两项重大农业保险覆盖全国三大粮食作物丰收基础日渐夯实

张卫

日前，财政部等三部门联合发布《关于在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策的通知》，自2024年1月1日起，稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策在全国全面实施。这意味着这项从2018年起实施的保险试点，继2021年在13个粮食主产省份产粮大县正式实施、2023年进一步扩围至全国所有产粮大县后，今年面向全国所有的种粮农户、所有的种粮地域全面实施，实现了真正意义上的“普惠”和“雨露均沾”。

自然灾害频发  农业保险不能缺位

在全球气候变暖的背景下，极端天气气候事件逐渐增多。而我国地域辽阔，地跨众多的温度带和干湿地区，加上地形复杂，所以自然灾害频发。去年的麦收季节，河南、陕西、湖北等地遭遇十多年来最为严重的“烂场雨”天气；同样是去年，8月初期正是水稻的扬花期，东北地区却迎来了大暴雨，多地水稻绝收，给农民带来严重的损失。数据显示，近十年来，农业上每年的受灾面积达3.1亿亩，造成的粮食损失约580亿斤。2023年，全年各种自然灾害造成的农作物受灾面积达1.58亿亩。

正因为农业面临这样一个巨大的自然灾害风险，农业保险才有了用武之地。农业保险具有防灾减损和灾后风险补偿的功能，是分散农业生产经营风险的重要手段，素有“保护伞”的美誉。习近平总书记早在2013年就强调农业保险一定要搞好，财政要支持农民参加保险，并多次作出重要指示，要求健全种粮农民收益保障机制，完善价格、补贴、保险“三位一体”的政策体系。中央一号文件已经连续21年提出了具体要求，李强总理也多次作出指示批示，要求在全国实施三大主粮生产成本和收入保险政策。

稻谷、小麦、玉米三大主粮在我国粮食总产量中占比约九成，播种面积占比约八成，是我国老百姓饭碗里主要的粮食品种，也是农业保险政策最主要的“主干道”。从2018-2020年开展试点，到2021-2023年正式实施并逐步扩大政策实施范围至全国所有产粮大县，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策已实施6年，在提升保险保障水平、提高农户种粮积极性、推动适度规模经营等方面成效明显。

完全成本保险是指农业生产过程中投入的化肥、地膜、种子、农药等直接物化成本和土地及人工成本的保险；种植收入保险为保险金额体现农产品价格和产量，覆盖农业种植收入的农业保险。

财政部副部长廖岷在5月31日举行的国务院政策例行吹风会上介绍道，完全成本保险和种植收入保险的保障水平大约是每亩1125元，按全国保险费率的平均水平4.9%、农民自缴约20%计算，农户每亩自缴约10.9元。如果遇上自然灾害，保险公司会有相应的赔偿，让农民基本上实现旱涝保收。

廖岷举例道，去年8月，哈尔滨双城区遭遇了几十年不遇的洪涝灾害，有个合作社大概种了900多亩的玉米，因为投保了玉米完全成本保险，自己交了几千元保费，最后获得了数十万元赔款，“合作社的负责人说没有想到能赔这么多，成本都给补上了，以后还要继续投保。”

农业农村部计划财务司负责人王衍也举例道，去年东北发生暴雨灾害以后，中华联合财险向吉林省榆树市受灾的种粮农户累计赔偿1.15亿元，其中一个农户种植的722亩水稻全部投了完全成本保险，遭灾以后获得赔偿27.95万元。王衍表示，农业保险为受灾农民提供了实打实的经济补偿，去年农业保险整体赔付1100多亿元，其中粮食特别是三大粮食作物所获得的赔偿占了重要部分。

金融监管总局财产保险监管司司长尹江鳌介绍道，去年农险赔付1124亿元，同比增速25.4%，惠及农户5772万户，也就是说有5772万户农户获得了理赔，农险赔付率已达到80%。今年1-4月，农险赔付294亿元，同比增长8%，惠及农户813万户。

据了解，2023年，中央财政拨付三大粮食作物保费补贴约200亿元，为超过1亿户次种粮农户提供风险保障超过8000亿元，中央财政放大倍数达到58倍。目前，农业保险经营主体已经由2007年的6家增加到了现在的30多家，建成基层服务网点约40万个，服务人员约50万人。在农业保险的加持下，农民的种粮积极性大幅提升，近3年产粮大县三大主粮平均保障水平提升了48%，承保面积增加了约1.5亿亩，增产超过500亿斤。

两大保险实现全国全面覆盖

将有力稳定种粮农户预期收入

财政部最早于2007年实施农业保险保费补贴政策，累计拨付的保费补贴资金超过3000亿元，年均增长22%，推动我国农业保险保费规模稳居全球前列。2024年，中央财政安排了562亿元预算，其中超过200亿元用于支持三大主粮保险发展，集中财力将这件惠及广大农户、提振种粮信心的好事实事办好。

