实然与应然：发达地区驻村第一书记嵌入农村基层治理的困境与优化路径研究

蒋铱宁 邓乐 黄欣怡

（扬州大学 江苏扬州 225009）

习近平总书记在党的二十大报告中指出，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。民族要复兴，乡村必振兴。治理有效是乡村振兴的基础，在推进乡村振兴的过程中起着保障性的作用。第一书记制度是中国共产党农村工作的重要制度创新，第一书记为乡村治理注入了外部力量，打破原有治理体制的束缚，为真正实现“治理有效”奠定基础。然而根据实际调研发现，第一书记作为外部力量在推进“治理有效”实现的过程中，面临着众多的困境与阻碍。因此，本文探索在乡村振兴阶段如何进一步促使第一书记处理好应然与实然的矛盾、研究出第一书记嵌入农村基层治理的结构性困境的优化路径，推动农村基层治理走向善治，为乡村振兴的全面推进提供必要的保障。

一、发达地区第一书记嵌入农村基层治理的价值凸显

作为嵌入农村基层治理的主体，第一书记的主要任务随时代的发展而发生变化，但这一主体始终是党中央加强农村基层治理的行动者，其存在具有合理性与必要性。伴随着乡村振兴战略的推进，社会与群众对基层治理组织有了更高的要求，基层治理组织不仅关注经济方面的发展，还要在民主、文化、环境等方面有更高层级的需求，这必然需要有效的村级治理组织的行动力来支撑，第一书记的嵌入能带给乡村外部动力，同时能激发更多的内生力量，还有利于弥补农村基层治理的空缺与引入更多的资源。特别是在发达地区，第一书记的嵌入能为乡村的高质量发展注入稳定的力量。

（一）弥补空缺：提升农村基层治理的科学化水平

随着脱贫攻坚的完成，第一书记驻村的任务呈现出多样化、持久性的特点。第一书记的工作需要向基层党组织建设、促进经济高质量发展等方向过渡。第一书记普遍具有综合素质高的特点，学历更高，思维视野更为开阔，其嵌入能使一些乡村长期存在的问题得到深入的剖析，进而逐步处理与解决。同时第一书记也可以承接一些村两委缺失的工作任务，能够运用其先进的技术，将村两委的信息与资源数据化、电子化，从而跟上时代发展的治理需求。可见，第一书记参与基层治理对于完善发达地区乡村的治理体系具有重大的意义。弥补基层治理空缺体现在各个层面上，党建引领这一方面尤为明显。第一书记多属于青壮年期的人群，拥有渊博的学识，与年轻人们具有更多的共同语言，这对于当前老龄化严重的农村而言是一个福音。

（二）引入资源：提供外部资源助力乡村振兴

乡村的现代化需要更多的外部资源以及更多的联系与合作，仅从乡村内部挖掘资源是不足以长期为农村现代化提供足够的动力。第一书记驻村往往不是孤军奋战，其派出单位所能提供的资金、项目、技术、人力等资源，都是他们助力乡村振兴的重要保障。同时，第一书记作为上级组织的下派人员，其与更高层级的组织或企业拥有更为密切的联系，能依靠与之相关的资源，为乡村振兴提供更多的资金与项目保障，为所驻村与外部联系搭建了坚固的桥梁。

（三）优化关系：增强村两委与群众的配合度

在农村全方位现代化的进程中，文化堕距的现象是时常发生的，村民思想观念的进步往往缓慢于物质文化建设的需要，这必然会导致基层治理组织在推进项目的进程中遇到来自群众方面的压力，第三方力量的介入将为乡村振兴的实现注入润滑剂。第一书记作为外部力量有利于协调村民之间以及村两委与村民之间的关系，缓解因项目建设而引发的利益冲突，第一书记用其所具备的科学理论知识与丰富的治理经验，将增强村两委与群众的配合度，提升农村基层治理的水平。

（四）协调上下：促进上级政策与基层需求的衔接

第一书记作为上级组织下派的特别成员，具有“特派者”的身份，嵌入农村之后也将成为农村基层治理的领导者，是基层服务的“供给员”，其双重身份决定了第一书记必须具有协调上下的功能。一方面，要确保上级的政策与要求得到落实与贯彻，另一方面，其所贯彻的政策必须符合基层群众的需要，确保实现上级政策与基层需求的均衡。国家的治理目标需要第一书记推动实现，地方政府的政策安排也需要第一书记进行衔接。乡村振兴是国家治理所要实现的宏观层次的目标，第一书记必须代表国家将上层的政策目标落实到所驻农村之中。同时，地方政府较为具体的政策安排需要第一书记落实到位。过去村两委在落实上级组织的政策制度时，难以真正落地，更多的是表面工作。第一书记作为上级组织所委派的人员，能够更灵活地把握上级的政策需要，充分考虑所在地的实际情况，确保地方政府的政策制度安排能够得到有效的衔接与落实，为发达地区乡村的现代化提供制度保障。

