美国对华科技竞争：国会的角色及其影响

丁思齐，白语诺

浙江大学历史学院，浙江 杭州 310058)

科技竞争是当下中美战略竞争的核心议题。自特朗普执政以来，美国政府对中国展开了强大的科技竞争攻势，试图在打压中国科技进步的同时，继续维持美国的科技霸权。在当下美国对中国的大国竞争、科技竞争攻势中，虽然以总统为首的行政部门作为传统对外决策主体仍旧发挥着重要作用，但美国国会的作用与影响也是不容忽视的。美国国会已被视为中美战略竞争的新推手[1]。因此，要想全面、深入且准确地了解美国对华科技竞争，就必须关注美国国会。

现有关于中美科技竞争的讨论，大多集中在讨论美国对华科技竞争的具体政策[2]，或聚焦于美国对华科技竞争的具体领域[3]。国外研究[4]虽然关注到美国国会在中美脱钩中的作用，但并不全面，只是从立法角度进行讨论。国内研究[5]虽然分析过国会在科技领域的涉华政策举措和动向，但也不全面。总的而言，现有研究缺乏对美国国会在美国对华科技竞争中作用与角色的系统化讨论。鉴于此，本文试图初步系统化讨论美国国会与美国对华科技竞争之间的关系。

1 国会在美国对华科技竞争中的角色

国会在美国对华科技竞争中扮演着复合型角色，是对华科技竞争叙事的构建者、对华科技竞争体系的设计者、对华科技竞争战略实施的保障者。国会的影响力贯穿于美国对华科技竞争的始终。可以说，国会在这一议题上已成为类似于行政部门那样具有高度影响力的对外政策主体。

1.1 对华科技竞争叙事的构建者

塑造对外政策叙事是美国国会影响和介入美国对外政策的重要途径[6]。目前的美国对华科技竞争政策也不例外。国会的介入深刻地塑造了美国对华科技竞争叙事，从而影响美国对于与中国科技竞争的认知。国会可以通过多种方式塑造美国的对外政策叙事，包括举行听证会、发布报告、提出立法提案等。总的而言，国会经由前述方式构建的美国对华科技竞争叙事主要包括以下内容。

(1)中国的科技进步威胁到美国自二战结束以来就业已确立的全球科技领导地位，中国是美国科技霸权的关键挑战者。近年来，美国国会就多次召开以此为主题的听证会。例如，2018年9月26日，众议院召开 “对抗中国：确保美国在先进技术和创新方面保持世界领先地位”听证会[7]。2022年5月11日，参议院情报特别委员会召开 “对抗中华人民共和国的经济和技术主导计划”听证会[8]。

(2)中国的科技进步与窃取美国的先进科学技术有关。美国国内弥漫着强烈的反华叙事，即中国通过种种手段窃取了美国的先进科学技术、知识产权，从而实现了科技进步。因此，美国需要尽快阻断中国对美国先进科学技术的窃取，以此遏制中国的科技发展和确保美国的科技主导地位。在这种反华叙事的构建过程中，美国国会就发挥了重要作用，成为这种叙事的重要推手。例如，2019年3月，众议员吉姆·班克斯 (Jim Banks)领衔提出的 《2019保护我们的大学法案》指出，与中国人民解放军有联系的科学家、来自中国的理工科学生这样的中国非传统情报收集者正在利用美国开放的研发环境收集美国的科技信息[9]。

(3)将中国的科技进步贴上反自由主义的意识形态标签。自由主义是美国的主导性政治意识形态，将对外政策与自由主义挂钩，把对手构建为反自由主义者是美国在历史上增强对外政策合法性、动员国内资源的惯用手段，当下也不例外。为了增强打压中国科技进步的合法性，充分动员美国国内资源参与美国对华科技竞争，包括国会在内，美国正通过 “全政府”与 “全社会”方式将中国构建为美国自由主义的反面。例如，将中国的数字技术贴上 “数字威权主义”标签，认为中国正通过数字技术在世界范围内传播威权主义[10]。

