果，而忽视了与群众关系建立、村庄长远发展等同样重要的方面。同时，随着B村的不断发展，评价标准也没有进行及时的更新，例如，在全面脱贫之后，包村干部对一些村民的扶持方式帮扶措施就应当及时改变，但B村仍然停留在过去的指标，极大地的影响了村庄的整体发展。

干部培养不精细

选拔优秀青年干部是党和国家一项长期的战略任务，而发现和掌握年轻干部的成长规律是做好新形势下培养选拔年轻干部工作的前提和基础。通过调查B村发现，经过近期的干部新旧交替、岗位变动，B村目前存在年轻干部经验不足，知识和专业结构欠缺，理论和实际经验难以结合等问题。部分年轻干部解决实际问题的基本功不够扎实，难以将理论和具体的村庄实际情况结合起来分析解决；这些问题都在制约着一些年轻干部的成长和进步，制约着B村整体的发展与前进。

对一个地区而言，老年干部队伍是坚守力量，在干部队伍中有着巨大推动力，老年干部的能力强弱在一定程度上影响着地区战略决策的执行结果。B村所在的县（以下简称B县）从2012年开始通过国考、省考等公开遴选、高层次引进人才，干部队伍有所年轻化，干部学历也有所提升。但总体上来说，B县在干部年龄、工作水平、专业知识技能等方面依然难以适应新形势的需要。在精细化治理视域下，B县目前还存在干部年龄偏大、老干部知识结构老化问题严重、专业技术人才缺失、解决机关干部队伍知识老化和机关干部干事乏力等问题。在调查中发现，B县从年龄结构来看，35岁以下的年轻干部占比不到三分之一，50岁以上干部占比超过四分之一，并有逐步扩大的趋势，年龄老化趋势凸显，制约了B县的发展前景。

反映问题渠道不健全

在提升乡村治理效能方面，村民们的政治参与度和理解度存在提升空间。首先，村民们对于如何有效地参与政治生活缺少一定了解。例如，在B村的调研中，部分村民反映自身的政治诉求以及问题时对于反映渠道、反映部门不够明确，在一定程度上影响了村民在遇到问题时寻求解决办法的积极性。其次，村民们对于问题反映后的处理流程和受理情况了解不足，且问题受理过程耗时较长导致村民对反映渠道信心受影响，进而影响了他们参与反馈的积极性。最后，存在村民反映反映后政府处理结果反馈不够及时和进度查询等问题，这也减弱了村民们对政府问题处理的信任。这些问题在一定程度上影响了村民对反映渠道的信心，因此完善与健全对于村民反映问题的渠道的完善与健全是十分必要的。

包村干部走村不漏户方式优化路径

评价考核体系精细化

包村治理体现的是一种乡镇行政权力与村庄自治权力结合形成的“共治”，因此作为行政权力代表的包村干部必须受到制度约束[7]。细化考核标准可以使干部工作趋于精细化，制度上更加科学合理。调研过程中发现A村所在地区制定了完备的干部工作考核标准，规定包村干部每周至少下乡调研两次且工作必须留痕，在制度层面对干部下乡工作情况进行考核，保证了干部入村工作的时长。在制度考核之外，A村还积极采用了技术手段辅助对干部考核评价的工作，使考核更加公平公正。A村丰富的考评机制，如日常打卡签到、工作日志的检查以及村内成立的专门工作组对干部形成了极大的监督作用。

通过借鉴A村的有效经验，针对B村工作过程只用照片记录，考评也没有统一标准这一问题提出优化建议。首先要加强对干部各方面的考评，不仅有对干部的实绩考核，还要有干部自身素质的考核，并且考试公平公正，让干部用真实的成绩说话；除了定期的考试，村民们反馈的评价也应作为考核干部的一项标准，通过村民的反馈，了解干部在工作中的工作效率和工作态度，完善对干部考核的同时可以有效地避免干部只恭上不亲下的问题。其次，从每日工作的打卡签到情况、请假次数以及是否及时销假等方面入手，将干部的考评变成量化检验[8]。最后，要加强对考评结果的运用，干部的考评结果反映的是干部的工作质量，只有重视干部的考评结果，才能真正发挥干部考核的价值。

干部培养精细化

培养干部队伍，培养是前提与基础。因此要培养德才兼备的优秀干部队伍，理论知识教育更是重中之重[9]。A村所在乡镇在实际落实“走村不漏户”过程中加强干部理论知识教育，进一步提高干部自身思想觉悟和专业知识技能。A村所在乡镇着重通过干部会议、党课等形式加强老干部的先进性知识。第一，在学习过程中，既紧密结合新时代新实践，又紧密结合思想和工作实际，有针对性地重点学习，多思多想、学深悟透，知其然又知其所以然。第二，在授课过程中，注重采取运用新颖的视角、鲜活的素材、生动的语言开展宣传，让老干部听得懂，听得明白，例如，宣讲党的基本理论、基本路线、基本方略等，善于用“小环境”说明“大形势”、用“身边事”说明“大政策”、用“小故事”说明“大道理”，努力增强宣讲的亲和力、吸引力和感染力，不断加强老干部专业知识技能的同时进一步推动理论宣讲工作的不断创新发展，紧跟新时代的步伐，联系村庄实际。

