以成都市为例谈超大城市粮食安全问题

许钰莎　赵颖文　吕火明　王森培

摘要：超大城市在粮食生产上具有资源、资金和政策等优势，也是粮食消费与流通的重要区域，其粮食安全问题具有特殊性、重要性和典型性。成都市作为典型的超大型城市，粮食安全在生产端和消费端呈现产量提升困难、增产稳产主要依靠单产能力提升、产消缺口不断拉大、食物性消费用粮自给难度大等特征。在人口集聚度不断提升、资源要素日益紧缺、生态环境压力增大、消费结构日趋多元等背景下，成都市粮食产业面临要素支撑、种粮积极性、科技支撑能力、粮食政策绩效等短板和卡点。鉴于此，亟需基于成都超大城市特殊优势，构建差异化发展战略，严守耕地保护红线、转变粮食生产方式、强化科技支撑能力、完善粮食支撑政策、优化粮食加工储运，将成都市打造为引领四川乃至中国南方的粮食产业发展高地。

关键词：超大城市 粮食安全 成都市

截至2022年，我国共有10个超大城市，这些城市是区域人口、经济和科教中心，其经济发展和社会稳定是拉动经济发展和维护全局稳定的重要环节①。随着工业化和城镇化向纵深推进，超大城市人口及资源承载压力日趋加剧，农产品特别是粮食刚性需求日益增长，粮食安全和经济发展的矛盾不断凸显。成都市地处我国大后方，截至2022年，常住人口2126.8万人，人均GDP达到98149元，是四川省及全国水平的1.45倍和1.15倍，是我国典型的超大城市。同时，成都市拥有成都平原及都江堰精华灌区等独特优势，自古就有“天府之国”的美誉，是重要粮源基地。近年来，成都市在农业发展上面临比其他地区更大的挑战，农业生产空间不断收窄、务农收益远不如务工收益、各类主体倾向种植蔬果等附加值更高的农产品等问题严峻，“非农化”“非粮化”现象屡见不鲜，人均粮食占有量与全国相比，差距从2010年的271千克/人扩大到2022年的375千克/人。因此，迫切需要根据成都实际市情、农情，探索超大城市在粮食安全上的可行路径，为超大城市平衡粮食安全与经济发展提供有益参考。

一、成都市粮食安全现状

（一）从生产端看

1. 粮食产量下滑，稻谷为主要作物品类

2010—2015年成都市粮食产量逐年下降，从205.48万吨下降到177.44万吨，2016年简阳市划归为成都市后，粮食产量有所提升，在2017年达到历史最高值231.82万吨，之后略有波动，2022年粮食产量为226.99万吨②。从统计数据看，成都市粮食产量虽然呈上升趋势，但主要是受行政区划及统计口径变化影响。2022年成都粮食产量剔除简阳市后仅为175.11万吨，较2010年下降了14.78%。作为四川资源禀赋最优的地区，成都粮食产量在四川省的占比从第3位跌至第7位。从品类结构看，成都市稻谷产量最高，占比稳定在五成以上；小麦产量呈下降趋势，2010—2022年占比从11.99%下降到7.59%；玉米产量不断抬升，占比从2010年的11.90%上升到2022年的24.57%；豆类及薯类占比相对稳定，豆类占比稳定在4%左右，薯类占比稳定在10%左右。

2. 粮食单产稳步提升，单产水平位居全省前列

2010—2022年，成都市粮食单位面积产量从305.79千克/亩上升到389.64千克/亩③，增长了27.42%，年均增速2.04%，较四川省平均水平高7.61个百分点。分品类看，成都市稻谷单产从420.31千克/亩上升到531.24千克/亩，年均增速1.97%；小麦单产增长速度最快，从178.78千克/亩上升到312.87千克/亩，年均增速达到4.77%；玉米单产从342.49千克/亩上升到374.77千克/亩，年均增速0.75%；豆类是唯一单产水平下降的粮食品类，从172.60千克/亩下降到了151.33千克/亩，年均增速-1.09%；薯类单产从270.75千克/亩上升到289.90千克/亩，年均增速0.57%。

