能动司法视域下实现审判管理现代化的路径探寻

刘善书

审判管理是人民法院工作水平持续提升的重要抓手。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，经过全国法院的共同努力，人民法院工作取得了突出成绩，审判管理体系、法官能力素质都有了明显提升。审判管理工作呈现出全面、有序、健康的发展态势。2023 年7 月，最高人民法院张军院长在全国大法官研讨班上指出：审判管理现代化是人民法院工作现代化的重要组成部分，实现审判工作现代化，审判管理是保障；审判管理现代化应当是系统性、全面性的管理，是更好服务保障审判执行工作的管理，必须结合全面准确落实司法责任制的要求，充分发挥各审判监督管理责任主体作用，形成既各司其职又相互联系的审判管理体系。这为新时代人民法院审判管理现代化提供了思想支撑、指明了行动方向。

一、实现审判管理现代化的基本原则

审判管理是指通过组织、领导、指导、评价、监督、制约等多种方法，对审判工作进行合理安排，对司法过程进行严格规范，对审判质效进行科学考评，对司法资源进行有效整合，确保司法公正廉洁高效。审判管理现代化不仅是人民法院工作现代化的核心内容之一，更是推动新时代人民法院能动司法的必要前提和重要保障。推进审判管理现代化，首先需要明确并廓清其根本原则。

（一）坚持党对法院工作的绝对领导

“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”①中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015 年版，第34 页。党的十九届四中全会明确指出，我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，其中之一就是坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势。人民法院实现审判管理现代化的先决条件就是要紧紧围绕党的政治路线，忠诚履行法定职责。政法机关姓党是永远不变的根和魂，人民法院首先是政治机关这一根本属性，决定了必须把党的绝对领导贯穿到司法审判工作全过程各方面。审判管理现代化不单指审判事务管理的现代化，更应当包含政治建设、案件管理、人员考核、审判监督等在内，确保公正与效率的一系列人民法院职责权能的现代化。通过深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，不断增强政治判断力、政治领悟力、政治执行力，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，用政治眼光分析处理司法案件，真正做到立足政治站位看、遵循政治原则办、注重政治效果干，做到讲政治与讲法律相统一，不断助推审判管理现代化。

（二）充分展现中国特色社会主义司法制度的优势

习近平总书记指出，“法律不应该是冷冰冰的，司法工作也是做群众工作。”一纸判决，或许能够给当事人带来正义，但未必能解开当事人的心结。“社会效果是从法律效果延伸出来的，离开法律效果就不要谈什么社会效果。”②张军：《法官的自由裁量权与司法正义》，载《法律科学》2015 年第4 期。不同于西方司法制度，我国司法制度更加注重深入人民群众，体现司法为民的理念。习近平法治思想是中国特色社会主义司法制度建设的根本遵循，其根本立场在于其人民性。中国特色社会主义司法制度的鲜明特点之一也是其人民性。中国特色社会主义司法制度始终站在最广大人民群众的立场，始终坚持以人民为中心的发展思想，始终维护最广大人民群众的根本利益。要充分发挥中国特色社会主义司法制度优势，就必须坚持能动司法理念，将审判工作自觉融入党和国家的工作大局之中。这不仅是党领导下的中国特色社会主义司法制度优越性的必然要求与体现，也是审判管理现代化的追求和目标。集中力量办大事是社会主义的一大特点，也是中国特色社会主义实践取得成功的秘诀之一。坚持围绕中心、服务大局，把司法工作置于党和国家事业发展全局中谋划推进，就必须深刻贯彻落实习近平总书记关于诉源治理的重要论述，“抓前端、治未病”，主动延伸司法职能，以审判管理现代化助推审判工作现代化，把制度优势更好地转化为国家治理效能。

（三）严格遵循司法规律

完善司法制度、深化司法体制改革，必须遵循司法活动的客观规律，体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求。审判管理是为司法审判服务的，因此审判管理的各项办案指标的设计必须贴合司法审判规律。通过数据指标进行审判管理已经走过二十年左右的实践历程，在这期间各地法院创造了许多有益的审判管理经验，但也出现了一些令人担忧的做法，这些做法反映在指标设计上就是偏离了对司法规律的正确认识与充分尊重。例如，审限内结案率本是一个符合诉讼法规定的优秀指标，但其随着实践的推进被逐步异化，表现为既不允许计算合法的延期，也不允许因涉及委托鉴定等原因扣除审限，致使该指标最终不能真正反映出符合诉讼法规定的正常审限内结案情况。之所以会产生这样的情况，恐怕与另一个被普遍重视的指标不无关系，即所谓的案件平均审理天数，强调案件平均审理天数越短越好。这种一味求快的做法，不可否认有着人案矛盾不断突出因素的影响，但也反映出对于案件能否得以公正处理的忽视。公正与效率如天平之两端，二者轻重相合，不可偏废。审判管理是一项复杂的系统工程，涉及的各指标数据往往相互关联，甚至相互制约、此消彼长，不能简单绝对地看待各个指标数据。在推进审判管理现代化的过程中，要充分认识到公正才是人民法院履职尽责的根本目的，效率固然重要，但效率始终要以公正为先，要在保障质量的前提下提高速度。只有认清数据背后的逻辑与因果关系，才能找到那些符合司法规律的关键指标，才能助推审判管理的科学化、精准化，才能更好地服务审判。

