完善生态补偿机制 鼓励全社会加大生态保护力度

思雨

近期，我国第一部生态保护补偿领域的法律法规《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）出台，于6月1日实施。5月17日，国务院新闻办公室举行政策例行吹风会，国家发展改革委党组成员郭兰峰、国家发展改革委地区振兴司负责人王心同、司法部立法二局负责人胡庆美、财政部自然资源和生态环境司负责人邸东辉、国家统计局能源统计司司长胡汉舟介绍了《条例》的有关情况，并答记者问。

记者：《条例》是我国第一部生态保护补偿领域的法律法规，能否介绍一下《条例》出台的背景和总体思路？

胡庆美：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将建立健全生态保护补偿机制作为建设生态文明的重要举措，统筹谋划、全面推进生态保护补偿制度及相关领域改革。党中央、国务院制定出台了一系列政策措施。比如，2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》；2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》。这些政策措施的出台，对加快推进生态保护工作起到了非常重要的作用，也为我们制定《条例》打下了基础。

同时，我们也要看到，生态保护补偿工作还存在一些亟待解决的问题，比如补偿覆盖范围有限，重点不够突出，奖惩力度薄弱，相关主体协调力度难度大等。从制度层面上来看，生态保护补偿相关制度规范不够系统、全面，亟需制定一部基础性、综合性行政法规，发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

国家发展改革委深入调查研究、广泛征求各方面意见，同时也向社会公开征求意见，向国务院报送了送审稿。司法部在国家发展改革委工作的基础上，征求了有关单位的意见，做了调研论证，召开论证会，对重点问题作了细致的沟通研究。在这个基础上，司法部又会同国家发展改革委等有关部门对送审稿进行反复研究，形成了现在公布的《条例》。

《条例》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想，坚持问题导向，聚焦当前存在的突出问题，完善制度措施，落实好党中央、国务院关于生态保护补偿的决策部署，将行之有效的经验做法以行政法规的形式固定下来，确立了生态保护补偿基本制度规则，保持了现有政策制度的连续性、稳定性，同时也为今后各地区、各部门结合实际继续探索创新留出必要的制度空间。

记者：我国生态保护补偿机制从20世纪初起步，经过多年的探索和实践，此次出台《条例》对于完善和健全生态保护机制有哪些作用和贡献？

郭兰峰：我国的生态保护补偿工作已经走过了二十多个年头，现在出台《条例》是一个突破性的进展，标志着过去的一些工作经验、好的做法上升到法律法规层面，也就是说，生态保护补偿机制这项工作已经进入了法治化的新阶段。《条例》的出台，对于完善和健全生态保护机制具有以下三方面的作用：

第一，有利于推动保护和改善生态环境。多年来，按照党中央、国务院决策部署，相关部门密集出台了一系列生态保护补偿政策措施，起到了引导性的作用，但是效力不够强。制定《条例》，就是要把这些制度稳定下来，让各种行为都有法可依。

第二，有利于推进区域间的合作。区域间合作说起来容易、做起来很难，特别是在利益发生冲突和矛盾时，区域合作很难形成，工作效率较低。《条例》探索形成了“成本共担、效益共享、合作共治”的流域治理新格局，流域涉及到的地方政府由“行政区域自治”进入“协商合作共治”，提升了各地区的主体功能。

第三，有利于推动对生态保护主体的正向激励。《条例》完善和健全对重点区域和保护主体的长效补偿机制，坚持正向激励为主，支持相关主体更好地履行维护生态安全和改善生态质量的义务。

“循大道，至万里。”制定好《条例》是一个顶层设计，但是要真正把它落实下来，还需要各部门齐心协力。下一步，我们将把《条例》作为一个新的起点，会同有关部门全力以赴推动相关工作落实落地。

记者：生态保护补偿是一项复杂的系统工程，涉及到各类不同主体、部门和区域，能否简要介绍一下我国各领域生态保护补偿的投入情况，《条例》的出台将会带来哪些新的变化？

王心同：近年来，政府通过多种方式加大对生态保护主体、生态保护重点地区的支持力度，补偿资金规模逐年增长。《条例》的出台，从立法层面进一步明确了中央和地方政府的投入责任，提出了引导社会主体参与的方式。

在中央财政投入方面，主要实施分类补偿，这是现阶段生态保护补偿最主要的资金来源。为了巩固和拓展已有成果，《条例》在现有的分类补偿方式基础上，明确国家加大补偿资金投入力度、逐步扩大补偿实施范围、合理提高补偿标准，这将有利保障生态保护补偿资金的持续投入，稳固生态保护政策体系的基本盘，让生态保护主体吃下“定心丸”。

在鼓励地方政府加大投入方面，一些地方政府在实践中结合当地实际做出了积极探索，形成了生态保护补偿的重要补充。《条例》一方面明确了有关地方人民政府可以结合本地区实际，建立分类补偿机制，加大生态保护投入力度；另一方面也为不同地区之间开展横向生态保护补偿提供法律依据，有利于形成各级政府共同投入、流域上下游共抓保护的格局。

在调动社会主体参与积极性方面，《条例》提出了社会主体参与生态保护补偿的多种方式，其中既包括建立健全碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，推动交易市场建设，也包括发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制，还包括建立生态保护补偿基金，实行市场化运作等。这充分体现了《条例》对生态保护者利益的保障，能够更好地激励人们履行生态保护职责，让社会主体从守护绿水青山中得到实惠，推动生态文明建设走向新的更高水平。

