把城市户口迁回农村，还能分地？

周群峰

户口从农村迁到城镇，后悔了，还能迁回去吗？

3月26日，湖南省公安厅召开的新闻发布会回答了上述疑问，关于“湖南户口由农村迁往城镇后可回迁”的新闻迅速登上热搜。

不只湖南，近年来，江苏、山东等地都出台过相关城镇户口回迁农村的政策。地方上出台这些政策有着怎样的考量？政策执行以来，进城村民因何希望户口回迁农村，是否能顺利实现？

从“进城难”到“回村难”

曾经，城镇户口是名副其实的“香饽饽”，很多村民热衷于获得城镇户口。

湖南安仁县一位退休干部回忆说，在计划经济年代，户口决定了人生走向。城里人当兵后可转业，直接进事业单位或工厂；农村人当兵后叫退伍，回去继续当庄稼人。青年人中学毕业，城里户口可以进厂上班，农村户口只能回家务农。

在城乡户口差异巨大的背景下，20世纪八九十年代全国多地还掀起过买卖“农转非”指标的风潮。

1992年，公安部下发通知制止公开出卖非农业户口的错误做法。通知要求，对于已经出卖的非农业户口，一律予以注销，在原常住户口所在地恢复农业户口，并做好各项善后工作。对于有令不行、有禁不止，继续出卖户口的，要追究有关领导和经办人的责任，对在清退中弄虚作假收受贿赂的，要从严处理。

事实上，当时买卖“农转非”指标的风潮并未得到根本控制。武汉大学中国乡村治理研究中心副教授夏柱智表示，在“农转非”政策的背景下，那些买了非农业户口的村民，把土地主动丢给村集体，或者直接撂荒，村集体不得不收回他们的承包地，分配给其他愿意多耕种土地的农户。直到国家统筹城乡发展，取消农业税费后，农村快速发展，农民的选择也越来越理性。2005年前后，买卖非农业户口的风潮渐渐消失。

“我们调研发现，不少村民本希望买了非农业户口后，可以享受到当城镇居民的一些好处，但事与愿违。同时，他们也很难再把户口迁回农村。”夏柱智说。

有媒体评论认为，我国长期以来实施的户籍政策的惯性依然强大，一直只有“农转非”的单向通道，农民一旦落户城市想再迁回农村，是难上加难。特别是很多地方户口回迁政策一直非常不明朗，让有意愿回迁农村的人遭遇一系列困扰。

“现在提倡城乡融合，给了大家在城乡间选择的权利，可以说是一种进步，也是对过去不合理制度的一种回调。”中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田说。

实际操作难

不过，政策变了，落实能顺利吗？尤其是村民身份的背后，是福利分红、土地等核心问题。

一些村干部和有意愿回迁的农村人员表示，“因回迁人员存在与村民分享福利”等原因，实际操作中也会遇到一些阻力。

有报道称，部分农村地区在大规模拆迁征地时，会为所有户口在原址的农村户籍人员按岁数分配股权给予分红，这些农民每年都可以得到几百元至几万元的股权分红。除此之外，拆迁分房情况也比较常见。

山东淄博某村村干部韩霞（化名）说，农村有村民自治的背景，村委会代表村集体，可以不接收外来人口落户。以他们村为例，有些人户口迁到城镇后，若要回迁，一般情况下，村委会也不会为难，但会要求其签一个“自愿放弃村民福利待遇协议”，否则就不同意落户。“这么多年，他们没为村里建设作贡献，回来后还要享受福利待遇，村民不会乐意。”韩霞说。

韩霞还提到，她父母生活的村子经济发展好、福利好，对回迁者一律亮红灯。“不管上面有什么政策，最后村里如果坚决不接收，他们也没办法把户口回迁。”

土地问题则更为复杂。

1980年前后，我国开展第一轮农村土地承包工作，家庭联产承包责任制开始推行，实行“包产到户”“包干到户”。在“两权分离”的制度安排下，我国确立了农村土地的农民集体所有、农户家庭经营的基本形态。

夏柱智表示，农村土地的法律属性是村民集体所有，只有农村的集体经济组织成员才有承包权。农民将户口迁到城镇后，虽然失去了组织成员身份，但如果其承包地还在承包期内，就不会被收回。对于整户迁出的村民（丧失土地承包主体的法律资格），也需要等到承包期结束后，村里才能将其承包地收回。

但对于村民整户户口迁出，是否就丧失了土地承包权，夏柱智说，现在法律上还没有明确规定。

另外，夏柱智调研时了解到，很多村民进城并拥有城镇户口后愿意回迁农村，“按照法律规定，房屋财产是私人所有，和户口没有关系，但宅基地的使用权只能给本集体经济组织成员。如果父母在村子有宅基地，而子女户口不在农村，老人过世后，房屋财产可以传承给子女，但宅基地不行。这种情况下，如果子女获得了农村户口，就可以做到‘房地合一，进而继承房产和宅基地”。

仍需政策性引导

近年来，多地出台政策，放宽户口回迁农村的条件。

2018年12月，江苏省公安厅印发相关通知，本人在农村地区有产权住房即可迁回农村户籍。该省原农村地区户口迁入条件是，本人在农村地区有合法稳定住所和承包土地，在现户口所在地无合法稳定住所、无合法稳定就业。

2020年12月，山东省人民政府办公厅发布户籍新政，畅通入乡返乡落户渠道。高校毕业生、退伍军人等城镇人员入乡返乡就业创业，符合当地人民政府规定落户条件的，可在原籍或就业创业地落户。拥有农村宅基地使用权等基本生活基础的进城落户人员回原籍经常居住的，可将户口迁回原籍。

夏柱智认为，近年来，多地出台关于城镇户籍人员回迁农村的政策，并非在鼓励“市民下乡”，也不意味着农村宅基地向城市开放，更不是“逆城市化”，其本质是地方政府在户籍制度管理上松了一个小口子，赋予符合条件的进城落户村民“回迁权”。

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授陆铭表示，从中国当前的城镇化进程来看，城镇化率仍在不断提高，政府既要创造条件适应城镇化的进程，譬如增加城市公租房建设，同时也要把在农村地区发展的权利与户籍逐渐脱钩，这也正是“宜城则城、宜乡则乡”的应有之义。

中国人民大学经济学院党委书记、院长刘守英曾在谈及乡村振兴问题时强调，新型城镇化和乡村振兴这两大政策是并行不悖的。乡村振兴不是简单把进城的人“弄回来”，而是鼓励进城的农民工回乡创业，回来之后要有事做，有制度和金融支持他去做事。城市要对进城的人开放权利，未来乡村也要对村外的人开放权利。

正如中央财经委员会办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任祝卫东所说，我国正在经历快速城镇化，这个过程还要持续较长一个阶段。2022年，我国乡村常住人口4.91亿人，据专家测算，到2035年还将有上亿农民进城。“农民进城是一个较长的过程，在城市还没有扎下根之前，不要着急断了他们回乡村的后路。”

（摘自《中国新闻周刊》）