许霄霄 翟荣新 平宗莉 张朴华
收稿日期:20240103;修订日期:20240111;编辑:陶卫卫基金项目:中国国土勘测规划院,聊城市国土空间总体规划实施保障措施(20201218844)
作者简介:许霄霄(1988—),女,山东泰安人,高级工程师,主要从事国土空间规划及相关工作研究;Email:769803882@qq.com
*通讯作者:平宗莉(1984—),女,山东梁山人,正高级工程师,主要从事国土空间规划及相关工作研究;Email:241420815@qq.com
摘要:建立国土空间规划分级传导体系是确保责权清晰、科学高效的国土空间规划体系的关键。本文在剖析原空间类规划层级传导优劣势的基础上,吸纳各类规划传导机制的优势,从纵向和横向两个维度上探索提出了“3个传导方向+4种传导方式+6类传导载体”的国土空间规划分级传导体系框架,结合聊城市多层次国土空间规划编制的实践验证,实现了“市—县—乡镇—村庄”四个层级国土空间规划“目标指标类、空间类、支撑类”三类传导要素的传导落实和分级管控,为各层级国土空间规划编制和管理提供技术支撑。
关键词:国土空间规划;传导体系;山东聊城
中图分类号:TU981 文献标识码:A doi:10.12128/j.issn.16726979.2024.05.011
引文格式:许霄霄,翟荣新,平宗莉,等.国土空间规划分级传导体系研究——以山东聊城市、县、乡、村多层次规划为例[J].山东国土资源,2024,40(5):7078. XU Xiaoxiao, ZHAI Rongxin, PING Zongli, et al. Study on Hierarchical Transmission System of Territorial Space Planning—— Based on the Exploration of Multi-level Planning Practice in Liaocheng City[J].Shandong Land and Resources,2024,40(5):7078.
0 引言
“五级三类”国土空间规划是国土空间治理体系的重要组成部分[12]。2019年5月,《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)提出“健全规划实施传导机制,确保规划能用、管用、好用”。建立健全国土空间规划传导体系是确保建立责权清晰、科学高效的国土空间规划体系的关键。
2018年规划机构改革以来,国内学者就国土空间规划的传导机制开展了大量研究,不少学者从理论层面提出了国土空间规划传导与管控机制。王新哲等[3]探讨了国土空间总体规划传导体系中的语汇构建;徐晶等[4]提出国土空间规划“指标+分区(用途)+控制线+名录”的综合传导机制和以国土空间规划用途管制为核心的实施机制;尚嫣然等[5]系统梳理了国土空间规划等各类规划的评估重点与评估机制演变过程;刘合林等[6]研究基于领地空间与关系空间双重视角下国土空间规划中的刚性管控与柔性治理。也有学者从地方实践出发,分析我国空间规划实施传导的分层、分类体系。黄慧明等[7]以广州的实践经验为例,探讨了面向全域全要素的广州“四级三类”规划体系与传导机制;胡智行等[8]以上海崇明区规划实践为例,从战略意图传导、刚性指标传导和柔性管控传导3个方面剖析市级规划、单元规划及详细规划的传导全过程;崔树强等以湖南省常德市为例,开展了市级国土空间规划核心指标纵向层级传导机制[9]。还有学者从省级[1011]、乡村[1213]、专项规划[1415]等方面研究了国土空间规划的传导运行机制。然而,目前国土空间规划的编制方法仍在探索中,尤其是县乡村级规划编制导则各地差别较大,规划传导机制对地方多层级规划实践案例的研究较少,各级规划间传导体系尚未成熟,对于规划怎么管控与传导仍存在较大的争议[1622]。如何建立健全高效的国土空间规划传导机制,需要在规划编制和实施中不断地探索和完善。本文通过分析原空间类规划传导与管控模式,结合聊城市多层次国土空间规划编制实践,探索提出了“市—县—乡镇—村庄”四级国土空间规划传导体系框架,以期为各层级国土空间规划编制和管理提供技术支撑。
1 原空间类规划传导特点分析
