预算管理一体化背景下行政事业单位会计核算的问题及其对策

刘 宇

（作者单位：中国地质调查局廊坊自然资源综合调查中心）

行政事业单位是为社会提供公共服务的组织，其运营主要依靠财政支持。随着我国财政体制改革的深入，预算管理也在不断推进和创新发展。2020 年，财政部发布《预算管理一体化规范（试行）》，要求将预算与会计核算合并，实行预算管理一体化，力求加强预算执行监督，确保财政资金的合理使用。实行预算管理一体化后，行政事业单位会计核算工作面临全新的挑战，需要从深层次推进会计核算工作改革。因此，新时期行政事业单位应深入了解预算管理一体化对会计核算工作的要求，大力推动会计核算工作顺应改革、创新发展。

一、预算管理一体化对行政事业单位会计核算开展的意义

行政事业单位肩负着为社会提供公共服务的使命，具有公益性特征，其运营主要依靠财政支持。随着我国财政体制改革的深入，预算管理一体化开始推行，即通过建立预算的规则、标准、流程，利用信息技术将统一的管理规则融入一体化系统，借助规则的约束力，整合预算管理的各个环节，实现对预算管理全过程的反馈和监督[1]。2023 年，财政部印发《预算管理一体化规范（2.0 版）》，进一步细化了相关管理要求，升级后的预算管理一体化系统实现了预算执行模块、资产管理模块和会计核算模块的数据互通，使会计核算也成为预算管理一体化系统的重要组成部分。

实行预算管理一体化对行政事业单位会计核算工作的开展具有重要意义。一方面，基于一体化系统开展会计核算，能够真实反映财政资金的使用情况。实行一体化管理后，行政事业单位的会计核算将分为预算会计和财务会计两个方面，二者的结合是为了更加真实有效地反映单位预算执行和财务运行情况，展现会计主体履行公共服务责任的具体信息，从而为政府部门编制财务报告提供依据。另一方面，基于一体化系统开展会计核算，能够显著提升会计核算的规范性。真实准确的会计信息是核算工作实施的基础，在预算管理一体化系统中，由于会计信息处于闭环流转的状态，会计核算能够实时反馈事业单位的经济运行状况，配合数据自动调取和凭证生成等功能，会计核算开始步入标准化管理轨道，便于上级部门监督单位的资金使用情况，使会计核算的结果更加客观真实。

二、预算管理一体化对行政事业单位会计核算的影响

（一）对会计核算方式的影响

预算管理一体化实行后，行政事业单位的会计核算将采取收支两条线的方式，即按照《预算管理一体化规范（2.0 版）》的要求，在同一系统中进行集中管理，构建“双功能+双基础”的管理模式，分别进行预算会计与财务会计的核算工作[2]。目前，行政事业单位在对经济活动进行会计核算时，预算会计以收付实现制作为核算基础，真实记录本期所发生的收支情况，财务会计以权责发生制作为核算基础，对本期发生的收支无论是否已经到位均计入本期内。这种“双功能+双基础”既能够保证收支的相对隔离，又能够实现同一系统下的集中管理，从而更加清晰地反映预算会计与财务会计的差额，加强预算执行监督。

（二）对会计核算依据的影响

按照预算管理一体化的要求，行政事业单位会计核算将依据项目库包含的指标进行。《预算管理一体化规范（2.0版）》要求行政事业单位以项目库为预算管理和会计核算的基础，从预算编制到执行再到会计核算，都应围绕基本单元生成会计凭证与核算报表，形成全生命周期管理。项目入库是指将预算支出以项目的形式入库，入库的关键是财政部门对项目可行性的论证。对于符合行政事业单位发展战略的支出项目，经论证可行后录入项目库，并安排相应的预算资金，编制预算计划时也应首先确认项目库中是否有具体的项目指标。所以，会计核算工作也是以项目为依据，落实项目指标中允许的费用支出，从而将会计核算与项目实际预算标准有机整合，确保资金使用合规。

