基于审计视角的事业单位内部控制体系建设分析

李笑琪

【摘要】为进一步提升事业单位运营发展水平，文章基于审计视角，对事业单位内部控制体系的现状进行了研究，探讨了事业单位内部控制的四项原则，并提出了相应的解决措施。

【关键词】审计；事业单位；内部控制建设

【中图分类号】F239

随着审计监督的广度和深度不断强化，藏在事业单位内部控制体系及监控管理下的盲区日渐减少。目前，结合我国事业单位的发展历程和运营管理现状来看，事业单位内部控制体系建设仍受诸多方面的制约和限制，与行政单位相比其内部控制体系仍处于较低水平。基于长远观点和大局视角而言，不针对现今事业单位潜藏问题进行根本性整饬，一方面将会影响事业单位的整体发展进程，另一方面也不利于我国经济社会的长远性发展。

一、事业单位内部控制体系现状

根据财政部颁布的《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（财会〔2017〕1号）的有关要求，现阶段事业单位内部控制体系建设的定位和主要职能为提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设。事业单位内部控制主要是以实现精准高效控制为目标，通过制定系列内部制度、规范多项具体实施措施和严格精准执行工作程序，达成对单位内部经济活动、日常事务、工作流程的风险进行预防和管控，保证单位各项具体经济活动的合法性和合规性，确保国有资产的使用安全，保证资金合规高效利用、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，从而提高事业单位公共服务的效率和效果。

二、审计视角下事业单位内部控制的原则

（一）全面性原则

全面性要求内部控制着眼于单位的经济活动，从决策制定规范性到具体工作执行严谨性，从监督监管及时性到后期整改高效性的全流程。由于行政事业单位审计监督不仅仅侧重于经济领域监督监管，同样也在政策执行、贯彻落实、流程合规和资金使用等角度开展进行，所以从事业单位内部控制体系建设的角度来看，内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，覆盖单位以资金流向为主导，以具体行政实际工作开展流程和方向为主体的全面控制体系，从而更好地实现内部监管控制，整体应对审计业务风险。

（二）重要性原则

重要性原则要求事业单位具体经济活动和政策执行的侧重点精准、靶向精确，在全面性原则要求下做到重点突出。侧重关注单位重大决策事项、重要经济活动具体内容，侧重分析经济活动、决策事项执行的重大风险。立足审计视角分析，事业单位应该就重点项目建立全面、精准、鲜明的重点监督检查和定期审查制度，关注重大决策和经济活动事项的执行进度、贯彻力度和落实程度，形成重点显明，覆盖全面的内部控制体系。

（三）制衡性原则

建立均衡的内部控制机制，一是要实现经济活动的决策、执行、监督有效分离；二是实现内部监督控制过程中的权责对等，保证监督制约机制有足够的能力和权限同政策执行者对等；三是建立健全议事决策、岗位责任制、内部监督等机制，从机制上形成有效、有力、全覆盖的监督模式。基于审计视角而言，事业单位的内部控制体系应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督，重大重点项目的开展和实施应建立专项领导小组，独立于各部门运行运转。

（四）适应性原则

适应性原则要求事业单位的内部控制体系必须紧跟国家有关法律法规，严格遵守中央最新指示精神，牢牢把握上级机关政策制度，符合国家有关规定和单位的实际情况。现阶段正值百年未有之大变局，国内相关政策法规适时变化，各单位必须紧紧跟随党和国家的政策更新跟进，第一时间做到理解、掌握、执行联动，相关体系、制度、文件必须及时随单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

三、审计视角下事业单位内部控制常见风险

（一）经济活动业务层面的风险

1.预算管理情况

立足审计视角，基于预算管理、执行、编制方面的审计一般以预算编制为龙头，预算执行为主线，重点关注预算管理的完整性与统一性、财政资金的使用效果与效益，以促进宏观调控政策的落实。因此，作为被审计单位，应当以预算编制合规性为出发点，重点核查预算编制过程中的逻辑性，预算编制过程中重点核查预算文本编制与本单位固定资产、在建项目，与往年度重点、重大未决算项目之间勾稽关系是否切合，预算编制与具体工作落实执行是否相对应。

2.财政资金拨付环节

立足审计视角，财政资金使用环节的审计重点为：（1）资金拨付去向来看，是否存在将财政预算内资金拨付至与本单位无经费领拨关系的单位；（2）就资金使用方式来看，是否存在实行国库集中支付的项目未按照项目开展进度、实施进展申请支付，有无超额支付财政资金，是否存在零余额账户资金拨付去向存疑情况，有无将零余额账户资金划拨到单位公户后进行使用的违规操作。作为被审计单位，应该严格资金拨付管理，重点强化对于资金拨付前的核查，以及资金拨付后的使用绩效审查。

（二）采购活动业务层面的风险

1.政府采购管理情况

政府采购审计的重点内容一般为政府采购预算的审查、政府采购参与人员资格的审查、政府采购方式的审查、政府采购行为审查、政府采购合同的审查、集中采购机构采购效益的审查六方面。从被审计单位视角来看，政府采购方面应重点关注：（1）政府采购预算的合法性审查和合理性审查两项内容，是否存在超过采购人的实际需要重复进行采购，擅自提高采购标准，增大采购规模的情况；审查采购预算细化程度，是否存在采购预算不明确，不利于提高财政资金科学使用的现象；（2）关注采购流程是否合法合规，是否按照政府组织采购的一般流程开展，验收程序合规合理性和采购计划的制定落实全过程；（3）完善政府采购过程监督制约机制，建立健全管理体系，强化采购全流程的内外监督体制机制，做到信息披露规范、采购流程真实、交易完整公平。

