积极落实行为监管新规，加强银行行为治理

张卫清

2023年10月，中央金融工作会议强调，要强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管“五大监管”，金监总局等部门发声表态，传递出贯彻落实行为监管新规的重要信号。近年来，监管行政处罚违法违规行为数量、金额仍在上升，暴露出银行行为管理制度存在着诸多缺陷。随着行为监管内涵扩大和力度加大，积极应对行为监管新规，主动加快行为风险治理体系建设，提高业务稳健开展内生动力，提升消费者权益保护外生合力，是当前银行机构的重要课题之一。

一、新时代背景下，我国行为监管内涵不断深化

1995年，英国经济学家迈克·泰勒提出“双峰”监管理念，即通过审慎监管来维护金融机构经营和金融体系的稳定，通过行为监管来纠正金融机构的机会主义行为，保护金融参与者利益。2008年，全球金融危机之后，澳大利亚、荷兰采取“双峰”监管模式，使其金融体系稳步恢复。各国金融监管改革将实施“双峰”监管作为重要方向。我国在适度借鉴国际经验的基础上，完善审慎监管和行为监管体系，形成了符合中国基本国情的独立的行为监管模式。

（一）党的领导赋予行为监管高度的政治性和人民性

行为监管作为监管新模式，既要满足人民群众多样化的金融需求，更需要在金融服务实体经济、助力制造业高质量发展、支持乡村振兴等重点领域以及金融消费者权益保护领域，体现金融为民理念和维护金融市场稳定的重要作用，充分彰显了政治性和人民性。

（二）中国国情发展赋予行为监管高度的中国特色

次贷危机后，国际上以强化行为监管作为改革方向，纷纷确立了各自的监管模式。例如：英国和美国针对审慎监管与行为监管严重失衡的问题，设立了专职、独立的行为监管机构；新加坡和中国香港零售客户市场规模较小，更重视金融监管效率，则利用金融消保体系建设来辅助行为监管。我国重构了由金监总局独立承担行为监管职责、央行主要负责宏观审慎监管、金监总局和证监会实施各自领域微观审慎监管的组织框架，从根本上明晰了机构监管和功能监管、宏观监管和微观监管、审慎监管和行为监管之间的关系。

（三）行为监管始于消保范围，更广于消保范围

从狭义上看，行为监管是对金融机构全部经营行为的监管，包含零售交易行为、对公交易行为以及同业批发业务行为，还包括销售及欺诈、信息披露、个人信息保护等消保行为；从广义上看，行为监管是针对从事金融活动的机构和个人的行为和业务实施的监管，既包括持牌经营的合法机构，也包括无牌经营的非法机构。

二、实践探索中，我国银行业行为监管稳步推进

（一）行为监管的规章制定与监管实践先行，为后续立法奠定良好基础

一是总体要求提出，行为监管工作起步。2015年，国家出台《关于印发简政放权放管结合优化服务工作方案的通知》，要求按照监管规则制定与分开、审慎监管与行为监管分开等原则优化监管流程和资源配置。2018年，《关于进一步深化整治银行业市场乱象的通知》要求突出功能监管和行为监管，形成监管合力。

二是人事并举，细分领域制度逐步建立。针对经营主体，《银行业金融机构从业人员行为管理指引》《董事监事履职评价管理办法》《银行保险机构大股东行为监管办法（试行）》等文件分别对从业人员、董事监事、高管人员、大股东四个主体的行为规范提出具体要求；针对消费者群体，2022年，《银行保险机构消费者权益保护管理办法》要求规范产品设计、销售信披、宣传教育等经营行为，严格执行行为监管；针对业务活动，2020年，《理财公司理财产品销售管理暂行规定》明确理财产品销售行为监管。

三是充分酝酿，监管立法出台在即。2022年11月，《中华人民共和国银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》公布，拟将行为监管正式引入银行业监管领域，明确行为监管规则，为行为监管提供法律支持。

（二）监管方式逐步从单一的审慎监管向审慎监管和行为监管并重转变

一是严肃性和时效性兼顾，检查领域的行为监管进一步加强。2015年，银监会实行现场检查与机构监管职责分离，设立现场检查组织架构，同步实施以指标数据为主的非现场监管与以行为为主的现场检查，同时启用审批手续更为简便的现场核查手段，提高其对疑点违规行为的查处效率。

二是结果和过程并举，数字化领域的行为监管进一步深化。银监会研发EAST智能监管系统，可逐笔分析银行交易信息，判断银行行为、贷款资金流向等是否违规。2023年，“一表通”试点工作的启动，使银行交易信息监测的频率提至T+1日，可实现跨地区信息共享，夯实行为监管技术保障。

三是风险和程度并重，处罚领域的行为监管进一步推进。行政处罚认定的行为考量因素增加，除实质性风险外，监管部门还要考虑违规行为发生的次数和严重程度，对屡查屡犯的违规行为予以重罚，即使没有产生风险或损失，也可针对已实施的违规动作进行问责。

（三）两次全国性金融会议促进监管变革加速，行为监管呼之即出

2017年7月，全国金融工作会议指出要“加强功能监管，更加重视行为监管”，这是我国首次在高规格会议层面引入行为监管概念。2023年3月，监管格局改革为“一行一局一会”，行为监管职责主要由金监总局承担。2023年10月，中央金融工作会议强调“依法将所有金融活动全部纳入监管，全面强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，消除监管空白和盲区”。由此，独立的行为监管体系搭建完成。