国土空间规划作为新时期“多规合一”的规划,其传导体系应借鉴吸纳原空间类规划传导机制的优势并规避不足。一般来说,原空间类规划主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和海洋功能区规划等。本文暂不涉及海洋功能区规划内容。
1.1 主体功能区规划
主体功能区规划具有鲜明的区域性和政策性传导特征,其核心传导内容为国土开发强度、四大主体功能分区及配套政策。它采取的是“自上而下”单向传导方式,虽然有利于规划意图的逐层分解落实,但是以县、乡镇为行政单元的单一功能是从宏观尺度定位的,这与行政区内部地类复杂性、功能多样性存在空间矛盾[1617]。当前主体功能区规划的配套政策体系尚不完善,2010年起山东省建立了重点生态功能区转移支付制度,后续出台了产业准入(含禁止准入类和许可准入类)负面清单政策,但生态产品价值实现、水权交易等市场机制尚不健全,有关政策难以从规划传导中落地见效。
1.2 土地利用规划
土地利用规划包括“国家—省—市—县—乡”五级规划体系,核心传导内容包括指标传导(如约束性指标)、“三界四区”空间管制传导、建设项目清单传导等。土地利用规划注重“定量、定界、定则”的纵向刚性传导管控方式,管控意图清晰,可操作性较强。但规划体系中纵向分工与空间传导链条不清晰[1819],从编制内容看,各级规划均是落实上级规划控制指标、调整土地利用结构、优化土地利用布局、制定实施保障措施等,内容趋同,存在上下“一般粗”的问题;从编制深度看,各层级土地利用规划的分区之间没有衔接,宏观层面的地域综合分区很难体现区域差异政策,绝大部分县、乡在编制土地规划时机械地落实上位规划的管控要求,上位规划往往成为下级规划的用地“拼盘”。
1.3 城乡规划
城乡规划以“需求”为导向,规划层次涉及全国、省、市、县、乡镇、村庄,核心传导内容包括定位指引、规模指标、空间结构、用地布局、公服设施与基础设施配置要求等。城乡规划传导方式侧重指标、分区、结构和功能传导,功能布局清晰,落地实施性较强。但是城乡规划存在内容与事权不对应、刚性内容分级传导不足等问题[2021]。总体规划的“三区四线”等刚性内容主要通过文本强制性内容和图纸进行管控,但强制性内容把原本不属于自身管理范围的内容一并监管,易出现对属于地方政府公共事务内容越位管理。同时,控制性详细规划人口突破总体规划人口、用地边界和开发容量失控、公共服务设施与绿地开敞空间难以落地等“控规架空总规”现象时有发生(表1)。
2 国土空间规划分级传导体系构建
《若干意见》明确提出构建“五级三类”国土空间规划体系,其中“五级”包含国家、省、市、县、乡镇,“三类”包含总体规划、详细规划和专项规划。“五级”规划侧重纵向传导,既包括上级规划指标直接向下级规划的刚性传导、下级规划对上级规划意图的落实,也包括弹性管控传导。国土空间规划既要高质量、全覆盖,又需要体系化、有侧重,更重要的还要可传导、能落实。
2.1 总体定位
规划的传导要与各级政府的规划事权相对应,以自然资源部和其他相关部门事权为基础,要理清各级政府、各部门事权,分类施策、精准界定传导管控内容。市县国土空间总体规划是市县域内国土空间保护利用的全面安排,应明确战略目标、规划分区、底线约束、城镇定位、要素配置等内容,更加侧重实施性。乡镇级国土空间规划处于“五级”底层,兼具引导性和实施性,既要统筹全域全要素的规划管理,明确国土空间开发保护目标、总体格局、底线约束等,又要明确对村庄规划传导要求。村庄规划属于城镇开发边界外的详细规划,应落实乡镇级国土空间规划管控要求,要将规划分区及底线等落实到地块地类,还需要因地制宜编制,更加强调“实用性”。
2.2 传导体系构建
借鉴原空间类规划传导机制的优势,结合不同层级国土空间规划的传导要求,尝试从纵横两个维度构建“市-县-乡镇-村庄”四级国土空间规划的传导体系(图1)。纵向上,按照国土空间规划行政管理级别,可划分市、县、乡镇、村庄四个传导层级;横向上,按照各级国土空间规划主要编制内容,可以划分目标-指标类、空间类和支撑类三类传导要素。
