传统农区闲置宅基地如何盘活

杨璐璐　王怡

盘活农村闲置宅基地和农房，是第二轮农村宅基地制度改革试点的任务之一，但在广大中西部地区面临“闲置难以盘活”的困境，产权和市场活力是主要障碍。

高陵区属陕西省西安市北部郊区，属于典型的“城乡融合发展”地区，农村宅基地闲置比例较高、资源禀赋缺乏，同时是西安北跨发展的重要承载地，集体土地征收力度大，人地矛盾突出。

如何向存量土地要“发展空间”是以高陵区为代表的很多县域发展的现实难题。高陵区以农村宅基地制度改革为契机，推行“共享村落”乡村发展建设用地保障机制，通过多种使用权流转形式、自愿有偿退出、宅基地综合整治等制度创新，吸引城市资本、资源、人口流入农村。

发展“共享村落”，破题“闲置宅基地难以盘活”

建设农村产权交易市场，拓宽“零散盘活”市场范围。高陵区建立了西北首家农村产权交易中心，农房按单宗评估价值区间，分别由区农村产权流转交易服务中心、街道交易站和村交易点组织交易。截至2023年底，产权交易平台交易金额为503.5万元，其中农民收入432.9万元，集体收入70.6万元。拓宽“零散盘活”使用权流转市场范围。在靠近渭河生态景观带的村庄，鼓励农户以出租、流转、合作等形式盘活宅基地使用权，吸引社会资本进入乡村旅游、餐饮民宿等产业。已经形成张家、南郭“旅游村集体出租”，杨官寨、西营“城中村租赁经营”，张市、钓北、贾蔡“经济强村自主经营”等案例。探索“三权”转让。出台《西安市高陵区农民“三权”整体转让指导意见（试行）》，农户可将农地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权整体转让给符合条件的受让人。放宽受让人条件，允许跨集体、跨乡镇、跨县域转让，受让方可以是“长期生活在高陵区的外地农户”，也可以是“干事创业、参与农村集体经济发展达到一定年限的下乡返乡人员”。

拓宽存量土地（农房）流转渠道，建立“内部盘活”流转机制。基于闲置和刚需并存的现状，出台《西安市高陵区农村宅基地自愿有偿退出暂行办法》，创新“整宗退出”和“分割退出”两种方式激发存量宅基地市场化农村流转。退还的闲置宅基地和住宅优先用于保障新申请宅基地的审批，宅基地通过农村产权交易平台公开无偿分配，本集体多个农户竞争、或者划拨给本集体之外的农户时，可以采取竞价等形式有偿划拨，农房及附着物按照有偿的原则进行分配，已经形成庙西村、草王村、虎家村“内部盘活”案例。

推进宅基地股份合作社，提升“整体盘活”土地要素保障能力。在“三区三线”划定的农业规划空间内，针对具备整村改造条件的村庄，创新提出“统规自建”模式。成立宅基地股份合作社，农户以宅基地使用权、农房所有权、农地经营权入股，集体经济组织以资产资金入股，合作社对自有土地进行统一建设，通过重新划分、集中居住等方式保障入股农户居住权，节余的土地指标优先用于乡村产业发展。何村、东樊村、北樊村300多户农民退出宅基地进社区，退出的宅基地用于新分户住宅建设或乡村农业发展。张卜街道韩家村、南郭村、张家村、贾蔡村整村整组盘活利用宅基地，引入社会资本打造集现代农业、乡村旅游、田园社区和农村服务业发展于一体的田园综合体，每年村集体合作社保底分红163800元。

改革宅基地审批制度，打通“跨村盘活”审批壁垒。针对农村新增住房刚需，制定区级土地利用年度计划时，将新增建设用地指标给城镇周边和中心村等人口密集地区适当倾斜，在不违背农民意愿、不损害农民利益的前提下，允许农户在本乡级集体内部跨村申请宅基地，在政府驻地等集中建房。鼓励通过分割、合并和异地调整等方式集约节约高效利用宅基地用于安排跨村集中居住，并支持其据产业基础和各村资源禀赋发展乡村产业，选择合适的盘活模式，大力打造“共享村落”。