此次三部门联合发布的《关于在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策的通知》（以下简称《通知》）明确，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施地区为全国种粮地区，保障对象包括适度规模经营农户、小农户等全体农户和农业生产经营组织。完全成本保险保障水平覆盖物化、土地和人工等农业生产总成本，种植收入保险保障水平覆盖相关农产品种植收入，两个险种的保障水平最高可达相应品种产值的80%。

首都经济贸易大学金融学院教授、农村保险研究所所长庹国柱分析，这是我国农业保险发展的一项重要政策，原来只承保物化成本，现在还覆盖土地成本和人工成本，保险金额从约为亩产值的40%提高到亩产值的80%左右，风险保障水平提高一倍。这不仅有利于三大粮食作物的生产可持续，保障粮食安全，也进一步保障了种粮农户收益。

据财政部金融司负责人董德刚介绍，此次出台的《通知》亮点纷呈，主要表现在以下六个方面：第一，风险保障更全。从保险责任看，完全成本保险涵盖当地主要的自然灾害、重大病虫鼠害、意外事故、野生动物毁损等风险，种植收入保险涵盖农产品价格、产量波动导致的收入损失，基本覆盖了可能导致农户收入损失的风险，风险保障更加全面。第二，保障金额更高。保障水平最高可以达到相应品种产值的80%，随着产值提高，保险金额也会提高。第三，保障范围更广。具体体现为两个“面向全国”：一是面向全国所有的种粮农户，二是面向全国所有的种粮地域，不仅包括所有种粮县，还包括北大荒、中储粮等有种粮业务的中央单位，让种粮主体都能享受到这项政策。第四，保费补贴更多。今年实现全面覆盖以后，中央财政对三大主粮保险的保费补贴预算增加近50亿元，同时综合考虑各地区农业保险发展实际和财力情况，中央财政对中西部和东北地区补贴45%，对东部地区补贴35%，省级财政补贴比例不低于25%，加上市县财政的补贴，各级财政补贴接近80%，农民自己仅承担20%，充分体现了国家对农民的支持。第五，责任压实更严。《通知》作出明确要求，保险公司要遵循保本微利的原则，公平合理拟定保费费率，同时要求加强费用管控，综合费用率不得高于20%，引导保险公司将更多的资金用于向农户支付赔款。第六，资金管理更优。《通知》要求优化资金拨付方式，根据承保进度及签单情况及时拨付保费补贴。在具体执行中，各地也可结合实际，因地制宜探索“省对省”的模式，减少资金拨付链条。

“随着这一政策的落地实施，我国所有种粮区域和农户都会享受到政策红利，实施范围将快速扩大，覆盖面积进一步提高，保障水平显著提升，将有力稳定种粮农户预期收入，提升农户特别是规模化新型经营主体的种粮积极性，稳定和扩大粮食种植面积，对保障国家粮食安全具有重要的推动作用。”中国农业科学院农业风险管理研究中心首席科学家张峭表示。

各方协作提供有力保障

持续推动农业保险提质增效

虽然在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策是利国利民的好事，但在具体的实施过程中却面临很多困难。第一，农业保险地域发展还不够平衡。有些省份三大主粮保险覆盖率超过90%，但不同地方情况不同，财力水平不同，个别省份覆盖率还不够高，完全满足农户日益增长的保障需求仍需要一定的时间。第二，承保理赔环节还有争议。在实际操作中，有的保险公司在个别区域拓展业务时存在着不规范的赔付方式和定损方式，比如平均赔付、协议赔付、粗糙定损等，经常引起农户争议或纠纷。第三，农业保险数据支撑还比较薄弱。农业保险较发达的国家基本都是农业数字科技发展大国，有的甚至可以精准掌握所有地块的肥力、产量、气象、水文等信息，但我国目前历史定损数据极为有限，涉农数据也较为分散，很难满足精准化管理要求。第四，农业保险大灾应对机制还有待健全。我国建立了直保公司大灾风险准备金、再保险、地方政府支持等大灾应对机制，但由于部分直保公司规模较小、能力有限等原因，还没有与保险形成优势互补。

要想解决上述难题，确保三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险落到实处，让农民最大程度地减少损失，需要各部门的通力协作。为此，《通知》强调，地方财政部门要加强与农业农村、保险监管等有关单位以及承保机构协同，坚持尽力而为、量力而行，强化绩效导向，科学合理确定保障水平，及时足额拨付保费补贴，提高财政资金使用效益，推动实现三大粮食作物农业保险提质增效，确保政策精准滴灌。