三类传导要素包含规划众多的传导内容。其中,目标-指标类要素主要是指空间上难以定位的要素,包括目标战略定位、规划指标等,其中目标战略定位以定性逐级深化传导为主,规划指标以定量的分解落实传导为主;空间类要素主要是指空间上可以明确方向、布局、位置或边界的要素,包括规划分区、重要控制线等;支撑类要素主要从地方特色塑造、各类设施配置、国土整治修复三大方面考虑,包括历史文化保护、城乡风貌引导、综合交通系统、公共服务设施、市政基础设施、安全防灾体系、国土综合整治、生态修复等。根据各级国土空间规划的传导要求,明确三类传导要素需通过多种传导载体、传导方向、传导方式才能实现传导落实。
2.3 规划传导载体
传导载体可大致总结为规则、指标、结构、边界、布局和名录六种。规则指本级规划提出的需要下位规划遵守的定性引导和管控要求,如目标定位引导等。指标是指上位规划要求下位规划严格落实的定量化的管控要求,即需要下位规划分解落实的指标,如生态保护红线面积等约束性指标。结构指上位规划制定空间格局、布局时所确定的不同空间要素间的组合关系,如城镇体系等。边界指通过坐标明确控制范围的内容,边界内的空间一般具有明确的用途属性和管控要求,如城镇开发边界等。布局指可采用面控、线控、点控等不同管控方式,区分刚性和弹性不同管控约束,如国土综合整治和生态修复重点区域、重要交通基础设施选线、市政基础设施布点等。名录是指数量较多、面积较小,无法以图示方式表达而采用列表方式表达并需下位规划和专项规划加以细化落实的内容,如自然保护地名录、重点建设项目清单等。在实际规划编制中,往往需要通过多种传导载体组合的形式来实现有效的传导。
2.4 规划传导方向
传导方向可大致分为刚性传导、弹性引导和刚弹兼具。刚性传导是指上位规划确定的指标、控制线等,下位规划要严格落实。弹性引导是指下位规划结合地域优势满足上位规划确定的要素配置、功能定位等弹性引导要求,如各类基础设施配置。刚弹兼具是指既要落实刚性传导内容,又要弹性落实政策管控要求,如中心城区布局既要严格落实城市“四线”(绿线、紫线、蓝线、黄线)的刚性边界传导,又要弹性落实管控要求。
2.5 规划传导方式
传导方式可大致归纳为落实、深化、优化和增补四类(图2)。落实是指下位规划要严格遵守上位规划传导的内容,且在继续传导中不得变更,如“三条控制线”(永久基本农田保护线、生态保护红线、城镇开发边界)落实。深化是指下位规划对上位规划内容进行进一步的分解和细化,如主体功能区可在下位规划中进一步细化落实到更小的地域单元。优化是指随着规划空间层次的下沉,规划的深度也会增加,下位规划会对上位规划的内容进行优化之后向下传导或落实,如产业布局传导,上位规划明确产业主导方向和布局,下位规划可根据上位规划确定的布局范围内优化调整,明确产业选址。增补是指下位规划可在本级事权范围内进一步增加与补充的内容,如下位规划可根据本地区历史文化特色,增补本级历史文化保护名录。
3 聊城市国土空间规划分级传导实践
本文选取山东省聊城市、高唐县、固河镇、胥庄村四个分属市、县、乡、村不同层级的实践案例(图3),来检验构建的“市—县—乡镇—村庄”四级国土空间规划传导体系的实际效果。聊城市东依黄河、西靠漳卫河、南邻河南省濮阳市、北与德州市接壤,地处三省交界区域,下辖两区一市五县,国土面积8628.05km2。高唐县位于聊城市最北部,国土面积947.38km2。固河镇位于高唐县东北部,国土面积93.75km2。胥庄村位于固河镇东侧,国土面积0.76km2。
3.1 目标指标类要素传导
3.1.1 目标定位传导
聊城市国土空间总体规划的目标定位首先是落实国家黄河流域生态保护和高质量发展的重大战略要求和山东省国土空间规划对于聊城市“国家历史文化名城、冀鲁豫交界区域科教中心城市、黄河下游先进制造业基地”城市功能定位,其次以“江北水城、两河明珠”为目标愿景,着重从新旧动能转换、人居环境品质提升、历史文化保护与利用三个方面认清自身责任,提出“现代农业强市、黄河下游先进制造业基地、两河交汇历史文化名城”的发展定位。根据该定位及空间布局统筹,聊城市国土空间总体规划对下辖高唐县提出“书画之乡、水城画乡、创新高地、活力高唐”的整体要求。高唐县国土空间总体规划的发展定位重在落实聊城市国土空间总体规划对高唐县的发展指引,并结合自身城市性质、城市职能等综合考虑,明确“中国书画文化名城、锦鲤之都;山东省会经济圈现代产业强县;水城画乡为特色的宜居公园城市”的定位。在全县发展定位的统一指引下,明确各乡镇的战略定位,把固河镇定位成为“一般镇,重点发展现代农业、智能制造、新材料、现代物流、文旅等产业;重点打造智能制造小镇”。固河镇国土空间规划落实上位规划的发展指引,明确了“以高效农业种植、农副产品加工和新型建材为主导产业,融合汉代文化、乡村文化旅游,打造成为县域东北部现代农业休闲城镇”的总体定位。按照主体功能定位和国土空间发展目标,规划形成“一主三副、两轴两带、四区多点”的国土空间开发总体格局,其中胥庄村为镇域综合服务次中心之一。
