探讨城投公司的市场化转型路径

胡锦凤

城投行业发展困境

近年来，随着多地城投公司出现债券、非标等违约事件，国家出台一系列政策，防范化解地方债务风险。通过“一揽子化债”手段，地方政府的债务压力得到一定缓释，但地方债务风险仍是“灰犀牛”，化债任务依然艰巨。

与此同时，国家对城投公司的融资监管也进一步加强，融资政策再次收紧。2023年9月，中央印发《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》，将地方国企分为三类，融资行为分类监管，地方政府融资平台只能借新还旧，仅产业类公司可新增融资。

城投公司市场化转型的急迫性

在国家化债及融资收紧的政策背景下，一方面对城投公司的融资产生了较大的影响；另一方面倒逼城投公司不能一直依托政府开展非市场化业务，面临着产业转型。同时，伴随城镇化率提升，大规模基建项目将逐步减少，承担基础设施建设任务的城投公司也走到了一个转折点，产业化、市场化将是未来城投公司实现良好发展的必由之路。

城投公司市场化转型的实施路径

提高信息化水平 推动数字化转型 降低管理成本，提高管理效率。城投公司一般脱胎于政府单位或开发区管委会，在内部事务处理上偏向于行政化程序，部分签字盖章程序繁琐，重大投融资事项决策要上报主管部门批准，拉长了事项审核、决策的周期。通过信息化建设，实现内部各部门间的信息共享，将管理流程固化到信息化系统中实现权责清晰明确，提高常规性事务的审批效率，缩短重大事项的决策周期。

优化资源配置，促进转型升级。城投公司以地方基础设施投融资建设、政府投资项目代建起家，经过多年发展积累了许多债务，传统的融资代建模式已很难适应市场的要求。通过信息化建设和数字化转型，布局智慧城市相关业务，以有效应对城市交通、环境、能源、自然灾害等问题，为城市管理提供方便。

促进信息沟通，提高抗险能力。加强城投公司信息化建设，促进企业内外部、产业链上下游的交流与沟通，实现资源共享，可以提高企业的创新能力，加深对行业和产业链现状的了解，及时应变，有利于提高城投公司适应能力、抗风险能力，更好地应对经济周期波动。

落实产业政策，促进转型升级。工业和信息化部积极推进车联网、大数据、智能制造、工业互联网、人工智能等产业的发展，出台了一系列产业发展规划。通过推动人力资源管理、行政管理、财务管理等应用上云，提高工作效率；推动旗下子公司业务的采购管理、生产管理、销售管理、供应链管理、客户资源管理等应用上云，提升城投公司的运营管理水平。同时还可以有效发挥国有企业示范作用，带动民营企业积极参与企业上云。

坚持党的领导 加强党的建设 城投公司的企业内部治理结构需要持续完善，以制度形式来确定党建工作的重要地位，尤其是党的领导与公司治理结构之间的关系问题、“三重一大”决策制度。

逐步化解隐性债务风险 安排财政资金偿还。通过安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等途径偿还债务，这种方式有助于直接减少债务规模。但也存在两点不足，一是预算资金比较有限，且很有可能需要优先用于在建项目建设，用于偿还城投平台债务的资金有限；二是这类资金来源更多还是依赖土地出让收入，而目前大部分城市的土地需求并不充足。

出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还。通过出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还债务，如当地政府拥有价值较高的股权和经营性国有资产权益，这种方式可以为政府筹措一部分资金，但时间上具有较大的不确定性，资产处置难度比较大，现金回流与债务资金支出较难匹配。

利用项目结转资金、经营收入偿还。通过企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还债务。这一化债方式实质上是要求城投公司利用现有项目现金流逐渐偿还债务，但存在两个问题：城投公司承担政府公益性项目建设，其项目收益水平本身就不高，且此类现金流本身具有期限较长的特点，与城投公司债务或是非标债务的期限并不匹配。

合规转化为企业经营性债务。将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务，政府不再承担还本付息的责任，可以直接起到降低地方政府隐性债务规模的作用，但转化为企业经营性债务对债务相对应的资产有较高的要求。

借新还旧、展期等方式偿还。协商金融机构通过借新还旧、展期等途径偿还债务。这类方式是解决期限匹配问题的重要前提，为了稳妥化解隐性债务，必然需要采用借新还旧或展期的方式以实现“时间换空间”的目的，可以短期解决债务风险，但不解决根本问题，债务到期还是要还的。

破产重整或清算。对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解的债务规模。这是化债的最后一种不得已的选择。实施起来难度较大，处理不好，将对地方政府信用产生较大影响。

