从经济基础看中国特色的权力配置与运行体系——评陈国权教授新作《功能性分权：中国的探索》

李辉

改革开放以来，我国一大批哲学社会科学工作者牢牢植根于中国共产党治国理政和国家治理的伟大实践，深刻理解中国国家治理现代化的现实问题，提出了一系列具有原创性、解释力和生命力的中国理论，为构建具有中国特色的自主知识体系，解释和指导中国国家治理现代化作出了重要贡献，展现了哲学社会科学工作者的使命担当。浙江大学陈国权教授与他的团队就是其中具有相当影响力的研究团队之一。值得敬佩的是，陈国权教授与他的团队30 多年来持续专注于当代中国政府与政治这一领域，将中国场景下国家治理体系的研究从“器官层面”的制度研究，延伸至“细胞层面”的权力研究，不断深化和拓展对中国特色权力配置和运行机制的知识探索和理论建构。

陈国权教授与他的团队所著的《功能性分权：中国的探索》一书，与他2013 年撰写的《权力制约监督论》、2018 年撰写的《权力法治与廉政治理》，可以说共同构成了权力制约监督研究的“三部曲”。三部专著分别从权力制约监督的基本原理、中国权力法治与廉政治理的经验事实，以及权力制约监督中国实践的理论概括三个维度，展现了一幅中国特色权力配置与运行体系的理论图景。

经济基础决定上层建筑，这是马克思主义基本原理的重要内容。《功能性分权：中国的探索》这一创新力作充分运用了这一原理，敏锐地捕捉到了中国特色经济制度和发展阶段的视角，系统解释了中国国家治理现代化进程中，立足于以公有制为主体的基本经济制度，对积极权力观的理性选择。深刻揭示了我国整体性的党政关系、“决策—执行—监督”相分离的权力配置方式、“强监督—弱制约”的权力约束模式等与中国特色社会主义经济制度互适的逻辑。该论著指出，政府（广义政府）是公有资产有效利用的主体，有责任和使命对公共资产进行高效的经营管理以使其保值增值，而这就需要构建一个有为政府。事实证明，改革开放以来中国经济的高速发展，一方面源于市场活力的激发，另一方面应归功于政府的积极有为和合理作为。在以经济建设为中心的要求下，有为政府在一定程度上实现了对公共资产的高效经营和市场秩序的良好维护。实际上，有为政府蕴含着积极的权力观，主张通过制度与机制设计提升权力的有效性。在这种积极权力观的要求下，权力的配置与运行必然呈现特定的特征。对这些特征的深入理解和深刻揭示，构成了该著作的重要特色和理论贡献。

第一，该论著将以美国为代表的西方国家所采取的立法权、行政权、司法权分立制衡的体制，概括为政治性分权体制；将中国场景下决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制，概括为功能性分权体制。这是一种理论观点的重大创新。从经济基础的角度出发，该论著对中西方差异化的理性选择给出了解释。以美国为代表的西方国家，大多实行以私有制为主体的经济制度，这意味着经济发展的关键在于建立有效的市场，保障私有资产的有效利用和公平交易。与此同时，要对公权力进行限制，以防止其对市场和社会的过多干预。这就决定了西方国家的政府是有限政府，即要对其权力进行限制的政府。基于此种目的，形成了立法权、行政权、司法权三权分立又相互制衡的关系。与西方不同，中国以公有制为主体的经济基础决定了政府不能以消极权力观为底色，而应当构建起积极权力观下的有为政府。因此，中国场景下权力配置的底色不在于政治意义上的权力分立，而在于组织、管理意义上的权力分工。在分工基础上，构建起相互协调的机制以提升权力运行的效率，同时构建起权力监督的机制以防止权力滥用。