另外,聊城市国土空间总体规划落实山东省国土空间规划确定的主体功能定位,将高唐县定位为国家级农产品主产区,同时考虑资源禀赋差异性,按照整体稳定、局部细化、功能优先的原则,以乡镇为单元细化主体功能区,划定74个乡镇为农产品主产区、61个乡镇街道单元为城市化地区,其中固河镇纳入农产品主产区管理。高唐县国土空间总体规划一是落实山东省国土空间规划传导要求,明确主体功能定位为国家级农产品主产区;二是落实聊城市国土空间总体规划传导要求,深化细化乡镇主体功能,分为农产品主产区、城市化地区两类,其中固河镇定位为农村品主产区。
3.1.2 指标传导
聊城市国土空间总体规划共设置28项指标,指标类型划分空间底线类、空间结构与效率类和空间品质类三类;高唐县国土空间总体规划共设置33项指标,在市级指标的基础上增加了地下水水位、新能源和可再生能源比例、本地指示性物种种类等5项指标;固河镇国土空间规划共设置35项指标,在县级规划指标基础上增加了三次产业结构、城乡居民可支配收入等社会经济发展方面的2项指标;胥庄村村庄规划共设置了16项指标,侧重村庄建设用地规模、人均村庄建设用地面积等。各层级规划指标按照指标性质分为约束性、预期性和建议性指标[22],其中约束性指标是为实现规划目标,在规划期内不得突破或必须实现的指标,如聊城市耕地保护目标逐级分解落实,并且固河镇耕地保护目标高于高唐县分解任务;预期性指标是指按照经济社会发展预期,规划期内努力实现或不突破的指标,如常住人口规模指标通过区间控制传导,聊城市国土空间总体规划要求高唐县国土空间规划期末常住人口规模20~50万人、固河镇作为一般镇,常住人口规模0~3万人,高唐县国土空间总体规划和固河镇国土空间规划规划期末常住人口规模分别为47万人和2万人,都未突破上级规划要求;建议性指标是指可根据地方实际选取的规划的指标,如高唐县结合实际设置新能源和可再生能源比例建议性指标,而该指标在聊城市国土空间总体规划和固河镇国土空间规划中均未设置。国土空间规划的指标传导重在刚性约束传导,需要在各层级规划中层层分解落实以保障指标的落地。
3.2 空间类要素传导
3.2.1 控制线传导
控制线传导是落实上位规划确定的各类底线要求,对面积、分布、边界等予以精确表达并传导的方式。“三条控制线”是国土空间规划重要的三条底线,需要各层级规划统筹划定,实现“三条控制线”落地。聊城市“三条控制线”是按照国家明确的“三条控制线”划定规则和省级细化划定技术方法,由市县组织统一划定,在划定中充分征求各部门及各乡镇、村庄意见,数据库是层层审核后汇交的,确保了“数、线、图”一致(图3)。永久基本农田保护红线和生态保护红线的传导侧重刚性传导,需要市、县、乡、村逐级落实,精准落实图斑边界、面积及管控要求。城镇开发边界是实施差异化的国土空间用途管控办法的政策边界,侧重刚弹兼具传导,市、县、乡镇在不突破城镇建设用地规模和扩展倍数的前提下,可灵活的调整优化布局,但位于乡镇周边的村庄若部分纳入城镇开发边界,只能在村庄规划中严格落实城镇开发边界。
3.2.2 空间分区传导
聊城市国土空间总体规划的规划分区以主体功能定位为基础,落实空间治理要求,统筹布局生态、农业、城镇功能空间,加强全域全要素国土空间用途管制。在聊城市域层面划分一级规划分区,中心城区划分二级规划分区;高唐县国土空间总体规划县域优化一级规划分区,中心城区细化一级用途分类;固河镇国土空间规划的镇域细化乡村发展区二级规划分区,城镇开发边界内细化至二级用途分类;胥庄村村庄规划的村域用地细化至三级用途分类,通过细化、优化实现规划分区传导落地,如胥庄村村庄规划的村庄建设用地在固河镇国土空间规划的规划分区图中为村庄建设区,在高唐县国土空间总体规划的规划分区图中为乡村发展区。
3.3 支撑类要素传导
3.3.1 资源保护传导