3. 播面对粮食增产产生负向影响，增产依赖单产提升

运用LMDI方法对成都市2010—2022年粮食增产贡献因素进行分析，借鉴已有研究将粮食增产量分解为播种面积扩大导致的增产量和单产提升导致的增产量之和[1]。鉴于成都市2016年管辖范围变化，粮食产量及播种面积均发生较大变化，将研究时间划分为两个阶段，第一阶段为2010—2015年，第二阶段为2016—2022年。2010—2015年，成都市粮食产量从205.48万吨下降到177.44万吨，下降了28.04万吨，播种面积减少是导致其减产的主要原因。2010—2015年，成都市粮食播种面积从671.96万亩下降到548.60万亩，下降了18.37%，播种面积下降导致粮食产量减产38.76万吨，对粮食增产的贡献率为-138.25%。同期，粮食单产从305.79千克/亩提升到323.44千克/亩，由此促进粮食产量增产10.72万吨，对粮食增产贡献率为38.25%。2016—2022年，成都市粮食产量从230.73万吨下降到226.99万吨。其中，粮食播种面积从766.86万亩下降到582.56万亩，下降了184.30万亩，由此导致粮食产量减产62.91万吨，粮食增产贡献率为-1680.69%。同期，粮食单位面积产量从300.87千克/亩上升到389.64千克/亩，单产提升引致粮食产量增产59.16万吨，对粮食增产贡献率为1580.69%，粮食单产提升弥补了粮食播种面积减小带来的负向影响，使粮食总产降幅较小。

（二）从消费端看

1. 粮食需求增势明显，供需平衡难度增大

成都市作为西南地区唯一的超大城市，对周边地区虹吸效应明显，以占全省2.9%的土地面积承载了25.3%的人口，2022年城镇化率达到79.9%，分别比全国和四川省高出14.7和21.5个百分点。2010—2022年，成都市粮食产量稳定在200万吨左右，但粮食消费量却从579.31万吨上升到877.07万吨，粮食供需缺口从373.83万吨上升到650.08万吨，对外依存度从64.53%上升到74.12%④。目前，成都市粮食自给率仅还不到3成，若折算为土地需求量，相当于对外占用了1668.41万亩播种面积，是成都市目前粮食播种面积的2.86倍。

2. 粮食需求结构日趋多元化，食物性消费用粮缺口较大

2010—2022年，成都市口粮消费量从179.30万吨上升到271.49万吨；饲料用粮量从242.73万吨上升到367.49万吨；工业用粮量从134.98万吨上升到204.36万吨；种子用粮及粮食损耗量从22.29万吨上升到33.75万吨。口粮及饲料用粮两类食物性消费用粮在消费总量中占比较大，二者占比稳定在70%左右。2022年成都市口粮需求量较当年粮食产量高44.47万吨，粮食产量已不能满足口粮需求，粮食安全形势非常严峻[2]。

二、成都市粮食安全的制约因素

（一）优质耕地资源供给趋减，粮食生产面积不断收窄

耕地是粮食生产的命根子，成都平原正因有沃野千里才造就了“天府之国”，但“大城市带大农村”的特性使耕地不同形式的“非农化”“非粮化”发展较快。成都市耕地面积从2010年的638.79万亩下降到2022年的489.99万亩，减少了23.29%，乡村人均耕地面积仅为1亩，较四川及全国低1.24亩和2.89亩，人地矛盾突出[3]。2010—2022年，成都市粮食播种面积在四川省的占比从7.23%降至6.01%，粮食播种面积占农作物总播种面积的比重也从56.43%降至52.76%，较四川省及全国平均水平低10.44和16.85个百分点。同时，成都市多年来形成的种植模式对化肥、农药依赖度较高，由此造成土壤酸化、板结、有机质下降、理化性状变差和面源污染等诸多问题，优质耕地资源日益紧缺[4]。