三、问题查摆，银行机构行为管理存在四大不足

（一）行为管理意识与行为风险不匹配

银行经营行为包括公司治理、风险内控、销售竞争、消保维权等所有领域活动。随着银行业务产品的不断丰富和复杂化，金融消费者维权不可控影响因素增加，经营行为风险不确定性加大。而大部分银行管理层和员工对行为监管内涵、重要性等理解不深，尚未深入开展行为管理研究。

（二）行为管理措施与业务发展不匹配

银行行为管理分为内部员工行为管理和与外部消费者权益相关的服务行为管理。目前，员工行为管理已纳入常态管理，但主要集中在员工资金交易、家庭财产、消费社交等社会行为信息的监测分析，而对于员工在经营活动各环节中可能存在的行为风险尚未建立完整的管理体系，防控措施仍较缺乏。与此形成反差的是，2020年至2023年，银保监会行政处罚的银行数量和问责人次平均增长率约为30%和40%，罚没金额增幅放缓，2022年回落至10%以内，其反映出行政处罚由机构单罚转为对机构和人员双罚，管理失职、行为失范、侵犯消费者权益等行为问题逐步纳入处罚内容。

（三）行为管理能力与金融消费者诉求不匹配

主要是对于与外部消费者权益相关的服务行为，虽然大部分银行已建立产品服务、消保等管理制度，但出发点仍是银行立场，而非消费者立场。由于考核机制不健全，金融纠纷千变万化，服务行为管理与消费者需求差距甚大，信用卡业务投诉高企、乱收费、提前还贷处理不当等问题仍旧普遍存在。

（四）科学技术运用与行为信息特性不匹配

银行经营行为节点多、数量大、分散广、个体差别大，信息收集的难度大，依靠传统方法较难及时发现异常行为信息。大部分机构没有建立行为管理信息系统，未能将经营行为转化为数据信息并开展分析，难以达到全面监测、精准识别、有效纠正行为风险的效果。

四、未来发展，银行行为治理体系构建的四点建议

银行经营行为管理自上而下涉及三会一层，由内而外影响企业形象，是银行全面风险管理和综合治理的组成部分。银行应从战略目标、组织架构、制度风控、科技手段、企业文化等方面着手，提升行为治理。

（一）聚焦顶层设计和文化引导，优化行为治理组织架构和责任体系

银行应加强顶层设计，建立由党委统一领导，股东、董事、监事、高管层、部门中层和基层员工各司其职的行为治理组织架构，明确责任分工，提升员工履职尽责的能力，创建良好治理环境；增强主体意识，股东、董事、监事着重增强制衡约束适当的公司治理意识，经营层着重增强合规经营的管理意识，基层员工着重增强守正笃实的执行意识，从而形成全员合力；打造文化品牌，将行为管理融入企业文化建设，再通过增强文化自信反哺行为管理，形成良性循环。

（二）突出经营活动全覆盖，完善行为治理制度和风控体系建设

银行应全面梳理经营活动并将其纳入治理范畴，建立立体式全覆盖的行为治理制度和风控体系。经营活动涵盖范围：一是全账表科目活动，按照账表对应科目、科目对应业务、业务对应产品和服务、产品和服务对应流程、流程对应员工行为的链式传递机制，确定活动范围。二是全流程业务活动，包括业务需求提出、可行性分析、业务开展、后评估等前中后全部流程。三是全周期产品和全过程服务活动，包括产品服务的设计开发、定价管理、协议制定、营销宣传、信息披露、退出等环节。四是全类别人员活动，包括银行的正式员工、劳务派遣员工八小时内外活动，并关注股东实控人、董事、监事等。

（三）依托数字化转型和科技赋能，提升行为治理效率

银行应拓展线上服务场景，提高数字化水平，以便记录行为信息；建立与业务相匹配的自动化、智能化全量行为管理平台，制定异常行为标准，确定行为风险监测指标，建立风险模型，创新管理工具，实施动态监测、自动化分析，实现对风险的早识别、早预警、早处置；围绕员工行为信息流和服务行为业务流，实行“信息收集-监测识别-分析评估-核查确认-报告审批-纠偏整改-反馈评价”经营行为闭环管理；加强行为管理与内部审计、纪检监察、巡视巡查之间的信息共享和流程整合，丰富管理抓手，突出常态化治理，打造可持续的一体化风险管控生态体系。

（四）秉承金融为民的理念，强化消费者权益保护

银行应牢记“以客户为中心”的服务理念，将消保工作摆在重要位置，真正从消费者权益角度出发，健全产品和服务流程，完善消费者权益保护审查、适当性管理、信息披露、宣传教育、个人信息保护、内部考核等工作机制，构筑全方位的消保工作体系；加强事前审查预防、事中行为管控、事后多元化纠纷处置流程，开展分层次的员工培训和消费者金融知识宣教活动，并定期评估复盘，以评促建，确保金融消费者享有知情权、自主选择权、公平交易权、受教育权等权利。

（作者系会计师、经济师；研究方向：金融研究；作者单位：温州民商银行）