档案工作数字化转型场域下法规体系的完善理路

陈永生 包惠敏 邓文慧

关键词：档案法规体系；档案信息化；数字化转型；档案法实施条例；数字资源；数据治理；可及性；便利性＼

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第五篇提出“以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革”，数字化转型已经上升为国家重要发展战略。2023年全国档案局长馆长会议提出，要以实现数字化战略转型为关键，全面提高档案工作服务能力水平，推进档案工作现代化建设。2024年全国档案工作暨表彰先进会议指出，国家档案局将加大档案工作数字化转型和现代化建设力度作为新一年工作重点之一。

为有效实施新修订《中华人民共和国档案法》（以下简称新《档案法》）的各项规定和要求，更好地贯彻落实习近平总书记对档案工作的重要批示及党中央有关档案工作的决策部署，适应档案事业的发展，需要对现行实施办法做进一步修订完善。2024年1月12日，国务院总理李强签署第772号国务院令，公布《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》），自2024年3月1日起施行。《实施条例》从行政法规层面对新《档案法》的各项规定予以细化和明确，在融合吸纳部门规章和规范性文件部分内容的同时为其制修订留有余地，在档案法规体系中起着重要的衔接协调作用。在此基础上，《实施条例》对应新《档案法》新增“档案信息化建设”专章，完善和细化档案信息化制度的各项规定，以法治化方式推动档案信息化制度的完善，为推进档案工作数字化转型提供了更具可行性和可操作性的建设方案和操作指南。

1 《实施条例》与国家档案法规体系的完善

《实施条例》在一定程度上弥补了我国档案领域的立法缺陷和配套法规缺陷，提高了档案法规体系的立法质量，推动档案法规体系科学构建，逐步完善了国家档案法规体系，使立体化、多层次的国家档案法规体系得以规范有效运行。

1.1 提高档案法规体系立法质量。档案法规体系建设是一项科学严谨的系统性工程，对立改废各环节程序的规范性和科学性要求高。[1]《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》等国家法律法规对立法工作的程序和技术作出明确规定，强调行政法规由国务院组织起草，在起草过程中，起草部门应当深入调查研究，总结实践经验，将行政法规草案及其说明等向社会公布，并采取座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。[2-3]档案行政法规一方面对档案工作乃至国家经济社会发展具有重大影响，另一方面其制修订具有较强的专业技术性。《实施条例》作为与新《档案法》配套衔接的重要行政法规，其修订和颁布严格按照行政法规立法相关规定的要求，坚持“开门立法”，以问题为导向，在立项、起草、审议、表决和公布等环节形成了统一的程序规范，加强调研论证，广泛面向有关机关、团体、企业事业单位、社会组织、专家及民众征求意见。《实施条例》的修订坚持贯彻科学立法、民主立法、依法立法的原则，其修订过程避免了向社会征集和反馈意见的过程流于形式，保障公民的参与权和话语权，使立法与社会需求相衔接，同时充分发挥专家的立法理论知识和实践经验的推动作用，[4]有效增强档案法规体系立法程序的民主性和立法技术的科学性。

1.2 推动档案法规体系科学构建。《实施条例》的出台是落实构建程序严密、系统完备、科学规范、运行有效的档案法规体系的要求，是完善档案法规体系的关键，是不断提高档案立法的针对性、及时性、系统性和可操作性的重要举措，夯实了档案工作的法治基础。

首先，《实施条例》根据新《档案法》制定，遵循上位法的立法要求，与上位法的精神、原则和价值取向相统一，并与《国家档案馆档案开放办法》《机关档案管理规定》《电子档案移交与接收办法》等下位法中可操作性、可持续发展性强的条款进行融合，彰显档案法规体系的内在贯通，有助于形成逻辑自洽、内容全面、条文充实的法规规定，建立前后衔接、上下配套、系统集成的档案法规体系。

其次，《实施条例》经过反复研究修改，条文词语使用更加缜密，条款设置多样化、精细化，[5]制定义务性条款、禁止性条款、授权性条款，并新增倡导性条款的设置，例如鼓励和支持社会力量通过多种形式参与和支持档案事业的发展等，不仅更贴近档案工作的实际需要，而且符合法律表达的一般要求，具有严密的规范结构，[6]保障了档案法规体系完整性、协调性，从制度层面为档案工作实现数字化转型、推动档案事业高质量发展创造良好的法治环境。