国土综合整治与生态修复是国土空间规划的重要基础和保障,针对生态功能退化、生物多样性减少、土壤退化等空间治理问题,分类分级开展国土整治、生态修复与城市更新,有序盘活存量低效用地,有助于提高国土空间品质和价值。市级层面侧重于明确整治与修复的目标、重点区域,拟定市域整治与修复任务清单,如聊城市国土空间总体规划明确高唐县为聊北国土整治与宜居修复区、对高唐县提出了聊城清平林场地方级森林自然公园的自然保护地名录;县级层面侧重于落实上位规划确定的目标、任务,布局整治和修复重大工程,如高唐县国土空间总体规划提出建设农村垃圾治理重点生态修复工程,并根据聊城市自然保护地名录明确了森林修复重点区域;乡镇层面侧重于明确整治和修复具体任务要求,落实具体的整治和修复项目,如固河镇国土空间规划对村庄提出了开展拆旧、复垦等项目具体要求。
3.3.2 各类设施传导
公共服务设施、交通及市政基础设施是国土空间规划的重要支撑,贯穿规划不同层级,需要各司其职有效衔接。市级层面需要统筹基础设施要素建设的标准和要求,拟定重点建设项目名录;县级层面需要落实上位规划的方案并细化相关标准和要求。同时,市县国土空间总体规划需要与专项规划充分衔接,明确专项规划深化细化的方向和重点。乡镇级层面不仅要落实上位规划列出的重点项目也需要与专项规划进一步对接,对部分已明确位置的重大基础设施建设项目进行落地(表2)。
表2 聊城市各层级国土空间规划部分市政设施内容衔接一览表(水、电、热、燃气)规划层级供水供电供热燃气聊城市市域 落实省级对区域供水相关要求,明确市域供水的标准、模式等(规划全市用水量为168.4万t/d,规划扩建6座给水厂、新建10座给水厂,新增供水规模为115万t/d) 落实国家和省级规划要求,明确市域500kV以上重点电力设施布局;明确市域电力设施方案(220kV及以上电压等级电力设施需求,高压走廊、变电站、发电厂等) 落实国家和省级规划要求,定性描述供热发展目标及设施建设原则 落实国家和省级规划要求,落实重要燃气管线走向、规模以及建设时序;设施内容:能源管线中心城区 落实市域对供水设施的要求,在中心城区明确水厂布局,明确应急备用水源等加强中心城区用水安全的保护措施 落实市域对供电设施的要求,明确中心城区电力设施布局方案(220kV及以上电压等级电力设施布局) 落实市域对供热设施的要求,明确中心城区供热设施布局方案(热电厂) 落实市域对燃气设施的要求,明确中心城区燃气设施布局方案高唐县县(市)域 落实省、市对县级区域供水的相关要求,明确县级控制的水源,预测县未来用水需求(预测县域至2035年,最高日用水量为18万m3/d),在上位规划中进行供水统筹;明确供水改造提升工程 落实省、市对县级区域供水的相关要求,明确县级控制电源,预测全县最大负荷、用电量;明确规划电厂、变电站等设施布局、规模(220kV及以上电压等级电力设施) 落实省、市对县级区域供热的相关要求,明确县级控制电源 落实省、市对县级区域燃气的相关要求,优化燃气设施布局,预测县级未来用气需求(需求总量达2.83亿m3);明确县级燃气设施方案(高压管网等布局)中心城区 落实县级对供水设施的要求,在中心城区明确水厂布局及应急保护等相关要求 落实县级对供电设施的要求,明确中心城区电力设施布局方案(110kV及以上等级电力设施布局) 落实县级对供热设施的要求,在中心城区明确供热设施布局方案(热电厂布局) 落实县级对燃气设施的要求,在中心城区明确高压管网布局固河镇镇域 落实市、县对区域供水的要求,明确供水方式及水源,落实管控指标 落实市、县对区域供电的要求,明确镇域供电设施布局方案(110kV及以上电力设施布局) 落实市、县对区域供热的要求,明确供热设施布局方案(供热锅炉) 落实市、县对区域燃气的要求,明确燃气设施布局方案(天然气门站布局)城镇开发边界范围 明确供水设施建设标准、布局和建设时序 明确供电设施建设标准、布局和建设时序 落实市、县供热设施管控要求 明确燃气设施位置及用地规模胥庄村村域 落实市、县、乡镇对供水设施的建设要求,明确具体的设施用地布局(变电箱) 落实市、县、乡镇对供水设施的用地布局 落实市、县、乡镇对供热设施的建设要求,明确具体热电厂用地布局 落实市、县、乡镇对燃气设施的建设要求,明确具体的设施用地布局居名点 明确各类供水设施的布局及具体项目 明确各类供电设施的布局及具体项目 明确各类供热热源布局 明确各类燃气设施的布局及具体项目