就当前中国的经济基础和发展阶段来看，提升权力运行效率和防止权力滥用、专断的优先顺序十分重要。该论著的这一分析深刻、到位，从理论上分析了中国拒绝西方政治体制的科学依据，也更有助于增强中国特色社会主义的制度自信。正如该论著所言，防止权力滥用、专断对于中国的经济、社会发展呈现越来越重要的作用。那么，如何实现提升权力运行效率和防止权力滥用专断的平衡，对于中国国家治理至关重要。对中国和西方权力配置方式这一抽象的理论问题进行创新性的类型划分，并从经济制度的视角出发，讨论中国和西方权力配置方式的理性选择，体现了该论著对中西方不同国情及其治理体系的深刻洞见。

第二，该论著对党政关系这一事关中国共产党治国理政和国家治理现代化的核心问题也进行了深刻阐释。该论著认为，当前中国的党政关系呈现整体化趋势，即在公共治理层面中国共产党和国家体系形成了统合整体。在整体之下，党和国家基于公共事务治理进行了合理分工。该论著的这一观点不仅揭示了中西方政党制度的根本差别，也反映了中西方治理体制的根本差别。就中西方政党的差别来看，中国共产党不仅具有西方政党的代表与表达功能，还具有实质意义上的治理功能。更进一步而言，中西方的治理体制也存在根本差别：在西方，治理功能在政党中是不常见的，因此治理主体一般不包括政党，政党仅作为选举的工具，推选党员进入国家体系并通过党团进行执政思想的传递；而中国共产党本身就是关键的治理主体，与国家体系共同构成了中国特色的国家治理体系。那么，如何正确处理两个治理主体（中国共产党和国家体系）之间的关系，将直接影响国家治理体系效能的发挥。正如该论著所述，以公有制为主体的经济基础形塑了积极权力观下的有为政府，若在党政之间建立分权制衡机制，那必将增大治理主体间的间距，影响治理效能的发挥。因此，当前中国的党政关系呈现整体性的特征。该论著从经济基础的角度解释党政关系的方法较为新颖，区别于过往研究中从历史文化视角展开的解释。

第三，该论著从一般性理论的角度对中国的权力约束模式进行了概括，并讨论了中国权力约束模式与经济基础的适应性。从一般性理论来看，权力约束可以分为制约与监督两种方式。制约控权的核心是事权分离，在此基础上形成分离后的权力主体之间的相互制衡；监督控权的核心是事权完整，在此基础上形成一方对另一方的权力约束。从权力约束的效果来看，制约控权的效果是优于监督控权的，但制约控权对效率的损害也是大于监督控权的。然而，并非所有体制、所有阶段都适合采用制约控权模式。该论著指出，当前中国基本上形成了“强监督—弱制约”的控权模式，并且这一模式是适合于当前中国的经济发展模式的。制约天然地与积极权力观相排斥，而监督是与积极权力观相兼容的。如果强制采用强制约模式，将会极大地损失经济效率。那么，适应以公有制为主导的经济制度，积极权力观下“强监督—弱制约”是一种理性的选择。实际上，该论著所提出的“强监督—弱制约”的控权模式及其解释机制，是对当前权力制约监督研究的推进。该论著不再只是单纯地描述当前中国权力约束的主体、结构、所存在的问题及其可供选择的对策建议，而是从构建权力约束一般性理论的角度出发，阐述中国特色权力约束模式的基本特征和内在逻辑。

在笔者看来，以公有制为主体的经济基础应当被政治学和公共管理学界更为重视，经济基础对权力形态的型塑也不仅是该论著所阐释的几个方面，这一视角可以在构建中国特色的哲学社会科学体系产生更大价值。

总的来说，《功能性分权：中国的探索》一书是陈国权教授与他的团队30 年磨一剑的力作，是在三项国家社会科学重大项目基础上系统研究和深入思考的阶段性成果，充分展现了作者的学术使命感、理论洞见和现实关怀。该论著不仅为推进国家治理现代化的伟大历程提供了更具解释力的理论，也能为新时代国家治理效能的新提升提供更具指导性的知识。相信陈国权教授与他的团队会在权力制约与监督的研究道路上继续前行，不断生产出扎根于中国实践的新理论和新知识，为构建中国政治学与政府管理自主知识体系贡献新的力量。