促进黑龙江省冰雪旅游产业高质量发展的支持政策研究

蔡德发?李可新

摘要：黑龙江省发展冰雪旅游产业有着先天的优势，冬奥会以来，黑龙江省冰雪旅游产业进入了快速发展的阶段，但其发展上面临着诸多竞争与挑战，如部分政策与具体项目之间的契合度不够、对于“存量”和“微量”的支持力度不够、吸引高端人才政策力度不足等；结合黑龙江省冰雪旅游产业发展状况与现行支持政策内容，从支持政策的角度总结阻碍黑龙江省冰雪旅游产业高质量发展的症结所在，提出政策实施精准度与契合度、加大培育力度、壮存量拓增量、加大吸引高端人才政策力度等对策建议。

关键词：冰雪旅游产业；支持政策；高质量发展

引言

北京冬奥会的成功举办为我国冰雪旅游带来了巨大活力，全国冰雪休闲旅游人数从2016—2017冰雪季的1.7亿人次增加到2020—2021冰雪季的2.54亿人次。截至2022年，我国参与冰雪旅游的人数已经达到3.46亿人。“三亿人上冰雪”的愿景变成了现实，冰雪旅游发展也迎来诸多新机遇。2024年元旦期间，哈尔滨冰雪旅游迅猛发展，累计接待游客更是高达304.79万人次，创造了城市旅游的历史新高。随着我国人民生活水平的显著提升，对娱乐和休闲等精神需求的要求也逐步提高，更多人希望进行高质量的冰雪旅游活动。2022年，黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省冰雪经济发展规划（2022—2030年）》，旨在加快冰雪旅游发展的整体进程，实现其高品位、多样化、可持续的发展，以此来满足广大游客的需求。黑龙江省“十四五”规划也提出，要加快黑龙江省冰雪产业相关政策的制定，并以政策为指导，运用政策手段将冰雪资源优势转化为黑龙江省经济优势，力图通过冰雪产业政策的实施，为黑龙江省冰雪旅游产业高质量发展提供强有力的支撑。

一、黑龙江冰雪旅游产业支持政策内容

黑龙江省已经出台了一系列旨在推动冰雪旅游产业蓬勃发展的支持政策，包括《黑龙江省冰雪旅游专项规划（2017—2025）》《黑龙江省冰雪旅游产业发展规划（2020—2030年）》《黑龙江省产业振兴行动计划（2022—2026）》《黑龙江省冰雪经济发展规划（2022—2030年）》《黑龙江省支持冰雪经济发展若干政策措施》等，见表1。

表1中第5项政策措施为第4项发展规划的配套措施，该文件关联了《实施细则》部分政策和《奖励办法（试行）》。除此之外，黑龙江省一些地级市也结合本地实际出台了很多支持冰雪产业发展的政策。例如，在《哈尔滨市支持冰雪经济发展若干政策措施》《大庆市支持冰雪经济发展若干政策措施》中的很多内容是《黑龙江省支持冰雪经济发展若干政策措施》的延伸。

二、黑龙江省冰雪旅游产业支持政策存在的问题

（一）政策与具体项目之间的契合度不够

为了《黑龙江省冰雪经济发展规划（2022—2030年）》更有效地落地实施，《黑龙江省支持冰雪经济发展若干政策措施》中的政策内容也比较详尽，但在一些具体的项目实施上缺乏契合度。还是以旅游景区、度假村为例，《发展规划》中将亚布力滑雪旅游度假区、哈尔滨冰雪大世界四季冰雪、横道林海雪原度假区规划建设成为冰雪旅游旗舰景区，并规划把前者建设成为世界知名冰雪旅游度假胜地。《政策措施》中明确规定了针对景区年接待游客人次进行等级划分，并对应给予一次性补助或奖励，如4A级以上冰雪旅游景区，按年接待游20万—50万人次、50万人次以上，每年分别一次性补助50万元、100万元[1]。虽然按照景区、度假村级别、人次和收入等级有着不同的补助或奖励金额，但没有按照地域性给予针对性的相应政策，与具体发展项目的契合度不够，容易造成资金的分散使用，缺乏适当的集中。