在此次召开的国务院政策例行吹风会上，各部门负责人也介绍了下一步的工作规划。

财政部副部长廖岷表示，为让这项政策真正地落地落实，财政部主要从以下五方面做起：第一，进一步利用好现有的成熟经验，指导新实施地区将工作做得更好，提质增效。第二，进一步加强部门协同。前期，在试点基础上已经建立了各方参与的工作机制，形成了发展有合力、农户有收益、产业有保障、资金有效率、运行较规范的持续发展格局。其中，财政部门作为牵头部门，从发展目标、政策制定、资金保障等方面统筹推动；保险监管部门负责市场和机构监督管理制度，加强承保理赔管理；农业农村部门负责相关产业政策指导和定损指导；保险公司负责提供承保、理赔、宣传等具体服务；农业再保险公司负责提供再保险服务，分散大灾风险。接下来将进一步优化各部门协作机制，提高工作透明度和效率。第三，进一步提升基层服务质量。目前，各级政府依托保险公司及其省级分公司、县级分支机构、乡镇专业网点，在很多村子设置了对接农户的协保员，全面铺开服务网络。在本次政策落地过程中，将进一步发挥保险网络优势，服务好“最后一公里”。第四，进一步加强监督检查。除了配合审计、保险监管部门开展监督工作以外，财政部要求各级财政部门加强机构遴选、保费补贴、绩效评价、财会监督等工作，并依托财政部各地监管局发挥就地就近监督作用，严格审核农业保险服务质量、农户满意度、资金管理等。必要时财政部部也会开展专项核查，主要是确保财政资金管理规范，取得实实在在的惠农效果。第五，进一步加大财政保障力度。财政部将会同有关方面督促保险公司按照保本微利的原则，厘定保险费率。

财政部金融司负责人董德刚指出，要想推动农业保险高质量发展，还有以下几个方面的工作要继续深入：第一，研究制定综合性的指导意见。目前，我国农险规模已位居全球前列，到了一个总结评估、规划未来的时点，下一步将围绕高质量发展目标，在党中央、国务院的领导下，提出下一阶段的具体举措。第二，提升承保理赔服务质效。承保理赔直接关系到农户的获得感，未来将坚持“防赔一体”“防重于赔”的原则，进一步提升农业保险服务质量。第三，加强数据科技赋能。未来将加快推动农业保险信息化建设，支撑风险识别、费率厘定等关键环节，解决虚假承保、虚假理赔、应收保费等问题。第四，优化大灾风险分散机制。保险机制在发挥作用的同时，也要与应急管理机制相统筹，把握好政府和市场的关系，鼓励各地因地制宜探索建立风险分散机制。第五，加强财政资金管理。指导地方优化资金拨付方式，强化资金监管，防止拖欠、截留、挪用，确保保险政策精准滴灌。

金融监管总局财产保险监管司司长尹江鳌表示，作为监管主责主业，金融监管总局正在与财政部、农业农村部、国家林草局沟通协调，拟就如何推进农险的精准投保理赔等工作出台政策文件，进一步规范承保理赔业务，提升农险合规和服务水平。未来，金融监管总局将重点抓“投保理赔真实性”，推动制定符合当地农业生产规律的定损方法，推动地方建立损失核定委员会，统筹灾后查勘定损工作，协调查勘定损争议，做到应赔尽赔、早赔快赔、合理预赔。比如，在查勘定损方面，要求保险公司及时调配救灾资源，探索引入第三方机构参与查勘定损；在赔款支付方式上，将创造条件对接社保卡的“一卡通”，同时鼓励提高预赔付比例；在保费结算方式上，鼓励优化资金拨付和结算方式，考虑推广农险保费的中央和省级保费补贴资金直接与保险公司省级分公司结算机制；在加强合规管理上，按照防范风险、加强监管、促进农险高质量发展的思路进行落实，规范市场秩序，加强农险经营机构的评估，强化农险产品监管。

目前，我国农业保险深度（保费规模/第一产业增加值）超1.5%，密度（保费规模/农业从业人口）超700元/人，已完成《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》制定的阶段性目标。张峭认为，农业保险将呈现出从低保障到高保障、从粗放到精准、从单功能向多功能、从传统向数字化经营模式的发展趋势。“未来，我国农业保险要按照需求导向、量质双升、强基固本、补链强链、降费增效的要求，提高粮棉油糖猪等重要农产品保险保障水平，扩大地方特色农产品保障范围，创新完善多层次农业保险产品体系，推进农业保险风险区划和费率动态调整，加快农业保险科技应用步伐，优化农业保险运行机制，加强农业保险精准承保理赔，完善农业保险基础设施建设，健全农业保险大灾风险分散体系，推动农业保险高质量发展。”张峭说。