（二）种粮主体积极性不高，“谁来种粮”日益凸显

近年来，“谁来种粮”成为稳定成都市粮食安全亟需解决的重要难题。一是，普通农户种粮积极性不高。近年来，随着城镇化及工业化向纵深推进，务农和种粮收益已无法满足农户基本生活需求。2010—2022年，成都农村居民家庭可支配收入从7129元上升到30931元，增加了23802元，但农业收入却仅从1288元上升到1633元，增加了345元，占可支配收入的比重从18.07%下降到5.28%，农业收入在家庭收入中的占比显著下降。二是，新型种粮主体抗风险能力弱。2021年成都农业适度规模经营率达到72.3%，各类新型种粮主体已经成为粮食生产的重要力量，但仍面临土地流转、资金受限、自然灾害、新技术推广应用、农机具更新换代、烘干仓储设备不足等困境，部分新型种粮主体还处于艰难发展阶段，抗风险能力较弱[5]。三是，粮食生产社会化服务能力有待增强。总体而言，成都粮食社会化服务体系还处于发展初期，服务主体能力、服务内容、实施机制、配套政策等还不健全，粮食社会化服务供给环节、质量和区域性失衡现象时有发生[6]。

（三）科技赋能效力不足，尚未形成支撑高产稳产合力

成都市粮食单产与北京、上海、天津、武汉等其他超大城市相比还有一定差距，基础设施、成果转化率、生产机械化水平、数字化水平等有待加强。一是，农田基础设施支撑力仍需提升。截至2022年末，成都已累计建成高标准农田388.77万亩，占耕地面积的79.34%，建设规模已达到较高水平，但部分地区高标准农田建设田块不在基本农田范围内、为获得资金支持重复建设、有机肥施用不合理、高标准农田“非粮化”等现象时有发生。二是，新品种大面积区域化应用表现不如预期。在实际生产中，成都市稻谷及小麦产量仅为试验田产量的61%和53%，高产优质品种大面积推广应用的“最后一公里”难题依然存在，粮食新品种推广仍以“单技术为主，小面积示范”为主，大田生产到位率不高。三是，粮食生产全程机械化水平还有待提升。2022年成都市机耕率和机播率分别为83.94%和40.73%，主要农作物耕种收综合机械化水平为82%左右，离全程机械化还有一定距离，播种环节机械化率还未达到50%。

（四）粮食生产效益不高，产业提质增效迫在眉睫

粮食产业与其他经济作物相比，本就具有弱势性，在城镇化和工业化推进过程中，农业与非农业、粮食与经济作物、务农与务工之间的矛盾日益凸显。一是，粮食种植比较效益低。近年来，农资、土地和人工成本的不断攀升，而粮食收购价格变化不明显，导致成都市种粮效益呈现下降趋势[7]。2010—2021年间，四川三大粮食亩均生产成本增长了98.00%；净利润下降了169.00%。二是，粮食产业附加值长期处于低水平徘徊。2023年成都市已发展适度规模经营主体二千家，但仍缺乏具有产业带动能力的大型成品粮油龙头企业，粮食初加工、粗加工产品多，市场竞争力较弱。三是，粮食产业面临整体性产后损耗。首先，在粮食收割、存放、运输、加工和市场化等生产环节由于管理不当、方式不佳等问题，导致一定程度的产后损耗。其次，餐饮浪费现象仍然存在，据中国科学院地理科学与资源研究所等机构对北京、上海、成都、拉萨4个城市366家餐馆进行的实地调研发现，餐饮业人均食物浪费量为93克/人/餐，浪费率为11.7%。

（五）政策绩效仍需提升，未能良好支撑产业高质量发展

现有普惠式粮食补贴方式对粮食生产主体尚未形成激励调整粮食结构和增加粮食供给的效果，亟待进一步优化。首先，粮食政策在促进种植结构调整方面的作用还不够。成都市现有粮食补贴主要以生产规模为衡量对象，未能针对不同品种及质量的粮食生产进行差别化支持。如2023年成都市粮食补贴政策仅针对面积进行补贴，对生产品类、品质均未进行限制，其粮食补贴中，水稻及小麦占比分别为41.59%和50.88%，大豆、玉米补贴仅占7.53%。其次，补贴发放与种植面积挂钩过紧，使种粮收益转化为地租增加了生产成本。由于现有粮食补贴与种植面积直接挂钩，使土地承包者对土地价值的认知更加理性，特别是向规模农户流转土地时，认识到规模化农户收益相对较高，普遍会以高于小农户之间流转的价格增加土地租金，无形中将部分补贴收益转化为地租。

