莫迪十年经济政策成绩如何

杨怡爽

自2014年上台以来，莫迪及其领导的印人党政府一贯以发展为口号，将经济发展、实施市场化改革作为其主要政治承诺。在2014～2019年的第一任期内，莫迪政府推出多项改革，主要包括：放弃“五年计划”规划体系、改革财政税收体系、简化投资审批程序、提高外资投资上限、改善营商环境、修改土地征用法、推动重新整合国有或公有企业（PSU）等。然而，至2019年大选前，印度制造业增速降至4.5%，创2013年以来新低；公有部门改革过程缓慢且遭到大量反对，政治阻力加大；中央政府在农业与农村发展方面几无建树，民众失业率居高不下。因此，在重大改革被证明会受到较大阻力、难以在短期内收到成效后，莫迪政府在第二任期放缓了改革步伐，转而使用更加“短平快”的手段促进印度经济增长，其也从亲市场的发展型政府转变为亲商的民粹主义补贴型政府。

扩张性资本支出和政府基建投资

2019年连任后，莫迪政府增加了国防、铁路、公路、高速公路和住房方面的政府支出，尤其加强了对乘数较大的基础设施建设的投入。例如，2019年8月，莫迪政府推出了国家基础设施管道计划，总投资额约为1.4万亿美元，内容涵盖交通、能源、物流、水利、社会基础设施等领域；莫迪政府还将2017年提出的大规模高速公路修建计划升级为“婆罗多马拉联通计划”（Bharatmala Pariyojana），加速道路升级和路网建设。此外，2014年提出的智慧城市与2015年启动的旨在提升航运物流能力的“海洋花环”（Sagarmala）等计划也在持续推动。2021年，印度政府推出了计划投资100万亿卢比的“加蒂·沙克蒂”国家总体规划项目，将多个基础设施计划整合到一个数字平台下。此外，莫迪政府还推动了一系列重大基建项目的进行，其中包括高速公路、高速铁路、机场、港口和地铁项目。

根据印度财政部数据，2019～2023年，印度中央政府在基建领域的总投资额约为10万亿卢比（约合1.3万亿美元）。这些对基建的投资成为印度经济维系增长的主要因素之一，建筑业也由此成为印度吸收劳动力的主要部门之一。印度统计局数据显示，印度建筑业部门的就业人数从2019年的5700万增加至2023年的6200万，大量农村劳动力在建筑业部门找到了临时或季节性工作，缓解了就业压力。

2024年3月7日，印度孟买即将建成的沿海公路。

进一步加深与大财团的合作关系

莫迪及印人党在印度商界的主要支持者和资金来源是孟买—古吉拉特财团，这是一个由出生于古吉拉特邦并在孟买从事主要商业活动的金融或工商业新贵富豪组成的利益集团。上世纪80年代后，该集团从印度的市场开放和经济增长中获益，实力暴增，如今被认为是印度国内实业和金融业最主要的支配者。该集团的主要诉求是全面私有化、自由化；保护印度国内市场；推动有利于大型企业和垄断企业的经济改革和产业政策。其影响印度政府政策的方式，除常规游说和政治献金外，也包括赤裸裸的财权交易，但其行事方式相比传统的“裙带资本主义”更隐蔽。莫迪早在担任古吉拉特邦首席部长时，就和此类财团建立紧密关系，在他担任总理的十年间，印人党与这些财团的关系更是空前加强。例如，阿达尼集团创始人高塔姆·阿达尼便与莫迪私人关系密切，由于财富暴涨速度惊人，2022年他一度成为全球第二大富豪；信实集团也长期与印度政府合作开发石油和天然气资源，并参与大量基建项目。

这些财团所涉多为资本密集型与技术密集型产业，容易建立垄断优势。政府对这些财团提供实现垄断的政策支持，而财团捐赠的巨额财富不仅让印人党的选举机器得以持续运作，也支持了一系列民粹主义福利政策的不断推行。然而，它们之间的关联不单是利益输送。新冠疫情暴发后，莫迪政府推出一系列产业政策，力图提升生产力，在供应链上和中国竞争，在这方面取得部分成功的产业如手机组装、家电、通信等，多半得益于政府与此类财团的合作。由于印度国有企业整合未能尽如人意，与政府合作关系密切的大财团实际上成为莫迪政府执行基建投资和产业升级的政策工具，也为莫迪政府提供了“绕过”低效官僚部门和公有企业达到目标的途径。

繁多的民粹色彩福利计划

莫迪从第一任期开始就推出了名目繁多的福利项目，在第二任期这种推行各类福利项目的趋向更为明显。新冠疫情暴发后，尽管莫迪政府因管治不善备受诟病，但其推出大量福利计划进行补偿。例如，在总理贫困人群食品安全计划（PMGKAY）下，印度政府向超过8亿配给卡持有人每月免费发放五公斤粮食。此外，莫迪政府还推出数百项福利政策，涵盖民众社会生活的各个方面，包括用电用水、粮食、烹饪燃气、教育、住房和医疗等。

不过，莫迪政府的福利计划主要针对印度最贫困与最边缘的社会群体，例如农村和城镇的赤贫阶层、妇女、低种姓和贱民等，其突出手段为直接的现金补贴和转移支付。例如，将现金补贴以电子方式直接存入居民账户；许多福利计划都冠以莫迪个人名义，实物补贴（例如燃气、疫苗、粮食等）的包装上甚至都印有莫迪头像。此外，许多计划都是短期的阶段性计划，不占用财政预算的长期空间。这些福利计划大大提高了莫迪在印度民间，尤其是在贫困阶层中的支持度。