基于以上分析可见，国会塑造的美国对华科技竞争叙事带有强烈的政治化、安全化与意识形态化特征，从多维度出发将中国构建成美国科技发展的重要挑战者与竞争对手，从多方面对中国科技发展进行污名化。

1.2 对华科技竞争体系的设计者

通常来说，行政部门是美国对外政策的主要设计者，国会不会直接参与对外政策的制定。但在美国对华科技竞争中，国会已经直接或间接参与美国对华科技竞争政策的制定。美国搭建对华科技竞争政策的 “四梁八柱”离不开国会的参与。国会作为美国对华科技竞争设计者的角色主要表现在以下4个方面。

(1)通过提出涉华立法为美国对华科技竞争谋篇布局。一般来说，美国国会在对外政策上的立法可发挥3类重大作用：①应对突发事件的 “危机型决策”；②侧重分配资源的 “结构型决策”；③设定长期战略方向的 “战略型决策”[6]。中美建交以来，国会对于中美关系的影响主要在 “危机型决策”和 “结构型决策”上， “战略型决策”有限，中美关系的 “方向盘”也通常由行政部门掌握。然而，随着中美科技竞争的深入，国会开始在 “战略决策型”上发挥作用。这突出表现为国会的涉华立法议程开始发生转向，不再局限于某一具体议题，而是出现了旨在擘画美国对华科技竞争蓝图的综合性、战略性的涉华立法议程，其中比较具有代表性的是 《2021年战略竞争法案》。该法案一经推出就因其全面性和重要性，而被视为美国对华竞争的纲领性文件。

(2)通过发布相关研究报告来为美国的对华科技竞争政策建言献策。例如，美国参议院民主党重量级参议员罗伯特·梅内德斯 (Robert Menendez)于2020年7月21日推出的独立研究报告 《新老大哥：中国与数字威权主义》建言献策道，美国应该与盟友合作开发和部署中国5G技术的替代品，美国应该建立一个关于5G的联邦研发基金，在5G上创建一个行业联盟等[11]。

(3)国会议员通过写信等方式直接就某一议题向行政部门提出政策建议。2022年4月，在众议院外事委员会副主席、共和党议员迈克尔·麦考尔 (Michael McCaul)和民主党日裔众议员多丽丝·松井 (Doris Matsui)的领导下，一个由两党议员组成的众议院议员小组致信拜登，敦促他对美国半导体制造业进行大胆投资[12]。

(4)通过建立专门委员会来增加对华政策供给。比较有代表性的是众议院于2023年1月成立 “美国与中国共产党战略竞争特设委员会”。该委员会现任主席迈克·加拉格尔 (Mike Gallagher)明确指出，该委员会旨在协调国会各委员会，从而为对华政策制定更加协调一致的方针[13]。这预示着国会将在设计美国对华科技竞争政策上发挥更大的作用。

1.3 对华科技竞争战略实施的保障者

立法权是国会所掌握的最关键权力，是国会介入对外政策的主要权力基础。美国对华科技竞争政策能否真正落到实处往往需要国会立法权的配合，没有国会的立法保障，美国对华科技竞争将寸步难行。一方面，国会通过制定相关法律为美国对华科技竞争提供法律依据；另一方面，通过立法为美国对华科技竞争提供预算保障。因此，国会是美国对华科技竞争战略实施的保障者。

在法律依据方面，为了保障美国对华科技竞争的有效实施，国会通过诸多新法案。为配合特朗普政府的创新激励，刺激美国大型科技企业将资本撤回美国，从而扩大美国的创新投资基数，国会于2017年底通过 《减税与就业法案》。在美国国内担忧中国从美国获得先进技术的情绪不断高涨的背景下，于2018年8月13日正式生效的 《出口控制改革法案》授权总统控制商品、软件和技术的出口、再出口和转让，以保护美国国家安全。2019—2021年，国会还以国家安全的名义出台多项法案防止美国高新技术进入中国。

