多管齐下，群防共治，合力构建金融大监管格局

王俊寿/ 国家金融监督管理总局上海监管局

【编者按】2024 年全国两会期间，全国政协委员，国家金融监督管理总局上海监管局党委书记、局长王俊寿提交了“多管齐下，群防共治，合力构建金融大监管格局”的提案，下文为提案具体内容。

中央金融工作会议强调，要全面加强金融监管，有效防范化解金融风险；切实提高金融监管有效性，依法将所有金融活动全部纳入监管。金融本身是经营风险的行业，防控风险是金融工作的永恒主题。风险体现在两个层面：一是市场内生的、天然的风险，对此要尊重市场规律，最大限度做好对冲和缓释；二是外在的、人为的、有风腐一体特征的风险，更应当予以防范处置。当然，这两种风险也会交织，因此，必须对症下药、多管齐下、综合施治。这至少涉及三个层面、六大责任的落实。

第三个层面，监管部门、地方政府责任是“外环”。两者通过落实属地责任、兜底责任，强化“五大监管”，织密兜牢风险防控的“安全网”。过去一定时期，金融监管部门与地方政府间条块化监管协作不足，存在监管盲区，“防火”不够有效，“灭火”过于冗长，风险处置耗费大量资源。

前述三个层面以外，在全媒体时代，公众监督与舆论监督对风险防控同样有巨大力量。目前，金融领域相关监督的积极性、判断力、执行力仍有待提高，“吹哨”作用有待进一步发挥。

一、各层责任及存在的问题

二、相关建议

第一个层面，股东、高管责任是“内环”。这是最核心的，他们既是公司治理的“牛鼻子”，更是风险防控的“主心骨”。解铃还须系铃人。但一些大股东将金融机构作为“提款机”，一些高管专注于谋求个人利益，委托代理行为扭曲，这是造成很多金融风险的深层内因。

第二个层面，机构、行业责任是“中环”。这个层面的关键是加强机构自律与行业互律，对风险做到防之于未发、治之于未萌。而目前相关责任落实存在缺陷，有的机构合规管理不到位；行业组织协调维权服务不足，在促进行业良性竞争、形成风险化解合力上的作用发挥不够；有的第三方机构出具虚假会计、审计、评估报告，给了风险蔓延可乘之机。

一是落实好体制，加快形成适应金融强国建设需要的监管体制。深入贯彻落实中央金融工作会议精神，加强党中央对金融工作的集中统一领导，按照行政区划和机构等级，实施分层负责。中央金融监管部门及其派出机构严格履行监管职责，同时对地方承担金融管理职能的机构加强业务指导和监督；地方党委政府加强统筹协调，切实抓好属地金融机构党的建设、防范处置风险等工作，保证属地金融稳定；进一步加强央地信息共享和监管协作，提高监管的前瞻性、精准性、有效性、协同性。同时强化“对监管的监管”，加大责任追究力度。

二是健全好机制，稳预期、树信心、促合规。首先是健全监管全覆盖机制。落地央地协同的矩阵式监督管理机制、监管兜底机制、监管责任认领机制，加强上下贯通、左右协调，确保无死角、无盲区、无例外。其次是健全行业自律机制，进一步发挥各行业协会的自律、维权、协调、服务职能，最大程度靠行业自身力量解决行业自身问题。再次是健全对第三方机构的监管机制。明确对会计师事务所、律师事务所等实施监管的立法授权，赋予金融监管部门对虚假陈述等违规行为的直接处罚权。最后是健全消保机制。层层压实责任，严肃查处侵权行为，同时加强对投资者和消费者教育，正确认识金融风险，推动增强公众监督和舆论监督效用。

三是完善好法制，填补空白，减少掣肘，提升实效。围绕“管住金融事、管好金融人、管到关键处”的立法意图，于法周延，于事简便，及时推进法律法规“立改释”。例如，目前《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）、《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）对股东的义务和监管措施的相关规定较为薄弱。《银监法》对股东以不正当手段取得行政许可、滥用权利、提供虚假报告、违规占用资金等未规定专门罚则；《保险法》对股东、实际控制人实施监管亦缺乏立法授权，相关禁止性行为和各项义务不够明确。笔者建议，以相关法律法规修订为契机，将机构主要股东、实际控制人纳入监管范围，建立事前准入审批、事中持续监管、事后处置处罚的全流程监管制度，进一步明确细化股东义务、限制性行为和监管措施，全链条穿透压实其风险管理责任。待时机成熟时，相关部门可以考虑研究制定金融监督管理法，甚至是金融法，从而为金融监管提供强有力的法律保障和法治支撑。