二、发达地区第一书记嵌入农村基层治理的困境

乡村振兴大背景下，驻村第一书记制度自实施以来在优化群众与干部之间的关系、提升基层治理水平、提供更多的资源促进乡村发展、协调顶层设计与基层需求等方面发挥着积极的作用，体现了我国基层治理制度的优越性。但是，由于第一书记的制度尚存在未完善的方面，因此在实际运行的过程中出现了一些待解决的问题，这些问题既有显性的也有隐性的；既有制度本身所具有的困境，也有由于时代发展所产生的问题。

（一）政策落实与群众响应的冲突

自乡村振兴战略实施以来，第一书记的工作特点转化为常规性、持久性，第一书记必然要实施更多的、更符合实际情况的新政策以促进农村的高质量发展。第一书记一方面要贯彻上级组织下达的工作要求，另一方面还要与村两委合作共同推进适合本村发展的新政策。但是，第一书记作为外部力量在嵌入农村治理的整个过程中，会遇到来自熟人社会内部力量的抵触，即政策的落实得不到群众的响应，甚至一部分群众直接否定与反对，出现政策落实与群众响应的冲突是常见的，具有极大的破坏力。第一书记政策落实的对象就是村民，若群众响应不积极或者态度消极，将直接影响政策落实的深度。

（二）顶层设计与现实需求的失衡

第一书记作为上级组织下派到乡村的指导者，是落实顶层设计的链接人。上级组织会为第一书记下达应然方面的要求，对其进行“面”上的指导，而第一书记必须结合其所嵌入农村的特殊情况，面点结合以促进乡村各领域的现代化。但是，基层的实践探索若有独自的实然层面的需求，第一书记要面向的是具体的群体与个人，在推进上级任务的进程中会涉及个人利益的协调问题，若落实的上级政策会触及大多数人或者权大财粗者的利益，那么第一书记的基层治理将会遇到巨大的阻挡。第一书记推进具体项目会面临上级的工作任务不够明确、上级的工作任务过于急促、上级的帮助与支持不够充分、基层群众不认可上级的政策等问题。这些上下级政策失衡的问题，需要第一书记这个“下派员”去进行协调，同时这也成了第一书记面临的治理困境，其必须结合现实情况具体安排相应的处理策略。

其中，落实上级任务的同时按理也需得到相应支持，但许多第一书记获得上级组织的支持较少。资金的支持是基础方面，当前发达地区企业下派的第一书记的资金支持较为充足，而政府机关事业单位下派的第一书记则面临明显的资金缺乏困境。项目的支持是第一书记推进乡村现代化的重要保障，当前发达地区的第一书记也存在着项目支持少的困境，拉项目显得尤为困难，得不到项目的支持就难以确保乡村的高质量发展的持续动力。同时，在落实顶层设计的进程中，还需要人力的支持，当前我国乡村普遍存在老龄化的现象，村里的年轻人少使第一书记在推进任务中得不到更多的支持，同时也缺乏科学化的建议，使得顶层设计的落实尤为的困难。顶层设计与现实需求的失衡，深刻表现为应然之义与实然之举的矛盾，只有不断地促进应然与实然之间的平衡，才能为乡村振兴注入源源不断的推动力。

（三）效力发挥与激励保障的摩擦

第一书记是农村实现现代化的指导者和领路人，为了确保驻村第一书记能够长时间、全身心投入农村治理工作之中，稳定优质的激励保障机制必不可少。然而在现实政策中，第一书记的激励保障措施较为缺乏。在激励因素方面，驻村第一书记的考核制度、荣誉制度是不完善的。发达地区中，第一书记任务考核标准不一，甚至缺少科学完整的考核制度，荣誉制度也是较为缺乏的，上级组织应该给予优秀的第一书记相应的荣誉，以维持其饱满的工作信念与强烈的工作动机。在保障因素方面，第一书记的工作环境相对于其原先的工作单位肯定是有所下降的，许多“烫手的山芋”都需要第一书记去处理。其次是在福利待遇方面，第一书记原先单位的工资待遇不变，嵌入农村后可以获得相应的生活补贴，但各个地区的政策不同，导致驻村书记补贴标准不同。在我国的发达地区，许多第一书记嵌入农村是处于不脱产不脱岗的状态，不脱产的第一书记既要忙于两头的工作，获得的生活补贴又低于脱产的第一书记，这就导致这部分第一书记的个人效力的发挥不够投入、不够充分，无法为乡村振兴注入强大持久的力量。