4 结论与建议
本文在剖析原空间类规划层级传导优劣势的基础上,尝试构建了“3个传导方向+4种传导方式+6类传导载体”的“市-县-乡镇-村庄”四级国土空间规划传导体系框架,结合“聊城市-高唐县-固河镇-胥庄村”四个层级国土空间规划编制实践验证,实现了国土空间规划目标指标类、空间类、支撑类三类传导要素的分级传导落实和分级管控,为各层级国土空间规划编制和分级管理提供参考。
本文主要从纵向上探讨了国土空间规划的传导机制,而对于横向上从总体规划到专项规划、总体规划到详细规划、规划编制到规划实施的传导机制等还有待进一步研究探索。目前,全国市县级国土空间总体规划编制尚未全面完成,乡镇级国土空间规划编制正在进行,村庄规划编制缺乏上位规划的明确指导,也未实现规划编制全域覆盖,其分级传导的实际效果仍需要大量案例进一步实证检验。
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Study on Hierarchical Transmission System of Territorial Space Planning—— Based on the Exploration of Multi-level Planning Practice in Liaocheng City
XU Xiaoxiao, ZHAI Rongxin, PING Zongli, ZHANG Puhua
(Shandong Territorial and Spatial Planning Institute,Shandong Ji'nan 250014,China)
Abstract:The establishment of hierarchical transmission system of land and space planning is the key to ensure a clear, scientific and efficient land and space planning system. On the basis of analyzing the advantages and disadvantages of hierarchical transmission of original spatial planning, absorbing the advantages of various planning transmission mechanisms, from vertical and horizontal dimensions, a hierarchical transmission system framework of land space planning has been put forward, which consists of“three transmission directions + four transmission modes + six transmission carriers”. Combining with the practice of multi-level land space planning in Liaocheng city, the implementation and hierarchical control of the transmission elements of the four levels of land spatial planning, namely“target-index type, space type and support type” have been realized. It will provide technical support for the compilation and management of territorial spatial planning at all levels.
Key words:Territorial space planning;transmission system;hierarchy;Liaocheng city in Shandong province