（三）对会计核算科目的影响

随着会计核算方式的改革，会计核算的科目也发生了相应变化。行政事业单位开始取消“零余额账户用款额度”科目，以及“财政直接支付”“财政授权支付”会计明细科目；同时根据国库集中支付的会计处理要求，财务会计下“固定资产”“库存物品”等借记科目，贷记为“财政拨款收入”；预算会计下“行政支出”“事业支出”等借记科目，贷记为“财政拨款预算收入”或“资金结存——财政应返还额度”。年末本年度预算指标数大于当年实际支付数的差额中允许结转使用的金额，财务会计应借记“财政应返还额度”，贷记“财政拨款收入”；同时，预算会计下借记“资金结存——财政应返还额度”，贷记“财政拨款预算收入”。

（四）对会计核算流程的影响

行政事业单位会计核算工作涉及各类原始凭证的编制、检查，账簿的登记、汇总，以及定期对账、查验，编制财务报表等。实行预算管理一体化后，在信息技术的支持下，运用统一的标准、规则以及数据口径，会计核算开始步入自动化管理的轨道，不仅显著提高了会计核算效率，也便于实时反馈行政事业单位的收支状况，减少人工操作的工作量。升级后的系统可以自动生成多种会计凭证，如资金支付凭证，也能自动生成明细账和总账，并实现会计凭证的自动结转，制成会计报表。这种自动化的核算过程有效避免了人工操作产生的错误，构建起会计信息处理的闭环管理模式，便于在会计核算模块内进行核验，防止人为修改会计数据，从而有效保证会计核算的真实性。

三、预算管理一体化背景下行政事业单位会计核算存在的问题

（一）预算管理与会计核算不够协调

预算管理一体化是为了强化行政事业单位的预算管理，使预算与会计核算相互协调和对比，从中找到存在差额的原因，以更好地监督财务收支情况。但在实际执行中，由于预算管理和会计核算的立足点不同，二者之间仍存在不协调之处。预算是基于对未来一定时期内财政资金使用的规划，对未来经济活动的预测分析，带有不确定性，而会计核算则是对已经发生的经济活动收支进行反馈，任何一方面的工作有失科学，都会给二者之间的协调带来影响。例如，部分单位预算编制阶段对于项目的申请出现重合或是盲目立项，后续执行过程中会计核算在选择具体的项目指标时就会遇到困难，缺乏明确的方向。

（二）一体化系统中会计核算功能不够完善

预算管理一体化强调信息技术的融入，使会计核算能够更多地进行自动化处理。这就对一体化系统的功能设计提出了较高的要求，预算和会计核算的各项工作之间，都需要通过一体化系统相互关联，彼此之间的逻辑关系是实现自动化管理的关键。例如，系统自动生成的会计分录是否与实际的会计核算工作相符，不同的行政事业单位的预算、会计核算涉及的会计科目、分录等也会有所差异。从目前的实践来看，有的会计分录尚不能核算到最底层的科目；有的行政事业单位性质相对特殊，而现有会计核算规则缺乏足够的灵活性，系统的核算功能都是按照统一的规则进行强制校验，并不适用于某些单位的实际情况；还有的会计凭证生成结果与政府会计准则制度的要求不符，如职工薪酬科目所涵盖的内容在一体化系统中是直接计入单位成本的。

（三）一体化系统对会计核算的监督不严

长期以来，行政事业单位往往更加重视预算工作，对于会计核算未能给予足够的重视，因而在预算管理一体化推行过程中，相应的会计核算制度不够完善，对会计核算中的漏洞缺乏有效监督，给财政资金的合理使用带来了影响。当前的经济环境较为复杂，行政事业单位面临较大的支出压力，部分单位财政资金预算紧张，就会在指标的使用上出现混乱。例如，有的单位存在紧急支出的需求，有可能挪用其他指标；有的单位考虑到结余资金的使用不能超过两年，就会将实际支出用于前两年的指标。尽管自动化处理能够尽量确保会计核算的真实性和准确性，但是对于核算指标的选择和使用仍缺乏有效监督，即使发现指标错用的情况，管理也相对滞后。