（二）对于“存量”和“微量”的支持力度不够

地级市出台的文件对《黑龙江省支持冰雪经济发展若干政策措施》的一些内容进行了延伸。但从政策内容来看，很多政策项目都有“新设立”“新建”以及类似某级、几千万以上等这样的限制，对于目前已经存在的、中小微的项目的支持政策较少，“存量”和“微量”的支持力度不够，而且部分政策内容不精确，缺乏连续性。例如，对于冰雪旅游景区接待游客数量的奖励，《哈尔滨市支持冰雪经济发展若干政策措施》部分政策内容对省《政策措施》进行了延续，补助条件从4A级放宽到A级，补助金额范围扩展到20万元，20万人次以下没有相关补助金额的规定，同样的问题在支持新建冰雪旅游景区、度假区等的接待游客奖励也存在，30万人次以下也没有相关规定。而对于冰雪旅游景区接待游客数量的补助，省《政策措施》中20万—50万人次补助50万元，从政策内容上看，打个比方，21万人次和49万人次补助金额一样。而哈尔滨市《政策措施》中，20万—50万人次补助20万元，50万人次以上补助50万人，49万人次和51万人次差30万元的补助金额；在支持新建冰雪旅游景区、冰雪旅游度假区等接待游客上，省市间49万人次和51万人次奖励金额相差50万，政策内容不精准，不连续[2]。另外，省《政策措施》S级旅游滑雪场接待游客的补助规定和冰雪旅游景区一致，哈尔滨市《政策措施》中则缺失旅游滑雪场接待游客的补助规定。

（三）吸引高端人才政策力度不足

黑龙江省地处我国东北部，经济相对落后，因此对于高端人才的吸引力度较弱，导致人才缺口较大，并且冰雪旅游产业的高端人才属于复合型人才，培养周期较长，而引进冰雪旅游产业人才的难度更大，短时间内难以解决急需的高层次人才。虽然目前黑龙江省已经出台相关政策，关于为新引进的高层次冰雪产业复合型人才解决社会保险、医疗保险、子女入学购置、租赁办公及居住用房补贴等问题，但其吸引力较弱[3]。吉林、辽宁、河北等冰雪旅游较为丰富的省份，都有相似的人才保障政策，因此黑龙江省的人才政策力度不足，很难脱颖而出，并且《黑龙江省支持冰雪经济发展若干政策措施》其中对吸引人才的各项优惠规定非常粗线条，可操作性不强，容易导致各部门相互推诿扯皮，难以真正落到实处[4]。

三、促进黑龙江省冰雪旅游产业高质量发展的建议

（一）提升政策实施精准度与契合度

以《黑龙江省冰雪经济发展规划（2022—2030年）》为指导，应先重点发展少数代表性、行业引领性、影响力大的冰雪旅游项目。例如，可以优先发展《发展规划》中建设冰雪旅游旗舰景区之一的哈尔滨冰雪大世界四季冰雪项目。哈尔滨冰雪大世界知名度高，基础条件好，坐落于哈尔滨主城区江南与江北中心地带，交通方便。哈尔滨是黑龙江省首位度最高的城市，经济比重占全省的1/3以上，旅游业收入占全省七成以上。哈尔滨旅游业收入占全市GDP的比重为17.7%，高于全省平均值8个百分点。以哈尔滨冰雪大世界四季冰雪项目为突破口，带动冰雪大世界周边太阳岛、中央大街等重要景区发展，实现资源的整合，从而促进哈尔滨市旅游业和经济的发展，使其更好地发挥首位城市对全省经济的辐射带动作用。以点、线、面的节奏推进，循序渐进，撬动全局。因此，在政策制定上，在黑龙江省和哈尔滨市《政策措施》原有的基础上，对于《发展规划》中的涉及项目，选择少数重点，集中发力，制定更有针对性和契合度更高的财税政策，提高资金投入效率，集中资金保证发展重点项目的需要。例如，《政策措施》中的“项目建设”类中，可以把某个重点要发展的景区或项目单列出来，提高相应比例的配套资金、奖励或限额。如世界500强企业的投资，原有最高限额是不超过500万元，如果增加20%的比例，则最高奖励限额上升到600万；新设立冰雪产业企业获得国家级优秀作品的项目，也可以增加20%比例的配套资金支持[5]。除此之外，市级层面也应设置相应的增加比例。把《发展规划》中计划发展的具体项目按照重要性进行划分，相应资金分配也应该有所差别，使《政策措施》与《发展规划》点对点匹配，做到资金跟着项目走。除此之外，针对某一景区或项目具体发展需求，除了普遍性的规定之外，应该还有一些差异性的针对措施，而且这些措施应该更加详尽，更有操作性。