在预算方面，尤以 《芯片与科学法案》为代表。该法案整体涉及金额约2800亿美元，主要包括在2022—2026年向芯片产业提供约527亿美元的资金支持，为企业提供价值240亿美元的投资税抵免，鼓励企业在美国研发和制造芯片，并在2023—2027年提供约2000亿美元的科研经费支持[14]。

此外，国会的重要人物由于其自身影响力，也可以在一定场合充当 “外交官”，配合外交层面的对华科技竞争。比如，美国众议院前议长南希·佩洛西 (Nancy Pelosi)在2020年2月份的慕尼黑安全论坛上明确警告盟友，接受中国华为的5G技术相当于 “选择专制制度而非民主制” “就国家安全、经济、我们的价值观和治理而言，这是一个巨大的代价。这就是为什么我们对此立场有两党支持。这与经济优势无关，而与价值紧迫性有关：专制与民主。我们选择民主。”[15]

2 国会介入美国对华科技竞争的特征

大国竞争时代，国会在介入美国对华科技竞争的过程中主要表现出4个方面的特征。这些特征表明，国会不仅已深度介入美国对华科技竞争，而且显著改变了此前在美国对华政策、中美关系中所扮演的相对次要角色，在美国对华政策与中美关系中开始起到相对 “主角”的作用。

(1)国会以积极主动的姿态介入美国对华科技竞争。从府会关系角度看，研究[16]指出，中美关系正常化之后，国会在中美关系中所扮演的角色通常是以被动反应为主、主动出击为辅的 “后发制人”角色，中美建交以后中美关系的几次大波折主要也是国会对行政当局对华政策不满的产物。但在目前美国对华科技竞争格局中，国会改变了此前以被动反应为主的 “后发制人”角色，开始积极主动出击，一定意义上成为美国对华政策的 “发起者”，这是非常罕见的。国会的 “发起者”角色可以通过涉华立法议程来考察。

2018年是自1989年以来国会被认为在中国问题上最强势的时期[17]。到第116届和第117届国会时期，国会主动介入美国对华竞争的积极态势更是进一步强化。从涉华提案看，第116届国会涉华提案增至313项，与第115届相比翻了近两番，立法数量及频度均创21世纪以来的新高。第117届国会仅第一个会期内就已提出297项涉华提案，月均24.8项[18]。较2017年以前的国会，第115、116、117这3届国会关于中国的提案的增长趋势更是尤为显著[4]。第118届国会虽然才刚刚开始运行几个月，但也提出大量涉及中国的立法提案，其中不少直接涉及对华科技竞争。总之，近4届美国国会在对华政策上可以说是自中美关系缓和以来最具主动性和积极性的。

(2)国会介入美国对华科技竞争的内容具有广泛性。一方面，国会对 “弱他”与 “自强”两种竞争逻辑均有较深的介入。美国对华科技竞争政策包括 “弱他”与 “自强”两种逻辑。前者指的是打压中国的科技进步，包括出口与技术管制、市场封锁等；后者指的是推动美国自身科技的发展，比如人才培养。在 “弱他”逻辑上，正如一些限制对华技术出口与转让以及限制中国高科技产品进入美国市场的重要法案所反映出的，美国对中国科技进步的打压与国会的支持密不可分。就 “自强”逻辑而言，除 《芯片与科学法案》外，国会还通过 《加强职业与技术教育21世纪法案》 《STEM法案的构建要素》 《核能创新能力法案》等加强科研人才培养与推动具体领域内科技进步的法案。

另一方面，国会介入内容的广泛性还表现为中美科技竞争的主要领域，如人工智能、信息与通信技术、量子技术、技术标准等，国会都有直接涉及。在人工智能领域，2020年美国国会提出 《国家人工智能倡议法案》，并使该法案成为 《2021年国防授权法》的一部分。该倡议旨在确保美国在人工智能研发方面的领先地位。通信技术上，美国国会在2019年至2021年4月间提出的涉华法案中有近20%涉及通信安全相关方面，主要就是为了遏制和打压华为与中兴这两家中国通信公司[19]。