滞后的“深水区”改革

2019年起，莫迪政府继第一任期后，再度推出一系列结构性的事关要素市场的改革，主要举措包括：土地法改革、PSU部门的进一步整合、所得税制改革、劳动法改革、新建产业园区、农业法改革、进一步促进制造业发展等。同时，莫迪政府还加大了对国内产业与贸易的保护力度。然而，尽管部分改革取得了成果，改善了营商环境，但上述几项重大结构性改革都遇到了不小的阻碍。例如，2019年，莫迪政府发布新版土地征用法草案，旨在进一步简化土地征收程序、提高效率，但草案一经发布便引起广泛争议，考虑到继续推动草案恐影响选举前景，莫迪政府遂搁置了改革；2020年9月，印度将原有的29部劳工法合并为四部法律，放松了对企业“过度保护”劳动者权益的强制性要求。然而，部分邦因选举压力、对劳动法感到不满及原有立法过于繁琐等原因，一直未按要求给出新劳工法细则，应当于2022～2023财年开始实施的新劳工法至今仍未落地；同年，莫迪政府推出的旨在推动农产品商业化进程、统一全国农产品市场的三项农业改革法案，也在数万农民“围堵首都”超过一年的强烈抗议下被迫撤回。

不断累积的财政压力

支持莫迪政府大举投入基建并推行民粹主义福利政策的是其财政。2019～2023年，印度中央政府财政收入从15.6万亿卢比增至22.8万亿卢比，年复合增长率为6.7%。税收增长是因莫迪政府对旧有财政制度进行了改革，来自燃料税费和附加税的收入从地方转移至中央，2017年莫迪政府实施的商品与服务税（GST）改革也为征税和打击偷税漏税提供了便利。然而，这些财政改革“开源”的本质主要是将地方财权收回中央，无法完全填补财政缺口。本财年（2024～2025年），莫迪政府公共债务将占国内生产总值（GDP）的82.3%。据估计，到2028～2029财年，印度包括中央政府和邦政府债务在内的一般政府债务或占GDP的100%。

这一方面是因为莫迪政府实际上使用了政府公共资源来为自己赢得选民支持；另一方面，这也给非印人党执政的地方邦与地方党派造成巨大压力，不得不在财政入不敷出甚至举债的情况下提高政府支出大兴土木，或作出种种福利许诺。这种“竞争性福利主义”不仅恶化了地方邦的财政状况，还进一步使选民与政府之间关系扭曲。若说以往印度“庇护主义政治”的主要表现是地方实权人物通过支付资源和恩惠来购买并控制票仓，那么现在这种行为已上升至政党和国家层面。

然而，莫迪政府的福利计划虽已推行十年，印度政府治理水平较低与公共产品供给效率不足这两大根本问题仍未得到解决。尽管莫迪政府鼓吹福利政策使大量印度人口摆脱贫困，但实际上其中大多数人仍属于世界银行所说的“弱势群体”或中度贫困阶层。这些福利政策仅是直接补贴，没有带来更多就业岗位与经济机会。

站在十字路口的经济改革

在全球经济疲软的背景下，近三年印度经济有着亮眼的增长率。国际社会有观点认为，印度正处于全球供应链转型的风口浪尖，最终可能会取代中国在全球制造业中的领先地位。

然而，印度是否真能成为下一个供应链大国，依然取决于其在一些关键领域的改革是否能顺利推进。从表面上看，阻碍印度经济发展潜力转化为实力的主要因素来自其滞后的基建、水平较低的劳动力培训、繁琐的税收与劳动法及土地征用限制，这使印度虽有庞大廉价劳动力资源，却难以大力发展服装业等劳动密集型产业，因此印度目前具备竞争力的依旧是资本密集型中等技术产业。然而，这反映的是印度经济结构性问题依然突出的现实：就业产出弹性下降、有组织的部门内部非正规化程度高、高增长部门与低就业率之间的不匹配、供给侧受到严重制约、劳动力市场在需求和供给方面存在结构性问题等。最关键的是，印度经济增长与就业之间几乎不存在关系，大部分非农就业岗位增长还是在非正规、低工资的建筑行业。事实上，与财团发展密切共生关系、绕开传统官僚层级推行福利计划，都是莫迪政府在经济改革受阻后，为维系其高呼发展的政府形象并保证经济持续增长，而不得不使用的求助手段。

当前，莫迪政府的经济改革已走到十字路口。在上世纪90年代初的印度经济自由化改革中，重大改革都是通过“管得太多”的政府“不去做什么”实现的。例如，印度政府逐步取消了钳制本国经济发展多年的许可证制度。然而30年后，印度的经济改革已走到政府“必须做点什么”才能进行下去的地步，但目前推进任何涉及“深水区”的结构性改革，都必然导致印度社会部分群体利益受到重大损害。本届印度大选的结果已表明，在舍弃推进实质性改革的情况下，印人党的扩张已受到限制，那么不仅其政府未来继续进行深层次改革的能力会受到牵制，印人党进一步推动改革的动力也会被打上问号。在发挥印度经济潜力与稳固政治基盘之间，莫迪政府做出的选择，也会决定印度未来的发展前景。