三、成都市粮食安全路径

与北京、上海等其他超大城市不同，成都市中心城区建成面积仅占全市土地面积的10%左右，“大城市带大农村”特性鲜明，有责任也有能力探索保障超大城市粮食安全的“成都经验”。对成都市而言，粮食安全战略并非着眼于在现有水平上的粮食生产规模扩张和生产能力的提升，而是要以丰沃的成都平原和都江堰精华灌区世界级独特资源优势为主要依托，实现全市粮食产业体系的全面重构[8]。其核心目标是创建四川乃至中国南方标杆型的“现代化粮食产业高地”，对标国内外粮食产业发展先进水平，全面建成全国领先、引领四川的现代化粮食产业体系。

（一）首要任务：严守耕地保护红线

粮安天下，地为根基。成都市粮食安全的首要任务是要“采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度”。一是，确保“良田粮用”。继续强化耕地用途管制，牢牢守住耕地保护红线和粮食安全底线。探索推行“田长制”，形成“横向到边、纵向到底、全覆盖、无缝隙”的耕地保护机制，让每一块耕地都有“守护人”。二是，强化耕地恢复利用。抢抓农耕时机，扎实做好低效果木腾退和复耕复垦的有序衔接，采取有效措施增加土壤有机质含量，提升土壤肥力。在执行过程中，杜绝“简单化”“一刀切”“运动式”整改，严防脱离实际、违背群众意愿强行毁树还田、平塘复耕、开山造田等行为。三是，持续推动基础设施改造。着力打造“成德眉资”高标准农田示范区和邛崃、大邑整区域推进高标准农田建设示范区，完善农田基础设施网络体系，增强防灾抗灾减灾能力，为成都市打造农业生产本底、保障粮食生产安全奠定良好基础。

（二）基本手段：转变粮食生产方式

成都市粮食产业发展必须实现从数量增长向质量增效转变，从单一种植到“种植+科技+仓储+加工+品牌+市场”全产业链拓展。从生产方式来看，一方面要加速推进粮食生产现代化，推动粮食生产向生态化、机械化、数字化、智能化发展。另一方面要引导和支持粮食种植结构调整，提高优质粮食品种比例，兼顾粮食增产和农民增收。从生产主体看，积极培育种粮大户、家庭农场、合作社、村集体等适度规模种粮主体，大力发展各类社会化服务组织，推动粮食土地规模经营和服务规模经营。加强新型种粮主体带动小农户能力，促进小农户共享现代农业的先进技术、资源和市场。从品牌市场看，集成推广“稻香杯”“鱼凫杯”获奖水稻品种、高油高蛋白大豆等优质品种，依托“天府源”公用品牌，带动各区县和粮食生产主体创建特色粮食品牌。办好“农博会”“西博会”等大型展会，持续开展“线上+线下”品牌推介活动，大力推动成都优质粮油品牌营销。

（三）核心动力：强化科技支撑能力

在耕地不足、农业人口减少、环境约束趋紧等形势下，成都市耕地及粮食播种面积大幅增长空间有限，粮食产量将更多依靠单产能力提升，而单产能力提升必然需要强化科技支撑能力。要坚定不移走科技赋能之路，打造科创和人才高地，从粮食生产到销售各个环节均要有科技赋能，如在产前环节，加大优质高产、绿色、高效的突破性品种研发及推广，带动大面积均衡增产和品质提升；在生产环节，要运用大数据、物联网等技术发展智慧农业，加大对农技作业配套的技术支持；在销售环节，要补齐烘干仓储、冷链保鲜等装备短板，从总体上推动成都市粮食生产向技术密集型产业转变。