(3)国会两党在对华科技竞争上持有共识，行动具有一致性。在经济不平等、两极分化以及多元文化主义等因素的综合作用下，美国目前出现了严重的政治极化现象，两党的分歧与斗争日趋激烈，表现在国会内部即为两党在投票行为与意识形态上的距离越来越远。但在对华科技竞争等中国议题上，两党却持有罕见共识，行动也表现出一定的一致性。这种共识与行为上的一致性也是美国国会可以在对华科技竞争上表现出较高行动力和主动性的重要原因。

国会两党的共识与一致性在涉华科技竞争立法议程上有明确体现。其一，两党议员联合提出过重要法案。比如，后被扩展为 《2021年美国创新与竞争法案》的 《无限边疆法案》是由参议院民主党领袖查尔斯·舒默 (Chuck Schumer)和共和党参议员托德·杨 (Todd Young)等两党议员联合提出。其二，在涉华科技竞争法案表决上，表决结果反映出两党具有共识。2022年4月，参议院外交关系委员会以21比1的结果通过 《2021年战略竞争法案》。参议院院商务委员会2021年5月以24比4的结果通过 《无限边疆法案》。2021年6月，众议院分别以345对67通过 《美国国家科学基金会的未来法案》和以351对68通过 《能源科学部的未来法案》。这两个以绝对优势通过的法案都旨在增加美国的研发投入，从而强化对华科技竞争。

需要指出，虽然两党目前就对华政策的宏观战略方向取得共识，且已在具体的对华科技竞争议题上有过成功合作案例，但两党仍存在一些分歧。例如，双方对于气候问题的不同看法引发了围绕提升公司税与遏制碳排放的博弈，而这是美国实现巨额科学投入的一大障碍。此外，双方在政府对市场介入程度上的不同看法也使得两党对于一些涉及对华科技竞争的产业政策的法案褒贬不一，如拜登政府推动通过的 《芯片与科学法案》就曾引发保守派共和党人的批评。

(4)国会与行政部门在对华科技竞争上具有较为良好的合作、协调关系。自中美关系正常化以来，国会与行政部门在对华政策上的分歧与矛盾是此前府会互动的常态。然而，在对华科技竞争上，这种常态在一定程度上已转变为较好的合作与协调关系，尤其是在作为建制派政府的拜登政府时期。国内有观点[20]认为，目前是拜登政府 “邀请”国会站在前台为美国长期对华竞争立法。

首先，拜登政府与国会对美国对华科技竞争的必要性与重要性持有共识，均强调加强对华科技竞争。拜登政府的官员曾在不同场合强调科技竞争在当前对华政策中的地位。参议院外交关系委员会表决通过的 《2021年战略竞争法案》称，将动员美国的一切力量应对中国 “挑战”，尤其是所谓中国的 “高科技野心”[21]。其次，拜登政府与国会在对华科技竞争的部分议题上有一致看法。例如，拜登政府和国会都反对特朗普政府的高科技移民政策[5]。最后，在具体议题上，国会较好地配合拜登政府的施政方针。2021年3月，拜登呼吁国会在研发领域投资1800亿美元。3个月后，参议院通过 《2021年美国创新与竞争法案》，授权拨款1900亿美元加强美国的科研投入[22]。

诚如上文所述，国会与行政部门的良好合作关系在中美关系史上是不多见的。通过横向比较可以进一步发现白宫与国会在对华科技竞争上合作的不寻常。例如，就参议院批准白宫提名官员的速度而言，即便是拜登政府也明显低于冷战后的平均速度，遑论特朗普政府[23]。国会与行政部门在对华科技竞争上的合作与协调，也是美国可以采取强硬对华科技竞争政策的关键原因。

3 国会介入美国对华科技竞争的原因

推动国会介入美国对华科技竞争的原因主要来自4个方面。这些原因也可以解释为什么国会在介入美国对华科技竞争的过程中会表现出上述特征。这些原因既涵盖战略层面的新兴与关键技术的重要性、美国对华认知的转变与对华竞争共识的形成，也涉及国会内部的专门委员会、核心议员与院外利益集团。