2 《实施条例》助推档案工作实现数字化转型

在信息化进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段，《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）明确提出“档案信息化发展保障机制进一步完善……档案工作基本实现数字转型”的发展目标，并对电子档案管理系统和数字档案馆的建设提出新要求。《实施条例》作为新《档案法》的实施细则，在对新《档案法》各项规定进行细化、补充和完善的同时，专门增设“档案信息化建设”章节，在总体上昭示档案信息化建设在档案法治框架体系中的重要地位，并以推进档案信息化建设迭代升级为契机，对推动档案数字化转型作出了具体规范，从顶层设计、数字资源建设、数字基础设施建设、利用服务四个层面加以推进。

2.1 顶层设计：加强档案工作数字化转型顶层规划。将档案工作数字化转型纳入顶层规划，是推动档案工作实现数字化转型的重要举措。《规划》针对加快推进档案信息化建设，提出了“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略”的要求，强调档案信息化建设要融入国家发展大局，为全国“十四五”时期甚至更长一个时期内推进档案信息化战略转型奠定基调。新《档案法》对档案工作数字化转型的顶层设计作出了原则性规定，指出各级人民政府应当将档案信息化纳入信息化发展规划，将档案信息化统筹到政府信息化大局，有助于改变档案信息化建设被边缘化和档案数字化转型滞后的局面。安徽省档案局积极贯彻落实新《档案法》和《规划》要求，高度重视档案信息化建设，主动同有关部门沟通协调，着力推动将安徽省档案信息化转型发展要求写入《安徽省“十四五”信息化发展规划》，为提升档案信息化水平、推动档案事业高质量发展提供良好的外部环境。[7]档案信息化相关政策的制定实施和法律法规的贯彻落实为档案工作数字化转型提供了强有力的推动力。

在新《档案法》的基础上，《实施条例》进一步要求机关、群团组织、国有企业事业单位将档案信息化建设纳入本单位信息化建设规划。这一方面体现了档案工作数字化转型“规划先行、整体规划”的理念，有助于档案部门同业务部门等其他相关部门开展数据、技术、业务协同探索，做好档案信息化建设协同工作，打破档案信息化发展传统观念制约。《实施条例》通过超前的规划部署和主动融入形成合力，发挥相关主体在档案信息化建设中的积极作用，有效解决档案信息化建设难以纳入信息化建设整体规划的问题，[8]确保档案信息化建设的具体实施，推动各相关单位档案信息化建设项目的顺利开展，推进档案工作数字化转型进程。另一方面，这一规定将有助于提升各单位对档案信息化工作重要性和迫切性的认识，切实推动档案部门各主体履行信息化工作法定职责，强化各主体对档案数字化、电子文件归档、电子文件长期保存、系统衔接、数据共享等档案工作数字化转型关键议题的重视，[9]从整体上提高档案信息化工作站位，为档案信息化提供完善的保障机制，加强档案工作数字化转型的顶层设计、制度引领和统筹协调，形成统一的档案数字化转型战略规划和推进机制，推动档案工作数字化转型主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设目标的实现。

2.2 数字资源：推进档案数字资源建设。档案资源建设是做好档案工作的前提，是发展档案事业的基础。《规划》对档案资源建设目标提出了一系列新要求，规定到2035年档案资源覆盖面更加广泛、内容更加丰富、形式更加多样、结构更加优化。在此背景下的新时期档案资源建设，一是要注重齐全完整，明确文件材料的归档范围和档案的保管期限，确保档案的完整性、准确性和系统性；二是要注重优化结构，不断完善档案资源收集方式，严格管控档案资源质量；三是要推动数字转型，逐步推动构建以档案数字资源为主导的档案资源体系。加快档案资源数字转型是新时期档案工作数字化转型的重要内容，是发挥档案数字资源核心要素作用、提升档案数字治理能力的重要环节。《实施条例》从存量数字化、增量电子化、档案数字资源的安全保管等方面提出了具体要求，加大档案资源数字化改革力度，全面推动数字化转型。

在存量数字化方面，完善传统载体档案数字化的要求。《实施条例》明确规定各级各类组织和机构应当按照国家档案主管部门相关规定开展传统载体档案数字化工作，不仅有助于采取安全、规范的手段保证档案数字化成果的质量、安全和数字化率，而且能有效解决因早期档案数字化质量标准参差不齐、质量监管体系不健全，以及纸质档案整理不规范等导致的存量档案数字化历史遗留问题。[10]此外，在政务服务领域，纸质档案对缩短办事流程存在阻碍，档案载体数字化和电子档案的发展应然而生。《实施条例》鼓励对档案数字化成果进行文字、语音、图像等识别工作，充分考虑传统档案数字化成果的管理和利用问题，有效发挥档案数字化成果的重要作用，有助于深度挖掘档案数字资源，为档案数字资源开发利用奠定基础，解决资源打通和共享的难点和痛点。