探索城乡合作建房，形成“城乡盘活”多样化赋权渠道。出台《西安市高陵区城乡居民合作建房管理办法》，鼓励“返乡下乡人员”与农户合作建房，用于自住或发展休闲农业、康体养老、旅游开发、民宿客栈、创新创业、办公、“工业服务互联网+”等产业。通过物权途径赋予返乡下乡人员享有房屋50年的使用权或70年居住权。打通确权颁证流程，明确城乡合作建房的产权关系。周家村采取“集体经济+社会资本+农户”模式，组织17户农户将闲置宅基地分割出来，与社会资本合作建房开展民宿经营，成立陕西圣彩置业有限公司，村集体占股15%，已合作建成7栋独立民宿，每户农户增收10万元。

保障集体、农户、社会主体收益，建立“财产盘活”的共享共富机制。建立相应的收益分配机制保障市场主体、村集体经济组织及农户权益。一是出台《西安市高陵区农村宅基地收益分配管理暂行办法》，集体收益按照“提取公积公益金—提取福利费—向股东分配—其他分配”的顺序进行分配，明确分配程序、收益支出用途。二是明确农户和集体增收收益分配关系。农户将宅基地及农房通过农村产权交易平台出租、转让的“外部盘活”收益按照农户和村集体9∶1的比例进行分配。宅基地由村集体发展乡村产业的“内部盘活”，收益全部归农村集体经济组织所有。三是赋予宅基地承租人用益物权（新建权、改建权、转让权等）、经营权（收益权、经营自主权）、担保物权（抵押权）等权益。

“共享村落”经验：推进六个方面共享，助力乡村振兴

“治理共享”，县级统筹发挥整体性治理优势。县级人民政府统筹“共享村落”工作推进，根据产业基础和各村资源禀赋，选择8个示范村探索闲置宅基地和农房盘活利用，成立“共享村落”工作专班，由区政府分管领导任组长，明晰相关部门职责，实现部门整合。用“共享村落”统筹使用权放活、有偿退出统筹再利用、宅基地抵押等制度探索，形成多项制度改革联动的产权权能协同、规范管理协同、盘活路径协同、市场范围协同，为支持更多城市资源流入农村形成制度合力，实现任务整合。由村集体全权代表农户组织交易，破解农户、政府及承租人等沟通对接难题，充分发挥村集体“统”的作用，实现集体整合。

“产权共享”，释放产权市场效应。扩大宅基地产权结构的开放性。高陵区放宽市场准入条件，突破宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流转的规定，充分赋予社会资本承租宅基地使用权参与“共享村落”建设中的权益。宅基地使用权在一定条件下跨集体、跨城乡流转，突破了城乡要素流动的壁垒，吸引城市资本、资源、人才等进入农村，进一步激发了农村资源的流转动力和活力，解决了乡村发展“地从哪儿来”“怎么用地”以及用地政策堵点等问题。

宅基地使用权在一定条件下跨集体、跨城乡流转，突破了城乡要素流动的壁垒，吸引城市资本、资源、人才等进入农村，解决了乡村发展“地从哪儿来”“怎么用地”以及用地政策堵点等问题。

“发展共享”，产业发展牵引盘活长效机制。产业发展规划先行。高陵区明确“共享村落”的用途为乡村旅游、民宿、文化创意等产业，也可以用于休闲居住及养老，为更多具有田园梦想和创新创业梦想的城市居民提供居住养老、创业发展的必要空间。各村依据自身资源条件，明确产业发展定位，有旅游资源条件的村发展乡村旅游、餐饮民宿等，有产业基础的村建设社区工厂、仓储物流等配套设施。如通远街道东张市村推动养老事业发展，张卜街道贾蔡村实施台塬生态营地项目，钓北村建设商业街综合楼项目等。

“资源共享”，整体打造发挥土地集成开发效应。整合宅基地制度改革与集体建设用地入市。高陵区“宅改”问题意识突出，聚焦破解人地矛盾难题，整体探索乡村发展建设用地供给机制。将宅基地制度改革与完善乡村发展建设用地机制保障和全域土地综合整治项目以及经营性建设用地入市等改革工作统筹考虑、整体谋划，协同“允许永久基本农田进行占补平衡”“盘活的建设用地可直接用于增减挂钩”“给予一定的指标支持”等多项支持政策，为产业发展提供用地保障。