（四）会计核算的信息化水平有待提高

预算管理一体化既是一种全新的管理模式，也是管理理念的转变，以及信息技术的应用。信息化水平关系到一体化平台各个功能模块作用的发挥。实行预算管理一体化，事业单位不仅要不断提升会计人员的综合素质，还应引导各部门从根本上树立一体化管理意识，从而有机配合，实现信息共享，用高效的信息化管理提高会计核算工作质量。但是，在预算管理一体化建设初期，各部门之间的合作不够紧密，彼此之间的工作缺乏衔接，以信息化为核心的部门联动机制尚不健全，信息共享仍存在一定的局限性。

四、预算管理一体化背景下行政事业单位会计核算的对策

（一）促进预算与会计核算相互协调

预算与会计核算是有机关联的统一体，都是对行政事业单位资金使用情况的反映，预算代表单位资金使用的基本方向，会计核算体现单位资金的实际使用情况和公共服务职能履行情况。二者的相互统一有助于规范预算管理，提高财政资金的使用效率。因此，行政事业单位应当从预算管理的源头入手，进一步提升预算编制的精准性和科学性，为后续的会计核算奠定坚实的基础。预算编制时要强化项目必要性与可行性论证，细化项目的具体内容，便于会计核算时选择对应的项目。会计核算则应严格遵循预算计划，合理安排预算支出，防止对预算的随意调整。另外，行政事业单位应当加强预算与会计核算工作的绩效评估，增强各部门的责任意识，不断减少低质量项目的数量，保障财政支出用于公共服务领域最急需的建设项目。

（二）完善一体化系统中的会计核算功能

预算管理一体化突出了信息化管理的优势与设计思路。行政事业单位应按照新型管理理念，根据会计实务以及全新的预算管理形式、手段重新整合会计核算工作[3]，不断完善一体化系统中的会计核算功能。因此，行政事业单位应当与系统开发人员进行深入的沟通交流，从业务层面向系统开发人员明确具体的工作需求，从而为后续的逻辑设计奠定基础。例如，单位应设计符合政府会计准则制度的凭证生成机制，将财政部门、本单位、银行等生成的会计信息统一推送至核算系统，以自动化的方式生成相应的凭证；会计核算校验应设置特殊性质单位的提交审核路径，在功能设计上力求体现不同单位的个性化需求。

（三）加强一体化系统对会计核算的监督考核

为提高会计核算的规范性和严谨性，行政事业单位首先应健全现有的会计核算制度，根据《预算管理一体化规范（试行）》的要求，制定管理规则明细，明确会计核算的范围与流程，从制度层面规范预算指标使用的要求。单位在设置预算指标时不仅要考虑战略实际，进行反复研究和论证，还应在使用预算指标时严格对应实际项目，对于即将达到期限的指标，使用时应接受系统的审核，避免指标乱用；同时，预算资金使用和会计核算的重要节点应设置相应的责任人。在此基础上，行政事业单位应建立会计核算的监督考核机制，动态追踪全周期内各项会计核算指标，对关键位置设立预警提示，如会计核算反映出资金使用不合理的问题，应及时进行追溯，查找问题，落实责任归属。

（四）深化会计核算的信息化建设

行政事业单位应按照预算管理一体化的要求，建立人才引入机制，组建复合型人才队伍，为信息化管理的高效开展奠定基础。单位不仅要组织会计人员深入学习相关标准、规则、流程，引导会计人员及时转变观念，努力提升自身的综合素质，适应新时期的会计核算工作，还要加大对各部门的宣传教育力度，使各部门充分认识到相互协同配合和信息化建设的重要性，明确自身需要承担的责任，进而形成联动机制，基于云端平台建立起各部门之间、部门内部人员之间的信息沟通渠道，实现部门内外预算管理的数据资源共享，协同推进一体化管理[4]。而且，各部门应在协同配合的基础上，利用大数据技术对财务风险进行预测分析[5]，形成风险预警机制，当某一风险指标提示预警时，相关部门应共同做好风险应对工作，为会计核算结果的处理提供支持。

五、结语

预算管理一体化作为一种全新的管理模式，能够将预算与会计核算有机关联起来，加强预算监督，形成闭环管理机制。为适应一体化管理要求，行政事业单位需要深入理解预算与会计核算的内在联系，从预算编制开始，提升预算工作的精准性，为会计核算提供明确依据，并完善系统中会计核算功能，实现不同部门与系统之间的有效衔接，以充分发挥预算管理一体化效能。