在增量电子化方面，《实施条例》明确办公自动化系统、业务系统归档功能和电子档案管理信息系统的建设要求，完善电子档案移交接收主体和系统技术，重要电子档案异地备份及其灾难备份系统建设的相关要求，规范电子文件的归档、电子档案的移交接收和保管等工作。《实施条例》的颁布为电子文件单套归档与电子档案单套管理提供了制度保障，有助于档案部门以档案信息化建设为牵引，实现各类电子文件“应归尽归”，电子档案“应收尽收”，[11 ]推动来源可靠、程序规范、要素合规的电子文件以电子形式实现全流程在线归档、单套归档，促进数字档案馆（室）建设，提升电子档案在档案资源体系中的比例，保证进馆电子档案的质量，推动档案部门以自身数字转型服务数字经济、数字社会、数字政府建设。

在档案数字资源的安全保管方面，补充数字环境下的档案安全管理规定，为档案资源数字转型的安全管理、风险管理提供保障。档案安全是档案事业健康发展的基石。《实施条例》贯彻“安全第一，预防为主”的原则，进一步强化档案信息化建设安全条款的整体性设计，从法规层面将档案数字资源安全的规定制度化。一是明确规定电子档案管理信息系统的建设应符合国家有关安全和保密的规定；二是档案馆开展传统载体档案数字化工作和数字档案馆建设，也应当为其安全和利用提供保障；三是重要电子档案异地备份保管的存储载体应符合安全管理要求，提高重要档案信息的安全防护水平。这一系列规定为各单位的档案数字资源安全提供针对性、可操作性强的管理方案，使得各单位在具体执行《实施条例》时，能够制定科学化、规范化的档案数字资源安全管理制度，并在实际档案工作中严格执行，有效保障档案数字资源安全和纸质档案数字化成果质量，实现档案资源数字转型的全流程安全管理。

2.3 基础设施：加快档案数字基础设施建设。在数字化浪潮的冲击下，档案逐渐从传统载体形态转变为数字形态，档案管理面临着从产生到永久保存或销毁的全流程数字化重塑。在这个革新过程中，数字基础设施起到了重要的作用。特别是电子档案管理信息系统和数字档案馆（室）的建设，已经成为现阶段我国档案管理数字基础设施建设的关键组成部分。《规划》明确将“推进机关、团体、企业事业单位和其他组织建设与业务系统相互衔接的电子档案管理信息系统”“加大机关数字档案室建设力度”“大力推进数字档案馆建设”等作为主要任务，突出了当前加快推进数字基础设施建设的重要性和紧迫性。面对时代需求，《实施条例》对档案形成单位和档案馆在电子档案管理信息系统建设与数字档案馆（室）建设方面作出了更加细致的规定，体现出我国档案管理工作在追求技术创新、管理现代化的道路上迈出了更加坚实的步伐。

对于档案形成单位，《实施条例》要求加快推进电子档案管理信息系统建设及其与前端系统的协同衔接，并保证其安全性，鼓励开展数字档案室建设。

首先，推进电子档案管理信息系统建设，增强电子档案管理信息系统与办公自动化系统、业务系统的相互衔接。目前，我国在档案信息化建设上面临一些挑战，包括缺乏系统化的电子档案管理体系、办公自动化系统和业务系统未能集成电子文件归档功能，以及不同系统间无法“互联互通”等突出问题。根据《实施条例》第三十八条的规定，各类机关、团体、企业事业单位及其他组织被赋予责任，需积极促进电子档案管理信息系统建设，强化电子档案管理信息系统与办公自动化系统、业务系统之间的融合与协同工作，完善和优化系统间的互联互通机制，从而提升整体的管理效率和档案服务质量。对于电子档案管理信息系统的建设方式和模式，《实施条例》则体现出较强的灵活性和适应性。其并未制定统一的模板或具体的实施步骤，而是考虑不同机关、团体、企业事业单位和其他组织在信息化建设方面的差异性。为各单位提供了一个自主规划和创新的平台，鼓励其探索和实践符合自身特点的电子档案管理信息系统建设路径，在成本和效益的平衡中确保电子档案管理信息系统的高效运行。