记者：《条例》明确提出要建立生态保护补偿统计体系，请问统计部门将如何落实这一点？

胡汉舟：党的二十大提出了“完善生态保护补偿制度”，如今又颁布了《条例》，进一步明确了生态保护补偿的概念定义、补偿对象、补偿方式及地方政府与职能部门的职责，为建立健全生态保护补偿统计体系提供了重要的遵循和依据。

生态保护补偿统计体系的设立既要考虑科学性、合理性，还要考虑可比性和统计数据的可获得性。为此，我们深入基层，开展了生态保护补偿机制建设的专题调研，也组织开展了一些相关课题的研究，充分发挥高校和科研机构的力量。我们也多次征求部门和地方的意见，联合发改委、财政部印发了《生态保护统计指标体系》，这是在国内首次印发。另外，在统计指标体系的基础上，我们在国家统计系统中建立了生态保护补偿统计的监测报表制度，将分散于部门和地区的生态保护补偿资金纳入监测统计制度中，初步建立了统一、规范的生态保护补偿统计体系。按照目前确定的指标体系，我们共设了3个方面32个监测指标，重点反映生态保护补偿总体水平，以及各类型的补偿规模、补偿的综合成效。第一个方面是财政性生态保护补偿投入，重点反映政府主导的财政纵向补偿、地区间横向补偿情况；第二个方面是市场化多样化的生态保护补偿，主要反映社会参与的市场交易机制、绿色金融支持等进展情况；第三个方面是生态环境效益，主要反映生态保护补偿的综合成效，目前包括森林、草原、大气环境、水环境、水土保持5个方面的环境指标。

下一步，国家统计局将深入学习习近平生态文明思想，认真落实《条例》，积极开展生态保护补偿统计监测，及时反映生态保护补偿工作的进展与成效，为推动生态保护补偿工作提供统计支撑。

首先，加强学习宣贯，将《条例》列为全国生态保护补偿统计培训的重要内容，不断提高统计人员的能力和水平。其次，对照《条例》，逐条进行梳理，及时调整补充生态保护补偿统计指标，更加全面、准确地反映生态保护补偿工作的进展情况。最后，着手研究进一步完善监测统计制度，进一步补充增加反映新增指标的报表制度，拓宽监测范围，细化指标定义和统计口径，将《条例》的要求落实落地。

记者：生态保护补偿涉及范围广、领域多，请问如何统筹各方面力量推动相关工作？

郭兰峰：生态保护补偿工作涉及部门多、省市多、利益主体多，这项工作很复杂。如果不做好统筹工作，生态保护补偿会很难落实下去。2016年，经国务院同意，由发改委和财政部牵头成立了生态保护工作部际联席会议制度，当涉及部门间、省市间的利益，双方达不成一致的时候，都可以通过部际联席会议来协调解决。《条例》出台后，我们要更加发挥好部际联席会议制度的作用，使各部门、各地区反映的问题能够在更高层面上协调解决。我们也会主动通过调查，研究如何更好地解决涉及不同部门、不同省市间的这些问题。同时，在补偿工作过程中，我们也会创新做法，不能光出钱，而是要通过共建低碳、低排放、污染小的绿色产业，实现共同富裕。

记者：根据《条例》内容，国家通过转移支付等方式，对开展生态保护的单位和个人予以纵向补偿，请问中央财政在纵向补偿方面主要采取了哪些措施？

邸东辉：中央财政在生态保护补偿方面承担着重要的职能，也发挥了关键的作用，尤其是通过转移支付开展纵向补偿，主要做了四方面的工作：

第一，同步推进综合补偿和分类补偿。综合补偿主要是通过设立重点生态功能区转移支付，引导地方加强生态环境保护，支持生态环境重要地区从整体上提升提供基本公共服务的保障能力。分类补偿主要是通过中央财政一系列转移支付资金，包括林业草原转移支付资金、海洋生态修复资金、水污染防治资金、重点生态保护修复资金以及农业领域的相关转移支付资金，对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态要素开展保护的单位和个人进行补偿。

第二，中央财政补偿力度持续加大。2013-2023年，中央财政对重点生态功能区转移支付的资金从423亿元增加到1091亿元，累计投入7900亿元，水污染防治资金从2015年的130亿元增加到2023年的257亿元，基本翻了一番。另外，中央财政还积极支持森林生态效益补偿和天然林资源管护，将国有国家级公益林补偿标准逐步提高到目前的每年每亩10元，将集体和个人的国家级公益林补偿标准逐步提高到每年每亩16元。

第三，不断完善补偿政策。根据实际情况，完善重点生态功能区转移支付办法，强化对重点生态县域、生态功能重要地区的支持，向包括南水北调中线工程水源地在内的地区倾斜，并将长江经济带沿线省份、南水北调东线工程纳入支持范围。

第四，健全生态保护补偿激励约束机制。中央财政根据生态环境质量监测情况实施考核奖惩，将相关转移支付资金的分配结果与生态保护结果紧密挂钩。对评价结果变好的地区，在转移支付上给予奖励；对生态环境变差的地区，适当扣减转移支付资金，引导地方摒弃破坏环境的发展模式，调动地方保护生态环境的积极性。

中央财政将继续深入贯彻落实习近平生态文明思想，不断完善对生态保护的财政纵向补偿政策，推动构建稳定的生态保护补偿资金投入机制，提升生态保护重点区域的基本公共服务水平，不断提高生态保护的整体效益。