(1)新兴技术的重要性。在国际关系领域，由于高科技领域的优势可以转化为军事与经济优势，因此，能否占据科技革命的制高点往往决定了大国在国际格局中的实力与地位。当今世界恰好处于新一轮科技革命的前夜，人工智能、量子技术、增材制造、自主性武器等新兴与关键技术已被视为决定人类生产力进步、大国竞争力的关键因素。面对新一轮科技革命的时代潮流，一种 “认为在高度竞争的世界中，技术是一种关键的国家资产，对国家安全和经济竞争力至关重要”[24]的技术民族主义观念开始在美国国内甚嚣尘上，并在很大程度上主导美国对于新兴与关键技术以及大国科技竞争的认知。技术民族主义的兴起反映出美国国内将高科技竞争视为大国竞争首要领域的一种趋势。由此，为了确保美国的科技霸权以及国家竞争力，美国国会才会积极主动地介入美国对华科技竞争，为美国对华科技竞争提供立法、预算等方面的大力支持也是顺理成章、自然而然的。

(2)美国国内对华认知的转变与对华科技竞争共识的形成。自20世纪70年代中美关系缓和以来，中国长期被美国视为一个可以按照美国理想中的方式进行 “改造”的国家，由此形成美国长期奉行的对华接触战略。然而，随着中国实力的增长与行为的改变逐渐偏离美国精英群体所预想的轨道[25]，美国国内的对华认知开始发生根本性改变，中国被认定为美国最主要的竞争者。就新兴技术领域而言，如前所述，在国会所构建的对华科技竞争叙事中，中国被建构为美国科技霸权的最主要挑战者。事实上，这也是目前美国国内的对华共识。美国国内的普遍看法是，中国在多个技术领域已逐渐追赶甚至超越了美国，对国际技术标准和国际市场的影响力愈发增强[26]。

基于以上对华认知，美国两党在当下的政治极化格局中形成罕有的超党派共识——对华竞争共识。有观点[27]指出， “最近，美国的政治家似乎很少达成一致，只有一个明显例外：中国及其所构成的威胁。”道格拉斯·阿诺德 (R.Douglas Amold)[28]在解释美国国会的行动逻辑时指出， “集中的利益” (Concentrated Interests)经常被组织成集团，并且很容易为采取行动而被动员起来。显然，对华竞争就是这样一种 “集中的利益”，所以美国国会主动且一致地介入对华科技竞争。

(3)国会专门委员会的影响。国会各种专门委员会在国会的日常运转中起着至关重要的作用，以至于有观点认为，只有当委员会在开会时，国会才在真正运转。在国会积极介入美国对华科技竞争的过程中，国会的专门委员会就起到了不容轻视的作用。这里主要关注的是 “美国国会中国经济与安全审查委员会”。因为该委员会 “已成为军事和民事政策制定者和学者了解影响美国、其盟友和潜在对手的西太平洋战略发展、中美双边关系不断演变的性质以及特朗普政府开始后中国安全政策和军事能力的意义和影响的重要来源。[29]”

早在2014年向国会提交的年度报告中，该委员会就建议国会应该要求行政部门对中国在美国的直接投资采取更为审慎的态度，展开更为全面、公开的评估[30]。该委员会在2015年的年度报告中指出，中国推动产业升级和技术创新的领域是美国所享有技术优势的部门，并且中国政府通过给美国企业施加压力，迫使其转让技术并将生产转移到中国，这对美国企业和工人不利[31]。可见，在中美科技竞争正式开启之前，该委员会就已经开始关注相关问题，并试图影响国会的立场与政策。尽管难以确定该委员会对于推动国会介入美国对华科技竞争所起到的具体作用，但至少会引起国会内部对于相关问题的关注。

(4)核心 “鹰派”议员的推动。美国国会某种意义上是一盘散沙。因此，当美国国会试图制定某项政策时，通常需要建立议题联盟，而且 “必须有人去确定问题、形成可供选择的方案、发起行动、动员支持、安排妥协，并且努力工作以亲眼看着国会通过特定的议案”[28]。这样的人通常被称为国会核心议员。