三、发达地区第一书记治理困境的优化路径

针对上文提及的第一书记嵌入农村基层治理的困境，下文提出了针对性的优化路径，来寻求发挥第一书记对于农村基层治理的最大优势。

（一）积极融入环境，主动联系群众

第一书记要发挥自身的主观能动性，以积极进取的心态主动对村子的基本情况进行了解，把自己当作村子里的一份子，在村支书的协助下顺利自然融入农村。比如在前期基本了解村内情况后，第一书记要进行一次全面彻底的遍访，正所谓“没有调查就没有发言权”，用亲眼看看村民生活中的鸡毛蒜皮小事能否得到解决，用亲耳听听邻里之间的饭后闲谈，刚柔并济与之认真交流村规村务等等。这个过程时机的把握至关重要，在饭后村民们出来散步遛弯的时候与他们进行聊天交流，是让村民说真话、促真心的最佳机会。久而久之，广而远之，书记和村民就成了“一家人”。只有不断加深其参与度，才能使第一书记在村民中说得出话、说得上话，让其在职位上发挥应有作用。

（二）增强主体责任，整合治理力量

明确第一书记和村支部书记各自的职责，做好分工合作，只有村基层党组织和第一书记和谐共生、互惠互助，才能加速推进乡村治理现代化、乡村振兴的进程。我国的乡村治理现代化，实质上是党组织引领的农村自治、法治与德治的统一。

第一书记作为国家层面嵌入基层治理，既是乡村振兴的执行者、主导者，也是社会资本的携带者，应立足本职工作，改变现有的模式化产业现状，打造可持续发展的产业项目。同时通过脱贫攻坚和乡村振兴时期搭建的人力资源平台，吸取经验教训，带领村干部一起重视所驻村调研挖掘，向上咨询参考意见，形成因地制宜的短期、长期乡村振兴规划。

村支部书记应履行好自己的工作职责：在党支部的领导下，负责主持村委会的全面工作，解决村里的日常出现的事务和问题。积极向村民宣传国家法律法规和上级组织的各项方针政策和工作目标。做好村庄经济发展方面的工作、民事调解工作，不出现越级上访情况，及时向上级政府反映群众要求和建议。

（三）规范考核制度，改善激励机制

第一书记普遍任期两年，特殊情况除外，管理方面则由区（镇）单位和组织部统一负责。当前发达地区J省C 市第一书记的考核以年度考核和任期结束后的考核为主，形式大多为述职报告、座谈汇报。但在访谈过程中，L 村第一书记却表现出对第一书记具体考核制度的模糊表征。这说明当前的考核形式缺乏正式的形式和文件的通知，此点需格外重视起来。

此外，与之前脱贫攻坚决胜阶段的紧迫性不同，现阶段第一书记入驻农村主要目的是改善基层治理、促进乡村振兴。现有的考核仅仅是短期内的考核，而乡村振兴往往是一个长期的过程。乡村振兴需要循序渐进，具有持久性，政策的制定也要更加注重农村长远的发展。第一书记的某些工作往往需要一段时间才能够有所成就，甚至远远超过本身的任职时间，这让许多鉴于长远的规划极有可能在第一书记的任期内很难有明显的效果，这种旧的考核机制和单一的考核形式不利于第一书记对其驻村的农村进行长远发展。其考核管理机制可采取增加后续追踪考核，即在第一书记任职期满后的一定时间内，对其任期内的举措进行跟踪考察，对于后续跟进能提升经济发展水平、乡风文明建设，推进乡村振兴现代化步调的措施，应进行表彰，也可以作为其评优评先、职务晋升的重要依据。

四、结语

在推动农民农村共同富裕、促进乡村振兴发展的进程中，以第一书记为代表的选派干部下乡驻村制度，是新时代国家权力嵌入乡村社会的表征。在以任务派遣、行政推动、考核激励的国家面向与自治韧性、资源依附、信任建立的乡村面向二维搭建下，第一书记对于弥补空缺、引入资源、优化关系、协调上下具有突出意义。然而在对发达地区C 市Y 村和L 村两位第一书记的驻村实践研究发现还存在着政策落实与群众响应的冲突、顶层设计与现实需求的失衡、效力发挥与激励保障的摩擦等困境。因此，在中央选派第一书记嵌入农村基层治理的应然之义下，第一书记应积极融入环境，主动联系群众；上级单位规范考核制度，改善激励机制，多方应整合治理力量，增强主体责任，发挥实然之举，有效提升第一书记在农村基层治理的效能。