（二）加大培育力度，壮存量拓增量

截至2021年末，全国市场主体达到1.5亿户，其中企业达4 842.3万户，增长1.7倍，99%以上的企业是中小企业，中小企业从业人数占全部企业从业人员比例的80%。虽然大项目在引领行业发展能够起到一定的带动作用，但也不能忽视中小微企业的作用，“微量”和“存量”也很重要。从2020年开始，黑龙江省无论是境内游还是境外游，旅游业人次及收入均为负增长，占GDP的比重也逐渐降低，尤其是一些中小微企业所受冲击较大。因此，在财税政策的制定上，应该对这些企业应该有所考虑。例如，对于冰雪旅游景区的接待游客数量的补助，应该设置20万以下的人次的补助情况，比如10万—20万人次可以补助10万元，或者每1万人次补助1万元。例如，无论对于新建还是已有的冰雪旅游景区、冰雪旅游度假区等，都应该有接待游客的奖励。再如，黑龙江省和哈尔滨市《政策措施》中，对于鼓励旅行社“引客入省”的奖励的组团人数条件，应该有所降低，可以随之降低奖励金额，这样可以起到积少成多的作用，达到更好的效果。除此之外还应该采取一些税收优惠的政策，吸引或维持更多的民营经济聚集在冰雪旅游产业中，对于从事冰雪旅游产业的这些企业给予一定的增值税、所得税等税收减免的税收优惠政策。例如，对从事冰雪旅游相关的文化创意服务、广播影视服务、商务辅助服务的企业可以降低其增值税税率或者免征增值税；除对认定为高新技术企业的冰雪企业，减按15%税率征收企业所得税外，还应该在税额抵免、减半征收、加计扣除、减计收入、资产加速折旧等方面设置相应的税收优惠政策，比如对从事冰雪旅游业经营困难的企业免征、减征企业所得税；对于从事黑龙江省冰雪题材剧本创作、影视剧制作、冰雪文化推广、冰雪旅游推介等个人在一定范围内免征或减征个人所得税；对于承办冰雪文化推广、冰雪旅游推介、冰雪赛事等活动的企业所使用的活动所需的土地、房产减免房产税、城镇土地使用税等。

（三）加大吸引高端人才政策力度

人才资源是一个产业得以发展的关键，因此黑龙江省冰雪旅游产业发展应当对冰雪旅游高端人才的培育和引进给予重视，不断完善顶层设计，制定完善的人才政策，吸引更多高端人才助力黑龙江冰雪旅游产业发展。首先，可以制定区别于其他省份的人才政策，凸显黑龙江省竞争优势，例如，增加人才补贴的财政投入，加大吸引人才的核心竞争力；其次，因为通过人才引进的高端人才对于黑龙江省的感情不够深，所以在提升人才补贴的同时还要提升对高端人才进行生活保障政策，例如，为新引进的高层次冰雪产业高端人才随行家属的工作、医保等问题，提升高端人才稳定性；最后，还应继续完善人才政策，细化《黑龙江省支持冰雪经济发展若干政策措施》其中对吸引人才的各项优惠规定，加强政策措施的可操作性，并且责任到人，避免各部门相互推诿扯皮，真正将人才政策落到实处，从而加大吸引高端人才政策力度。

参考文献：

[1]周冻梅，李兰.黑龙江省冰雪旅游产业税收政策研究[J].冰雪运动，2019，41（03）：65-69.

[2]韩国钢，于骁霏.冰雪文化产业政策瓶颈与突破[J].经济研究导刊，2021（08）：58-60.

[3]张小锋，王菁彤.冰雪旅游与文化产业耦合的财税激励政策效应分析[J].会计之友，2022（06）：70-77.

[4]李艳.后冬奥时期冰雪文化旅游产业空间的延续：政策变迁、行动框架及路径选择[J].体育与科学，2022，43（02）：43-48.

[5]张锐，牛建华.“冷资源”变“热经济”中的政策工具组合运用：基于国家层面冰雪产业政策文本分析[J].北京体育大学学报，2023，46（03）：10-24.

（责任编辑：豆瑞超）