在国会积极介入美国对华科技竞争的过程中，像查尔斯·舒默、鲍勃·梅嫩德斯 (Bob Menendez)这些占国会主流、作为重要对华竞争法案主要提出者的对华 “鹰派”核心议员就发挥了不容忽视的作用。核心 “鹰派”议员可被视为国会深度介入美国对华科技竞争的催化剂和加速器。另外，众议院之所以能以压倒性多数投票决定成立所谓的 “美国与中国共产党战略竞争特设委员会”，就与著名的共和党议员凯文·麦卡锡 (Kevin McCarthy)的积极推动有关。该委员会目前的主席迈克·加拉格尔也正是由他所任命的。总之，在当下这个强调政治领导力的时代，国会内核心议员的作用值得继续关注。

(5)利益集团的施压。美国国会的特性决定了院外利益集团一直是影响美国国会对华政策的重要因素。在中美关系史上，台湾院外集团正是影响美国国会对台政策的重要院外游说力量。在美国国会介入对华科技竞争的过程中，同样可以看到院外利益集团的身影。例如，美国国会之所以通过 《芯片与科学法案》，向美国的半导体行业提供大量预算支持，就与以英特尔为代表的美国国内半导体巨头的施压有关。

4 国会介入美国对华科技竞争的影响

国会通过多种方式积极主动地介入美国对华科技竞争，在美国对华科技竞争中扮演复合角色，带来了多重影响。这些影响表明，中国所面对的美国对华科技竞争压力不会在短期内明显减弱，中国将面临一场科技 “持久战”。

(1)改变了美国对华科技政策的决策环境。塑造舆论是国会影响美国对外政策的强大工具。毕竟当精英和公众舆论发生变化后，政策往往随之发生变化。如前所述，国会是美国对华科技竞争叙事的构建者。国会的叙事构建就旨在改变美国对华科技竞争的舆论环境，并为美国对华科技竞争赢得合法性。然而，包括国会在内的美国 “全政府”对华负面叙事构建已经严重恶化了美国对华科技决策环境，使得美国对华科技决策逐步偏离 “理性的逻辑、积极的舆论和健康的社会基础”[32]。尽管美国国内不乏支持对华科技合作的理性声音，但这种恶劣的舆论环境会筑造起一道思想栅栏，使得这种对华科技合作主张被过滤掉，难以影响决策，最终形成 “对华科技竞争强化—决策环境恶化—对华科技竞争再强化”恶性循环。

决策环境的改变可能发生在美国国会内部。因为国会内的对华 “鹰派”所营造的政治氛围很可能会对敢于与他们持不同意见的人形成寒蝉效应 (Chilling Effect)，导致持不同看法的议员不敢公开说任何有关中国的正面言论[4]。特别是，如果未来美国国内的政治极化状况没有得到显著改善，并且进一步恶化，那么涉华议题在国会内可能会被进一步 “武器化” (Weaponize)，即对手被指责为 “对华软弱”，自己则被描绘为 “对华斗士”[33]，从而导致国会内部出现 “反华竞赛”。到时，两党议员所关注的可能仅仅只是所谓的政治正确性，而不从中美关系本身出发进行思考与决策。假如国会内的政治空气随着美国政治极化的加剧而恶化到这种地步，中国针对性做美国国会工作的复杂性与困难度势必将进一步增加。特别是，美国已然开始警惕中国对于美国国内政治势力的游说与影响力。最终，国会可能会做出更加极端、更加不理性的对华决策。