“收益共享”，以集体资产经营带动农民财产权益充分实现。宅基地收益壮大集体经济反哺农民增收。构建农户、集体、企业宅基地盘活收益共享机制。农户使用权流转中集体提取10%收益金体现宅基地所有权的价值，农户或集体以土地入股参与企业经营收益分配充分享有土地财产收益。宅基地集体收益提取公积公益金，优先用于发展前景好、辐射带动强的产业项目资产经营，创造更大集体收益。集体经济发展后，通过股份分红、福利供给、就业劳务、农户产业补贴、贡献奖励等形式反哺农民增收。

“配套共享”，打造村庄投资环境形成协同改革效应。将“宅改”工作与美丽乡村建设、乡村治理、人居环境整治等工作结合。整合涉农资金集中支持示范村建设，明确产业发展项目、基础设施项目、公共服务项目资金的投入分配比例，采取以奖代补方式。改革村庄的基础设施建设，对各类乡村宜居宜业和美乡村示范村项目设定明确的绩效目标，倒逼各试点村庄升级完善村庄基础设施，有效提升了招商引资环境。

传统农区盘活闲置宅基地对策建议

扩大集体产权结构性开放。联动拓宽农户宅基地资格权认定范围及其实现形式、宅基地有偿使用与有偿退出、宅基地使用权流转等改革政策，探索城乡合作建房，打破成员封闭性，扩大宅基地使用权“经营权人”范围，尤其是给予“返乡下乡人员”使用权市场化获得渠道。赋予经营权人更大的权能，有效保障交易双方的合法权益，打破城乡要素双向流动的壁垒，充分发挥“1+1＞2”的加乘作用，为流入乡村的人才和产业提供多种土地供给渠道和规范的市场秩序。

探索多种形式的村企联合模式。以“农村集体经济组织+农户+社会资本”为主线，探索多种形式的村企联合模式，支持以出租、入股、租赁等多种形式盘活闲置宅基地，拓宽社会资本流入的市场途径，结合各试点地区资源情况，探索“宅改+乡村振兴”“宅改+农业示范园”“宅改+文旅”等多种开发形式，丰富乡村经济业态，最大限度提升土地资源价值，彰显宅基地的财产属性。同时，政府与村集体要为社会资本的进入做好基础配套，提升招商引资环境。

建立产业牵引的发展机制。从整合土地资源供给、发展多种产业结构、加强信息化建设、打造品牌效应等方面，完善闲置宅基地盘活发展机制。政府与村集体做好土地规划设计，将分散的农房与宅基地整合成可开发利用的整地，让“小”农房撬动“大”资源；结合村庄自然地理优势与现实基础，开发多种产业模式，推动产业富农；打造互联网平台信息共享模式，让用户直接看到房屋的实时情况；以数字乡村建设为契机，线上线下进行推广，通过数字赋能共享村落可持续发展。

完善盈利模式及收益分配机制。探索多样化盈利模式。除民宿、餐饮，还可以探索农业体验、游览、乡村旅游、农产品销售、游乐活动、康养休闲等多种盈利渠道，提供多样化的产品结构配置。经过民主程序完善社会资本、村集体、村民等多方参与的宅基地收益分配机制，设定集体分配比例的高限标准，明确具体分配规则，充分保障参与方的资产与财产权益，通过合理的收益分配“留得住”社会资本，“保得了”村集体，“富得了”农民。

建立健全宅基地盘活的风险防范机制。坚持顶层设计，从制度层面明确宅基地流转的相关条件与要求，保护产权主体合法权益，为受让方颁发宅基地使用权流转证书。建设宅基地市场化交易平台，规范推进市场主体合理有序地流转宅基地使用权。建立建房监管、流转监管和经营用途监管协同的机制，加强资格审查与风险防范，规避社会资本进入乡村宅基地市场的潜在风险。