2.资产管理情况

事业单位资产管理方面的审计重点为资产的配置、使用、处置三方面。在资产配置过程中既要做到强化资产配置的预算编制，做到科学合理，又应当做到强化资产配置的前置审查，防止资产出现超额超量问题。在资产使用过程中应当重视资产归口使用管理责任人（部门），明确具体管理使用责任，厘清责任边界，防止在使用和处置过程中出现推诿扯皮现象，同时定期对资产进行清查盘点。资产处置作为事业单位资产全流程的“最后一公里”，一是要加强审批手续的审查，防止出现超权限审批或未批先处置的问题；二是加强处置流程的审查，从根源上做到防止违反资产处置程序的问题出现；三是加强资产使用年限的审查，严防管控出现造成资产流失浪费的问题产生。

四、事业单位审计风险防范措施

（一）明确事业单位具体职责，建设立足主责主业的内部控制体系

结合当前情况，我国大部分行政事业单位把内部控制审计目标设定在监督管理方面。事业单位内部控制建设的重点和难点集中于监督管理的阶段性建设与事业单位快速发展之间的差距。因此，建立符合新时代事业单位发展现状的内部控制逻辑体系尤为重要。一是需要基于各类事业单位的具体发展模式、发展现状、经营特点和绩效考核目标，建设符合事业单位发展基本要求的内部控制体系，以保证内部控制审计目标顺利完成。二是部分事业单位作为独立核算单位，同时也是社会主义市场经济体系的参与者，其社会职能和经济社会发展需要做到同频共振，将“公有性”和“市场经济”的双重身份进行平衡。三是明确审计重点目标，立足审计重点事项确立内部控制体系建立的出发点，合理评估审计风险点，从根源上、经济事项发生点上入手做好内部控制体系建设。

（二）设立权威独立职能部门，提升事业单位内审部门话语独立性

事业单位内审部门，在多数情况下往往处于独立性不足、话语权不够、制约力偏低的境地。诸多事业单位内审机构是由其他职能部门兼任，在审计专业性上大打折扣，在内审工作开展积极性上略显不足。事业单位要想提高内部审计工作的独立性和合理性，需要结合实际情况，在领导层面重视内部审计的重要性，加强“一把手”负责机制建设，并在领导层面的统一引导下，确定内审部门工作职责，明确审计部门的定位，解决单位内部的风险问题，内部审计部门需要有计划的针对单位内部发展规划、战略决策、重大措施、内部控制、风险管理、财政财务收支等重点事项进行审计，对上级制定政策的贯彻落实、相关要求的具体执行等进行审计判断，从而强化事业单位的业务水平和政策执行能力。同时针对典型性、普遍性、倾向性问题，及时做好分析研究，结合本单位具体工作实际和业务开展近况，协同主要职能部门制定并完善相关管理制度，建立健全内部控制措施，降低风险发生概率。

（三）建立健全风险防控机制，重点研判行业内部频发高发风险点

事业单位内部控制部门应当建立全风险防控管理机制，有针对性地识别、评估、管控或将发生的各类风险。同时对潜在的风险进行周期性分析，每年根据单位实际情况，修订相应的风险防控表，以准确减少风险对本单位正常运行所带来的影响和危害。内部审计不能只存在于工作结束后的评价阶段，应当将目光前移，把内审工作的重点放在工作实施前的计划环节和工作实施中的风险把控与监督环节。在项目实施的过程中，内审部门应持续跟踪，及时发现潜在的问题与风险，实施审计调查，全过程地进行审计监督。发现问题及时上报领导，采取必要措施，减少不必要的损失。同时，应当增加内部控制相关的培训次数，提高领导与员工的内部控制意识，培养专业的内部审计人员，强化审计责任意识，确保事业单位内部控制工作的开展。

（四）双模式分析研判风险点，立足行业性质高效率发挥内控作用

风险并不会以“规律性”和“可预测性”的模式产生和出现，这就使得守株待兔式的传统财务风险、业务风险分析模式滞后性愈发凸显。事业单位内部的财务模式、政策执行过程是在不断变化的，故而要求基于审计视角的内部控制体系建设也应呈现系统化（静态视角）和动态化（动态视角）相结合。为最大限度地发挥内部控制作用，事业单位应进一步优化内部监督机制，并对其具体执行情况展开考核。内部审计与外部监督能有效提升事业单位的管理质量，事业单位应保障内审人员有足够的权限，并且明确岗位职能、管理权限以及工作流程等内容，保障审计工作的客观性与独立性。

随着事业单位管理水平的提升，应当更多地将内控工作的执行情况与员工的工作考评结合起来，通过内部控制审计工作、绩效考核制度等环节来优化对部门与员工的管理。对于表现突出的员工给予适当奖励，对于违反内部控制制度的部门和员工进行相应的处罚措施，使全体员工积极主动地参与到内部控制工作中来。单位应当充分利用内部控制结果，重视事后的整改问责。一方面，完善事后整改和验收机制，明确首要责任人，建立相关整改台账，内部审计人员要及时跟进检验整改结果，形成内部控制体系的闭环管理，并且深入分析发现的问题，提出合理可行的解决方案，尽快弥补内部管理漏洞。另一方面，强化问责追责，量化处罚标准，把内部控制结果和整改情况纳入部门绩效评价指标体系、相关责任人年度任职考核机制。

五、结语

综上所述，加强审计监督有助于事业单位提升内部控制建设水平，进而提升单位管理水平，提高工作效率，避免国有资产流失，促进国家经济发展。对当前事业单位内部控制工作中存在的风险，事业单位领导应充分的重视，加强业务部门、财务部门与审计部门的交流，优化内部审计框架，在业务部门各工作流程节点引入审计监督，预设风险防控措施，确保单位内部控制体系的有效运行。

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责编：杨雪