村规民约的现实困境及优化路径研究

周旭阳

摘要：合理有效的村规民约对于推进乡村振兴战略意义重大。文章以湖南省第一、第二届“十佳”村规民约为例，探讨乡村振兴战略背景下新时代村规民约的实践困境及优化路径。研究发现，村规民约存在操作性不强、约束力不够、村民参与度低、实际作用低于预期等问题，需具化规则、加强操作性，完善机制、增强约束力，规范程序、提高参与度，强化生命力、改善执行效果，以便更好地服务于乡村振兴。

村规民约是由党组织和政府主持制定或修订的、村（居）民“进行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的行为规范”。党的十八大提出全面深化改革国家治理体系和治理能力等目标，村规民约建设开始成为推进基层治理体系现代化的重要途径。民政部等七部门联合出台的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《意见》）指出：“村规民约是引导基层群众践行社会主义核心价值观的有效途径，是健全和创新党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制的重要形式。”合理有效的村规民约对于健全乡村治理体系，提升乡村治理成效，推进乡村振兴具有重要意义。

为进一步引导全省各地做好村规民约修订与实施工作，湖南省民政厅在2019—2021年间先后两次在全省范围内组织开展了优秀村规民约（居民公约）征集遴选和宣传推介活动，评选出湖南省“十佳”村规民约（居民公约）。本文以这两届共20篇“十佳”村规民约为例，结合实地调查获得的感性材料，研究乡村振兴背景下村规民约的现实困境及优化路径，以期更好地发挥新时期村规民约作用，助力乡村振兴。

湖南省村规民约的现实困境

村规民约在涵养文明乡风、推动产业发展及乡村善治中能发挥重要作用，是精神文明建设的有力抓手，是创新基层治理、推进乡村振兴的有效载体。但在具体实施过程中，村规民约面临“上了墙”却“落不了地”的尴尬境地，存在诸多现实困境。

操作性不强

现有村规民约多属倡导性、劝说性和导向性规则，大多未规定具体实施方法，需结合地方特色自行摸索。统计表明，“十佳”村规民约中有90%的内容是纯导向性条款，如“尊老爱幼”“孝老爱亲”，但对于如何执行及如何处置违规行为并无具体规定，只有源田村和玄本村有所涉及。例如，“子女应尽赡养老人的义务，不得歧视、虐待遗弃老人。每出现一起，扣5分”“不尽赡养、抚养义务者……每次扣3分”。

约束力不够

通过对20篇“十佳”村规民约进行分析可知，村规民约对村民的行为约束体现为倡导性、劝说性和导向性规则，主要以“不得”“不可”“必须”“禁止”等方式表述，并借助社会舆论予以约束，但对偏离村规民约之行为缺乏可操作的具体措施，约束乏力，许多沦为“写在墙上的标语”[1]。如何利用村规民约有效约束居民行为，仍考验着基层管理者的智慧。

村民参与度不高

“十佳”经过反复修订、层层审核，大多按程序最大限度地宣传普及、征求并体现村民共同意愿，但也存在问题。如石屏村“制定或修订过程”表述中的“2020年3月份我村启动环境卫生付费制工作，很多村民不理解不支持……”就反映了村规民约在推行中遇到的困难，亟需得到村民的理解、支持和参与。

效果不理想

制度的生命力在于执行，如果不能执行到位，就无法发挥作用或是作用不大。实地调查发现，很多村规民约并未执行到位，执行效果远低于期待。随着村民的生产、生活和思想受到城市化、市场化、全球化的影响，村规民约的作用也受到了时代变更的影响[2]。农村生产单位由社队转向家庭，农户间的联结变少，一定程度上动摇了村规民约运作的基础及治理效果。

其他问题

除上述问题外，还存在一些其他问题。第一，重形式轻内容。例如，沙洲瑶族村、响水村、十八洞村等村的村规民约过于追求形式创新而忽视了内容的全面性。第二，表述有误或雷同。个别“十佳”存在错别字（如樟霞村“社会（秩序）安全篇”里的“不拉帮 不站队”）和条款重复（如三里村第一、三条均提到“尊老爱幼”）等问题。实际调查中甚至还发现村规民约有雷同现象。

总之，在多重因素交织影响下，利用村规民约推进乡村“三治融合”仍面临诸多挑战，其服务乡村振兴的途径和效果仍有待加强。

村规民约优化路径

村规民约中的种种问题给基层治理带来了挑战。现代村规民约既要弘扬传统美德，又要宣扬社会主义核心价值观，用具体规定引导村民自力更生、艰苦奋斗，齐心协力实现乡村振兴战略目标。寻求解决办法与优化路径，实现村规民约“上墙”与“落地”相统一，助力乡村振兴，至关重要。

具化规则，提高操作性

1.要有针对性

村规民约内容不能过于原则、空洞，不能成为国家法律政策的翻版，要结合当地风俗习惯与村庄实际情况，既符合国家法律又符合乡村实际。这方面的成功案例就是针对近些年的红白喜事大操大办、随礼负担沉重等问题，多数村规民约做了相应约束。因其瞄准了群众的痛点，颇受拥护。

2.要具操作性

内容上要将抽象的价值观转化为可施行的具体行为，避免理论说教。保障上要细化监督执行机制，做到主体明确、方法适当，确保村治主体的监督执行做到有法可依、有规可循[3]。另外，操作标准要量化。石屏村关于移风易俗的规定就很具操作性：“操办酒席，亲戚以外人员随贺礼最高不超过200元，宴请招待不超过20桌。”