反映渠道精细化

为了促进村民积极参与政治生活中，第一，可以运用现代科技手段，建立数字化的群众参与平台，设立专用热线，以便不同文化受教育水平程度的村民都能方便地反映自身政治诉求，设立专门部门负责管理数字平台和热线，审核及处理反馈内容，确保及时数字化处理反馈信息并给予并向反映人提供反馈答复。通过系统化和标准化的方式管理反馈信息及处理结果，可以准确、及时地解决群众反映的问题。另外加大，这也需要对数字监督平台和热线的进行广泛宣传，以便让所有村民都了解新的反映途径和程序。例如，在A村的实践中，村民委员会和村干部深入农户，宣传数字监督平台和反映热线，让村民熟悉参与平台，并收集他们的意见和建议，从而使相关部门能够更科学、细致地完善解决策略。第二，可以设立反馈信箱等，村民通过信件等方式反映问题、提交意见，村民委员会委会或相关部门负责收集收集和这些信息信息并采取相应措并督促问题能够被及时解决施。同时政府相关部门应定期公布问题解决进度以提高政府工作透明度，增强村民对对于政府权威信任和政治参与积极性。

展望与思考

“精细化治理”是乡村振兴战略纵深落实的发展方向，是现代化治理格局深入发展的结果。“精细化治理”是大势所趋，实施需要科学的制度作保障，现行的许多制度还有一定的精细化空间，因此对现有制度的精细化改良是乡村治理走向精细化的重中之重。

在乡村治理过程中以包村干部制度为代表的一大批经过实践检验的土办法，在特定历史时期发挥了积极作用。但随着时代发展与乡村振兴战略的实施，我国乡村治理格局已经发生了显著变化，以包村干部为代表的一些曾经行之有效的制度也应该与时俱进，顺应精细化发展大势及时进行改进和优化，实现治理方式的革新。

包村干部制度具有一定的弹性空间，干部本身的目标和行为也存在一定的差异，因此治理效果大有不同。有部分地区的包村干部在村民与村民委员会的共同配合下解决了实际问题，改善了村庄面貌，但其他一些地区的包村干部可能没有很好地根据地方特点落实包村干部制度，因此包村干部制度需要“因地制宜”，不能把一个地区的方法当成万能良药。

在精细化治理视野下，包村干部应完善“走村不漏户”治理方式，在建立科学的管理制度基础上，动员多方主体，形成治理合力，多措并举，以人为本，规范治理模式的同时使得治理更加人性化。

经过深入地研究和分析，文章对于包村干部走村不漏户的制度有了更深入地理解。在乡村治理精细化的视野下，这一制度的优化对于提升乡村治理效能具有重要意义。通过优化包村干部走村不漏户的制度，可以更好地实现乡村治理的精细化。包村干部直接面对村民，负责解决村民的问题和困难，他们的行动直接关系到乡村治理的效果。通过评价考核体系精细化、干部培养精细化、反映渠道精细化三种优化方式，可以提高包村干部的工作效率，确保他们能够真正走到村民中，了解村民的需求，解决村民的问题。最后，期待文章的研究能够为包村干部制度进一步发展提供一些有益的参考和建议。

参考文献：

[1]谢小芹.“双轨治理”：“第一书记”扶贫制度的一种分析框架——基于广西圆村的田野调查[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017，17（03）：53-62+156-157.

[2]王亚华，舒全峰.中国精准扶贫的政策过程与实践经验[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2021，36（01）：141-155+205.

[3]刘建生，郝柯锦. 共同富裕目标下和美乡村建设机制与路径研究 [J]. 南昌大学学报（人文社会科学版）， 2023， 54 （04）： 91-99.

[4]李胜蓝，江立华. 基于角色理论的驻村“第一书记”扶贫实践困境分析 [J]. 中国特色社会主义研究， 2018（06）： 74-80.

[5]郭小聪，吴高辉. 第一书记驻村扶贫的互动策略与影响因素——基于互动治理视角的考察 [J]. 公共行政评论， 2018， 11 （04）： 78-96+180.

[6]李雪萍，吕明月. “关系人”视角下包村干部运作的情境、关系与行为——基于四川省Y镇的田野调查 [J]. 求实， 2023（04）： 99-108+112.

[7]钟海. 干部驻村制度优势转化为治理效能的实现路径——基于从脱贫攻坚向乡村振兴转变的分析视角 [J]. 求实， 2022（01）： 93-108+112.

[8]袁立超，王三秀. 嵌入型乡村扶贫模式：形成、理解与反思——以闽东南C村“干部驻村”实践为例 [J]. 求实， 2017（06）： 76-86.

[9]季丽新. “三治合一”乡村治理体系下的“富人治村”现象分析 [J]. 行政论坛， 2020， 27 （01）： 31-36.

2023年山东省大学生创新创业训练项目“乡村治理精细化视野下包村干部走村不漏户的制度优化研究”（项目编号为S202311688094）。

（作者单位：山东工商学院）