开展对外投资 推动业务发展 城投因城市发展需要而产生，并将随城市发展而不断调整自身立足点，在合适的领域发挥自身的作用，实现自身的价值。在城市框架扩大阶段以基础设施投资业务为主，至城市发展到功能完善阶段，需相应调配资源至加强环境、教育、能源、轨道等产业发展上，着重完善城市各项功能，提升城市综合承载能力。当城市发展至需提升城市品质阶段时，城市基建更新、文化、旅游、医疗、养老、科技等领域将成为产业发展的主赛道。

产业发展需综合权衡人、组织效率、政企关系、银企关系等因素。人和组织因素是城投的传统弱项，资源和资本则是城投产业发展的核心竞争力。政企关系的运用，需要城投介入区域的垄断性、半垄断性业务。银企关系的运用，为平台的产业发展提供充足的资本支撑。鉴于资源和资本两大核心竞争力的判断，城投公司未来的产业发展有多重可选择路径。具体需做好以下几点：

第一，基于“城市建设运营产业链”的产业链，围绕主产业链向上下游进行延伸，形成二级行业产业链，包括市政建设板块产业链、公用事业板块产业链、综合交通产业链等。产业链延伸提供了可行的产业发展空间，但“是否要延伸”和“如何延伸”到新的领域，需首先明确自身的板块组合和业务定位。城投向下游二级产业链延伸，具备天然的垄断优势，如交通项目延伸出停车场和充电桩。

第二，需适时进行产业链收缩，城投公司内部建立相应的业务退出机制，对于会造成产业链价值受损的业务，对于政策变动发展前景堪忧的业务，扭亏无望又对产业链影响不大业务，均应及时收缩。

第三，基于“产业投资引导主体”的产业发展问题。城投公司需根据自身综合能力，确定适合的投资策略：自主性投资、跟随性投资、战略合作。根据核心业务战略，确定是财务性投资还是战略性投资。同时对于项目投资，根据城市发展阶段确定合适的投资项目类型。

加强收购兼并 实现战略转型 并购标的选择。为拓展业务链条，提升市场份额，城投公司以市场为导向，科学合理筛选并购标的。一是做好被并购方的尽职调查，尤其是业务方面，主要包括产品结构、客户群体，企业在市场中的地位以及业务发展前景等。二是明确自身的并购目的。若是横向收购，出于深耕专业，提高市场占有率的目的；若是纵向收购，出于拓展产业链条，调整业务结构的目的。三是挖掘与被并购公司之间的融合点。并购活动的最终目的是起到“1+1>2”的效果。

并购整合策略。整合必须以并购目的为指导，即要根据交易的初衷及交易的结构设计来制定整合方案，重点整合组织结构、整合制度流程。整合要迅速解决人员问题，即基于并购后公司的新愿景，迅速组建团队，厘清权限边界，以防客户及人才流失。

加强标杆研究 对标行业优秀 通过对标杆企业的战略和操作路径进行对标分析，全方位考虑企业战略实现过程中的影响因素，对标杆企业的发展路径进行经验借鉴，以促进企业自身战略的实现。

城投公司从三个维度出发：一是城市增长阶梯维度，从城市供给的角度，考察受到哪些城市发展特色的影响与驱动。二是业务模式维度，深入产业特色、行业特色及价值链所处的位置等，考察在业务上在差距。三是企业自身的能力和资源，透过现象，洞察本质，考察在自身能力和资源上的差距。具体需做好以下几点：

找准对标区间。对价值创造模式进行定位，主要以城市发展成熟度与城市治理开放度为标准，将城市发展及治理与城投企业价值创造模式进行匹配，以合理划定对标企业所处的位置。

对标企业筛选。基于城投公司的能力与资源情况，合理设计基于战略分解的关键指标，分解为驱动类指标与结果类指标，关键是能够深刻地理解、正确地把握影响企业成功的问题和症结所在。

挖掘关键成功要素。公司需研究市场上同类型业务企业的成功经验与失败案例，并根据自身情况选择合适的市场化战略。

把握政策机遇 抢占发展先机 加强研判宏观政策和经开区产业发展机遇，提前谋划应对的方案策略。例如，2024年有关部门明确提出加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造“三大工程”，以及重大标志性工程、“小而美”民生项目、新型基础设施等，主动把握政策机遇，在积极承接上级政府重大项目的同时寻找新的业务增长点。落实不同层级国有资本融合发展的政策，引入央企、省属、市属等战略投资者，提高企业资本实力，加快业务协同发展。

作者单位：西安经发集团有限责任公司