其次，确保电子档案管理信息系统的安全性。《实施条例》坚持以总体国家安全观为指导，将保证电子档案管理信息系统的安全性视为至关重要的环节，强调各单位必须考虑电子档案管理信息系统建设的安全性，在系统建设过程中必须符合国家有关网络安全、数据安全以及保密等的规定。

最后，鼓励开展数字档案室建设。数字档案室为电子文件归档和管理提供了系统化的解决方案，它在推动电子文件的规范化整理与归档、实行单套管理模式、实现档案数据化、实现档案信息化工作的国产化等方面具有重要的价值。[12]对于具备一定条件的单位，《实施条例》则进一步鼓励其建设数字档案室，以推动档案管理工作向数字化、信息化、智能化方向发展。

对于档案馆，《实施条例》要求加快推进数字档案馆建设。一是能为档案信息化勾勒出清晰的路线图和发展架构，涉及技术层面、管理模式、服务方式、法规标准等多个方面的综合布局；二是通过数字化手段，将传统载体的档案转化为电子档案，能够丰富数字档案资源库，为社会各界提供更加丰富、便捷的档案信息资源；三是采用专业的存储技术和稳定的硬件设施，能够确保电子档案的长期可读性和安全性，解决电子档案在长期保存过程中可能遇到的技术和管理难题；四是能够促进档案信息的共享与利用，建立高效的检索系统和信息服务平台，实现档案信息快速检索和远程利用。

总而言之，数字档案馆是多年来档案信息化研究成果和实践经验的集大成者，其建设是档案工作现代化进程的重要推动力，对于提升国家档案管理水平、服务社会发展具有深远的影响。深入贯彻以人民为中心的发展思想，实施“一站式”服务、“一网通办”，必须推进数字档案馆的高质量建设。[13]为了响应这一现实需求，《实施条例》明确赋予了档案馆建设与维护数字档案馆的法律责任。根据其规定，数字档案馆的建设应当涵盖对各类档案数字化资源的全面搜集，保障其在长期保存过程中的安全可靠性，并通过有效的利用策略，使其在各种网络环境中实现其最大的价值。此外，数字档案馆的运行维护还应着重提升档案数字化资源的服务效率和质量，确保公众能够便捷、高效地获取所需的档案信息。此举不仅为数字档案馆的建设提供了坚实的法律基础，而且为档案馆的现代化转型确定了清晰的发展路径。

2.4 利用服务：提高档案利用的可及性和便利性。档案利用是档案管理的最终目的，其重要性在新《档案法》中得到了明确的强调。该法明确指出档案工作的根本目的是为了便于社会各界的广泛利用。这一法律精神体现了档案工作从传统保管向服务导向的转变，标志着档案工作更加注重社会效益和服务质量。近年来，国内外档案工作实践也在不断强化档案服务社会化的目标和要求。[14]档案机构正不断探索和实施更加开放、便捷的档案利用服务模式，以满足公众和专业用户日益增长的信息需求。在新的发展背景下，《规划》将“档案利用服务达到新水平”列为档案馆发展的主要任务之一。为实现这一目标，《实施条例》从创新档案利用服务形式和推进档案数字资源共享利用两个关键方面为档案利用服务工作数字化转型提供了坚实的法律基础和明确的前进方向。

第一，创新档案利用服务形式，拓宽档案利用服务空间。《实施条例》充分考量了利用主体的多元性和服务主体的主动性，对档案利用服务方式进行了补充规定，并要求国家档案馆在档案利用服务形式上进行创新。在过去，档案利用服务主要集中在现实物理空间，即档案馆主要提供线下服务。《实施条例》积极吸取了《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》的经验，提出要“推进档案查询利用服务线上线下融合”。通过线上线下的无缝衔接，公众可以更快捷地获取到所需的档案信息。这种服务模式的创新不仅极大地提升了档案服务的便利性和效率，而且深刻满足了公众对档案信息的广泛需求。此外，这种方式还体现了档案馆在档案服务提供中的主动性，通过积极适应社会需求变化，不断优化服务流程，提高服务质量，从而使档案工作更加贴近社会、贴近公众，实现了档案服务由被动向主动的转变。总体而言，《实施条例》的出台不仅为档案利用服务工作提供了更加丰富的手段和渠道，而且也为档案馆的数字化转型和服务升级提供了强有力的政策支持和指导方向。