完善机制，强化约束力

1.联结村民利益

村民需求得到满足是其认同遵守村规民约的第一动力[4]。与村民利益关联的程度决定了村民参与公共事务、遵循乡规民约的程度。村干部要引领村民把他们最迫切、最现实、最关注的问题融入村规民约，最大化地收集、整合民意、体现民意，才能得到村民的支持。要抓住国家大力实施乡村振兴战略的重大机遇，围绕集体资产、社会公益等公共问题，将个人私利与公共利益紧密结合起来，满足村民日益增长的物质文化需要，更好地回应民众对美好生活的期待。

2.完善奖惩机制

奖惩机制是否完备是村规民约执行力的基础。奖惩分明才能激发村民的主动性、自觉性，才能提高规约的严肃性、权威性。《意见》明确规定：对违反村规民约、居民公约的情形，要加强批评教育，并通过合理的处理方式，使违反者受到教育、改正错误。惩罚权本身是村民自治权的重要组成部分，但必须合理合法，不得滥用强制处罚，避免简单以罚代教。

3.成立监管组织

通过适当形式选举公道、正派、有威望的村民代表监督村规民约的执行。石屏村、玄本村等成立了红白理事会、道德评议会、村民议事会等“五会”来保证村规民约执行到位，是值得推广的探索与实践。

规范程序，提高参与度

1.加强宣传，规范制定过程

村规民约的制定修改过程也是群众提高认识、自我教育的过程，能够强化村民的自治、法治意识及价值导向。一要加大法制宣传和教育力度，让村民正确认识村规民约的性质和效力。二要创新方式。既要运用传统宣传手段，也要结合现代信息化手段。三要规范程序。制定和执行过程中，要让村民自己决策、自己选择，实现民事民议、民事民办、民事民管。

2.加强联结，强化村庄共同体

如何在开放性和流动性增强的背景下，将日益原子化的村民联合起来，是村规民约现代转型的核心要义[5]。一要夯实村级集体经济，建构村庄利益共同体。利用乡村振兴的机遇，大力发展集体经济。二要培养共同体意识，强化价值认同。利用各种官方、非官方的网络平台，鼓励村民通过图片和视频宣传家乡的变化，让外出务工的村民找到归属感，留住乡愁。

强化生命力，改善执行效果

1.平衡关系，避免干预过当

国家政权适度介入，调适村规民约的程序和内容，防止其形式化和空洞化，同时结合地方实际，盘活乡村非正式制度和治理资源，确保村规民约合法的前提下，保障其“民间法”的地位和自治空间。

2.调适内容，将规则融入乡村社会网络

充分考虑乡土习俗和人情习惯，将其嵌入乡村社会网络。要将科学民主精神和“美丽乡村”时代元素融入村规民约，把相关政策转化为村规民约的具体规定[6]。

3.多元参与，强化示范引领力

一要构建多元参与的乡村治理格局。要吸纳新乡贤等社会力量参与村庄治理，健全乡村治理综合协同机制。二要发挥新乡贤、干部、党员等的先锋模范作用。

习近平总书记在党的二十大报告中指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。实施乡村振兴战略是建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的必然要求[7]。乡村振兴战略背景下，现代村规民约担负起了重要使命，成为型构新时代乡村治理方式的重要载体。“三治融合”的村规民约对乡村振兴的全面助推作用已成不争事实，但在实践中仍存在操作性不强、约束力不够、村民参与度低，实际作用低于预期等问题，需要具化规则，加强操作性，完善机制，增强约束力，规范程序，提高参与度，强化生命力，改善执行效果，以提高其实际效能并更好地服务乡村振兴。如何结合传统价值规范、现代治理理念及治理工具，利用村规民约推动乡村振兴，是一个需要持续思考并反复实践的问题。我们需要更深入的推进理论研究和具体实践，更好地利用村规民约服务并促进乡村振兴。

参考文献：

[1]苏曦凌，梁舒萍.村规民约何以转化为实质秩序：建构机制与效能——基于18省份36个优秀村规民约的整体性分析[J].北京行政学院学报，2022（05）：30-38.

[2]谢晖.当代中国的乡民社会、乡规民约及其遭遇[J].东岳论丛，2004（04）：49-56.

[3]姚保松，周昊文.乡村振兴视域下村规民约的困境及出路探析[J].学习论坛，2019（03）：80-85.

[4]彭忠益，冉敏.乡村治理背景下村规民约发展的现实困境与重塑路径[J].中南大学学报（社会科学版），2017，23（06）：117-123.

[5]陈荣卓，李梦兰，马豪豪.国家治理视角下的村规民约：现代转型与发展进路——基于“2019年全国优秀村规民约”的案例分析[J].中国农村观察，2021（05）：23-36.

[6]陈洪连，孙百才.“三治融合”视域下乡规民约的实践困境与破解之道[J].行政管理改革，2022（03）：80-88.

[7]光明日报.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗[EB/OL].（2022-10-26）[2023-01-15].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1747765358691438651&wfr=spider&for=pc.

2022年度湖南省社会科学成果评审委员会项目“乡村振兴战略下湖南乡村语言景观现状与对策研究”（项目编号为XSP22YBZ107）阶段性成果。

（作者单位：湖南工程学院）