(2)推动了美国对华科技竞争的长期化、制度化。一方面，在美国国内目前已形成较固化的对华负面认知与对华竞争精英共识的情况下，国会对于美国对华科技竞争的深度介入不会突然放松，未来一段时间内将继续保持积极主动的介入态势。美国战略与国际研究中心的中国专家甘思德 (Scott Kennedy)2020年曾撰文预言，即便特朗普任期结束，美国国会对华关注度也不会减弱，将在今后继续增加， “今年学者们觉察到的阵阵雷声，将会在明年一月的第117届国会运作之时，转为一场瓢泼大雨[34]。”事实也的确如他所预料的。这句话不仅适用于当下的第118届国会，也很可能适用于未来的第119、120届甚至更远的国会。因为只要美国国内的对华认知与对华精英共识没有发生根本性的转圜，国会对美国对华科技竞争的介入态势就不太可能会随着美国政府的更迭、国会多数党的变迁等而发生根本性改变。由此，就会推动美国对华科技竞争的长期化。此外，由于国会立法带有法律效应以及时间范围，因此国会通过立法确定下的对华科技竞争政策在一定时间段内将会具有稳定性和延续性，通常不会随着美国国内政治局势的发展而被突然终止，从而推动了美国对华科技竞争的法律化与制度化。

另一方面，考虑到中国的对外宣传能力以及中国有限的国际话语权，美国国会所塑造的有利于美国对华科技竞争的负面舆论氛围不会在短时间内彻底消散。在这种情况下，即便有行政部门领导人试图缓和美国对华科技竞争，恐怕会受到国会及其所营造的负面舆论氛围的直接制约。

(3)增加了中国应对美国对华科技竞争的复杂性与困难度。从中美关系史角度看，以 《与台湾关系法》为代表，但凡国会积极主动地塑造对华政策，几乎都会对中美关系产生复杂且深远的影响。虽然国会内部的核心议员在国会运作中发挥较大作用，但美国国会的制度安排本质上决定了这是一个去中心化的权力机构，几乎没有外部力量可以对535位国会议员每一位都做针对性的工作，这也直接增加了外界影响美国国会的复杂性和困难度。因此有研究[35]认为，要想有效限制美国国会对中美关系的负面影响，中国应该把对美工作重点由国会转移到总统及其所领导的机构，这也是中国政府对冲美国国会激进行动而一贯采取的策略。然而，随着国会和总统在对华科技竞争上保持良好合作，中国已不再可能通过做美国总统的工作来限制国会在美国对华科技竞争中的作用。目前美国府会之间对于对华科技竞争的看法，不同于卡特时期双方在 《与台湾关系法》上的拉扯，亦不同于20世纪80年代末开始的针对对华最惠国待遇问题的争论，具有相当程度的一致性与合作性。总之，国会积极介入美国对华科技竞争将增加中国应对美国对华科技竞争攻势的复杂性与困难度，进而增加了中国面临的科技竞争压力。

府会合作带来的行政部门在对华科技竞争等涉华议题上主动扮演 “刹车阀”或 “减震器”的意愿和能力的下降，将会为国会更深入地介入美国对华竞争、中美关系大开方便之门。国会未来可能会在美国对华科技竞争中起到更重要的作用，对美国的对华科技竞争产生更深远的影响。

(4)可能形成国会与行政部门在对华政策互动上的新常态。基于前文分析，国会与行政部门此前在对华政策上互动的一般特征是：国会以 “反应性”为主，缺乏主动性；国会与行政部门往往在对华政策上发生分歧；国会的 “战略型决策”有限，对华政策的大方向通常由行政部门把握等。随着国会对于美国对华竞争全面且深度的介入，上述特征都在发生变化。这意味着国会与行政部门在对华政策互动上的新常态或许正在形成。在这种新常态下，美国对华决策将会形成国会与行政部门共同塑造的 “双强格局”。即便未来中美关系走出了战略竞争框架，迎来了新的时代，但历史的惯性往往决定了如果没有强大的外部力量，或者强有力政治领导人的推动，这种新常态可能会长久延续下去。国会与行政部门在对华政策互动上的新常态将成为中国处理对美关系的新课题。