第二，推进档案数字资源共享利用，加强资源共享标准供给。档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享是实现“数据多跑路，群众少跑腿”的重要前提条件。然而，当前我国在档案数字资源共享方面尚存在一些障碍，如信息孤岛现象、资源共享机制不健全等，这些问题在一定程度上影响了档案资源的服务效率和公众利用率。针对这些问题，新《档案法》提出要加强档案信息资源共享平台建设。在此基础上，《实施条例》进一步细化并落实国家及地方档案主管部门在数字资源共享利用工作中的职责，并要求国家档案主管部门与地方档案主管部门紧密协作，确保档案信息资源共享平台建设的顺利推进。这一举措表明我国档案资源共享机制的进一步完善，为确保档案信息资源的高效利用奠定了坚实的制度基础，有助于打破地域和行政级别的壁垒，实现档案数字资源在不同区域、层级、部门之间的无缝对接，从而提升档案服务的覆盖面和便捷性。《实施条例》还着重指出，国家档案主管部门应当加强档案数据共享的标准供给。这一要求意味着将构建一套统一、规范的档案数据共享标准体系，以指导各级档案部门在数字档案资源的采集、存储、管理和利用过程中，实现标准化、规范化操作，确保数据共享的高效性和顺畅性。这不仅有助于提高档案信息资源的利用率，也将加速推动我国档案工作的数字化转型进程，为社会公众和各行各业提供更加丰富、高效、便捷的档案服务。

3 《实施条例》可能存在的问题

新《档案法》及《实施条例》均专门设置了“档案信息化建设”章节，这不仅体现了国家对档案工作数字化转型的重视，也彰显了国家在推动档案事业现代化进程中的坚定决心。这一专章的设立，为国家档案信息化建设的战略布局提供了法律依据，也为档案工作的数字化转型升级指明了方向。

然而，尽管《实施条例》在法治层面为档案工作数字化转型提供了坚实保障，但在具体条款的实施细则和执行层面，仍需进一步完善。新《档案法》是档案法规体系中的基础法，这决定了其只能在宏观上进行“统合式”规定，为下位法预留立法空间，以便下位法可以在微观上对档案事务进行具体处理。[15]在档案信息化建设方面，新《档案法》对于一些行为的处置就处于空缺状态。例如，新《档案法》对于各级人民政府未将档案信息化工作纳入本单位信息化发展规划行为的处置并没有给出详细的规定，有待在后续配套法规立改废过程中及时加以解决。[16]《实施条例》是新《档案法》的下位法，也是其最主要的配套法规，应起到对新《档案法》中原则性、概括性规定进行解释、细化和补充的重要作用。但从当前《实施条例》有关档案工作数字化转型的具体条款来看，对于这一部分的规定尚属空白，并没有相关的处置措施。这不利于有关规定的具体落实，在一定程度上削弱了《实施条例》在推动档案工作实现数字化转型中的作用发挥。因此，为了更好地发挥《实施条例》的效能，确保档案工作数字化转型规定能够得到有效实施，相关部门需在现有法律框架下，不断完善和优化档案信息化建设的具体政策措施。具体包括，在配套部门规章、规范性文件的立改废工作中应重点关注这些问题，补充《实施条例》中缺失和笼统的规定，出台更为详尽的规定为档案工作的数字化转型提供参照；在《实施条例》的具体执行中，应结合相关法律法规，对档案信息化建设进行进一步的优化和补充，确保档案工作数字化转型能够具体而微地体现在各个方面，从而更好地服务于经济社会发展和国家治理现代化等。

4 结语

档案工作数字化转型是新时代档案事业高质量发展的核心议题，也是档案工作者必须直面并积极融入的一场历史性变革，而完善的法规体系是保障档案工作顺利进行的重要手段。作为新《档案法》的主要配套法规，《实施条例》的制定和颁布提高了我国档案法规体系的立法质量，推动了我国档案法规体系的科学构建，是新时代国家档案法规体系完善的重要理路，极大地助推了档案工作数字化转型深度融入国家信息化战略布局之中。总体上，《实施条例》不仅推动了档案数字资源体系的构建，也加速了档案数字基础设施的完善，更提升了档案利用服务的可达性和便捷性，从顶层设计层面、数字资源建设层面、数字基础设施建设层面和利用服务层面等多个层面，为档案工作数字化转型提供了全方位、多层次的法治保障，助力我国档案事业在数字化转型的道路上稳步迈进。最后，档案工作数字化转型是一个长期而复杂的过程，展望未来，各方需切实贯彻落实新《档案法》和《实施条例》的各项规定，同时不断完善和优化档案工作数字化转型的相关政策，构建一个更加完善、高效的档案法规体系，为社会信息资源管理和经济社会发展做出更大的贡献。