（四）必要条件：完善粮食支持政策

粮食作为典型的生活品，其供给价格弹性明显高于需求价格弹性，均衡价格无法仅依靠市场调节力量实现，要注重发挥政府政策对粮食价格的积极引导作用。成都市应在合理确定不同品种粮食补贴标准、完善粮食应急保供体系、提供市场监测预警信息、扩宽多元化供给渠道等方面，发挥精准高效服务、灵活有效调控的作用，调动地方和农户种积极性。在调动地方积极性上，研究探索支农资金统筹使用办法，盘活沉淀资金，集中力量解决突出问题，政策制定避免造成土地流转租金不合理溢价导致的成本增高问题。在调动农户积极性上，将“降本增效”作为提高农户种粮积极性的重要突破口，推广“农业共营制”“保底地租+效益分红”等经营模式，鼓励农户以参与分工形式将土地按保底租金转让或入股规模经营者[9]。

（五）有效途径：优化粮食加工储运

以成都市为代表的超大在粮食安全体系中需要秉承“你中有我，我中有你”的命运共同体理念，打通食物内外资源，畅通粮食流通渠道。要加强以“产购储加销”一体化为基础的粮食供应链建设，完善粮食市场监测预警系统，增强粮食保供稳价调节的前瞻性和主动性，确保在任何时候、任何情况下成都市2000多万人粮食安全得到保障。从粮食加工看，打造布局合理、结构优化、优质高效、协调发展的粮食加工体系，大力扶持和引导粮食产地加工。从流通体系看，打造市场决定、渠道畅通、高效节约的粮食流通体系，建立市场主导型的粮食价格形成机制。从粮食消费体系看，在生产、加工、收储、消费等环节采取有力措施制止粮食损耗和浪费，提倡“厉行节约、反对浪费”的社会风尚。

参考文献：

[1]王倩，张郁，邹小娇.基于LMDI的三江平原地区粮食增产影响因素研究[J].中国农业资源与区划，2020，41（11）：103-109.

[2]张志新，王迪，唐海云.中国粮食安全保障程度：基于粮食消费结构变化的分析[J].消费经济，2022，38（05）：38-49.

[3]吕火明，赵颖文，刘宗敏等.四川省粮食生产时空演变特征及其影响因素——基于90个粮食生产重点县视角[J].西南农业学报，2022，35（09）：2220-2228.

[4]赵颖文，许钰莎，刘宗敏.关于保障四川粮食安全的几点思考与发展应对[J].粮食问题研究，2022（04）：10-15.

[5]赵颖文，吕火明，刘宗敏.关于推进我国农业适度规模经营的几点思考[J].农业现代化研究，2017，38（06）：938-945.

[6]吕火明，许钰莎，刘宗敏.建设新时代更高水平“天府粮仓”：历史逻辑·理论依据·现实需要·实现路径[J].农村经济，2023（06）：11-20.

[7]许钰莎，赵颖文.四川省粮食自给状况及发展应对[J].农学学报，2021，11（09）：97-104.

[8]郭晓鸣.打造新时代更高水平“天府粮仓”的思考与建议[N].四川日报，2022-08-08（010）.

[9]罗必良，钟文晶，谢琳.走向“全域共营制”——从农业经营到乡村振兴的转型升级[J].农村经济，2022（01）：1-9.

基金项目：国家成都农业科技中心地方财政专项《成都市建设更高水平“天府粮仓”核心区战略研究》（编号：NASC2021NR09）；四川省科技计划项目子课题《农作物及畜禽育种攻关智库决策服务》（编号：2021YFYZ0028-02）；四川省农业科学院科技成果中试熟化与示范转化项目《科技赋能视域下打造更高水平“天府粮仓”的路径与机制研究》（编号：2023ZSSFPC02）。

作者简介：许钰莎（1989—），女，四川成都人，硕士，助理研究员。研究方向为农业农村经济。

通讯作者：赵颖文（1985—），女，江苏盐城人，博士，副研究员。研究方向为农业农村经济。

①根据住建部《2022年城市建设统计年鉴》，城区常住人口超过1000万人的超大城市共10座，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉、东莞、杭州。

②2016年5月，经国务院批准，资阳市代管的县级市简阳市改由成都市代管。

③1亩≈0.067公顷。

④粮食对外依存度=（粮食消费量-粮食产量）/粮食消费量