5 结语

尽管美国宪法把美国的对外政策权力分别赋予以总统为代表的行政部门和国会，但自二战以来，虽然有过20世纪70年代的 “外交复兴”，国会对于对外政策的影响力总体弱于行政部门。美国对华政策亦如此。不过，在百年未有之大变局时代，不仅国际格局、国际秩序在发生深刻变革，世界上主要大国的国内政治也在发生显著变化。对美国来说，国内政治上的显著变化之一就是国会在美国对华政策上的影响力急剧增长，深度介入美国对华战略竞争。在中美战略竞争格局中，科技竞争是最核心与最关键的领域。国会在美国对华科技竞争中起到了不容小觑的作用，是美国对华科技竞争的重要 “操盘手”。

具体而言，美国国会通过召开听证会、发布报告、议员直接介入、立法等途径深度介入美国对华科技竞争，成为美国对华科技竞争叙事的构建者、对华科技竞争体系的设计者、对华科技竞争战略实施的保障者。介入姿态的主动性、介入内容的广泛性与深度性、国会两党行为的一致性与共识性、府会关系上的合作性与协调性是美国国会介入美国对华科技竞争所表现出的主要特征。新兴技术对大国竞争力的重要意义、美国国内的对华负面认知与对华竞争的精英共识的形成、国会内核心议员的推动以及以半导体行业为代表的利益集团的施压，是影响美国国会介入美国对华科技竞争的主要因素。国会的深度介入从多方面影响美国对华科技竞争，将使中国面临更复杂的科技竞争形势。对中国来说，国会在美国对华科技竞争中所起的作用决定了中国要想更有效地应对美国的科技竞争攻势，需要加强对美国国会的工作，对美国国会采取更具针对性的行动。

(1)着重关注美国国会内部核心 “鹰派”议员的动态，不仅要关注其在国会内的立法活动，而且要注意其具体的涉华言论等，因为这些都是观察国会对华政策走向的重要风向标。除此之外，还要尽可能地与核心 “鹰派”议员建立更为密切的联系并影响他们的对华立场，从而以点带面地影响国会内普通议员的立场。

(2)加强对国会涉华议案的追踪与干预。国会制度的复杂性为反对任何议案的人提供了极大的内在有利条件。提出议案的人必须步步获胜，而反对者只需一次成功[36]。尽管美国国会当前的政治生态决定了中国将难以阻止反华议案的提出，但在全面掌握国会涉华议案动向的情况下，充分调动所可能利用的资源，中国或许仍有可能在关键时刻成功干预反华议案的立法程序，最大限度地阻滞相关议案的立法过程，从而尽可能降低反华议案的负面影响。特别是，要加大对国会 “战略型决策”立法的关注与干预，因为这种立法活动对于美国对华科技竞争政策的影响最深远。

(3)要注意利用两党在具体议题上的分歧。利用两党在具体议题上的分歧尽管不能从根本上破坏两党在对华竞争上的共识，但可以影响国会的具体立法行为，阻碍国会通过反华法案的进程。此外，要注意府会所可能出现的分歧与矛盾。尽管就当下而言，美国政府与国会在对华科技竞争上没有出现较为显著的分歧与矛盾，但近年来美国国内政治的波诡云谲态势预示着，府会之间依然有出现显著分歧与矛盾的可能性。一旦府会之间出现分歧和矛盾，就为中国干预国会的行为提供了重要契机。

在加强对国会工作的同时，中国仍需认识到，加强科技自主、完善创新体系、优化科技创新环境以期早日突破技术瓶颈依然是应对外部打压的根本途径。一方面，中国应利用好自身的制度优势与市场优势，提高自主研发能力，缩小在一些敏感领域同世界顶尖水平的差距，完善自身的产业链与供应链，从能力上减少对外依赖；另一方面，在此基础上，积极保有并寻求扩大在全球价值链中所占份额，增大美国对中国科技封锁与打压的成本，争取让其主动拆掉 “高墙”，放弃 “小院”。同时，在提升自身技术水平与对外开放的过程中，也能起到增加其他国家对冲成本，进而从内部松动甚至瓦解美国所打造的 “科技联盟”的效果。总而言之，标本兼治、内外兼修、战略与战术兼顾是当前中国应对来自美方，特别是美立法机关推动对中国科技竞争的重要方法与必然要求。