（四）持续优化队伍管理模式

科学积极有效的管理能够激发法官的政治自觉、法治自觉、审判自觉，调动审判工作的积极性和主动性，实现从“要我干”到“我要干”、从“办结案”到“办好案”的转变和提升。推进审判管理现代化，就审判管理工作模式而言应做到三个坚持。一是坚持“管理就是尊重”。审判管理的对象是审判活动，法官是参与审判活动的主体。审判管理的承载者是广大法官，法官的主动性和积极性来自其内心对法律和审判管理的真诚信仰和自觉拥护。因此，在审判管理过程中要极力避免传统行政思想，融入现代司法体系的要求，做到充分尊重法官、尊重审判工作规律，同时应注重倾听法官对于审判管理提出的合理意见和建议，通过齐抓共管、各司其职，共同促进审判管理水平的提升。二是坚持“管理就是服务”。依法办案是人民法院的第一要务，审判管理必须紧紧围绕审判活动这一中心开展，及时掌握了解审判工作中的问题和困难，提出解决的措施和建议。与此同时，应通过审判动态分析、案件质量评查和评估，及时总结经验，为广大法官提供服务、为庭长当好助手、为领导当好参谋，确保审判权的正确行使。三是坚持“管理就是保护”。在具体的工作方式上，改革管理模式，将原有的以案件评查、处罚扣分为主的管制型模式转变为提供审判思路、审判工作方法和类案类判裁量标准的指导性管理模式。应善于运用调解率、上诉率、发改率等主要指标，引导、调动、激励法官的工作热情，对于审判工作出现的缺点和问题做到及时发现、及时纠偏，为法官提供正确的导向，避免盲目追求排名排序。

二、当前审判管理工作距离现代化要求的现实差距及原因

经过多年的发展，当前的审判管理模式在科学化、合理化和精准化方面已取得了显著进步。然而，与党中央的要求和人民的期望相比，与人民群众日益增长的司法需求相比，仍然存在较大的差距。这种差距主要体现在审判管理的理念、能动性和机制等方面，实现审判管理现代化任重道远。

（一）审判管理理念距离现代化要求还有差距

当前，一定程度的理念陈旧是审判管理中存在的堵点，其根本在于对习近平法治思想学得不深不透，无法形成全面系统的理论指引。因此，实践中出现了“不敢监管、不善监管、不愿监管”的现象。

1.“不敢监管”。在传统的审判模式与制度结构下，院庭长兼具审判者与管理者双重角色，且两种角色之间的界限模糊。①参见郭松：《审判管理进一步改革的制度资源与制度推进——基于既往实践与运行场域的分析》，载《法制与社会发展》2016 年第6 期。目前，司法责任制改革已在全国法院系统全面铺开并进入攻坚克难的关键阶段。在这一过程中，部分院庭长存在的“不敢监管”问题逐渐凸显，其成因具有多重性，思想认识上的误区是根源所在。部分院庭长未能准确领会“让审理者裁判，由裁判者负责”以及“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责”的深刻内涵，错误地将办案责任终身制和司法责任制解读为单纯赋予法官独立办案权，从而限制了院庭长的监督职能。这种误解使得院庭长在行使审判监管职责时顾虑重重，担心在监管过程中可能出现的“越轨”行为会违反司法责任制的要求。此外，缺乏担当意识也是导致“不敢监管”问题的重要原因。部分院庭长从过去过度干预审判工作的状态转变为现在的放任不管，这种极端的转变不仅损害了司法为民、公正司法的原则，也影响了审判工作的质量和效率。司法责任机制，是以确认司法权是判断权和裁决权为前提，同时确认作为判断权行使条件的司法亲历性，确认审理与裁决的统一性、权力行使与责任承担的统一性。①参见龙宗智、孙海龙：《加强和改善审判监督管理》，载《现代法学》2019 年第2 期。事实上，院庭长监督与法官独立办案之间并非此消彼长的关系。无论是《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》和《最高人民法院关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，还是《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》等规定，均不排斥院庭长根据职责权限在审判执行过程中对具体案件依法行使监管职权。监管作为院庭长的一项法定职责，要求其对具体案件审判执行的监管必须是基于明确法律依据的有效监管和正当监管。在履行监管职责时，院庭长必须遵循既定程序，确保每一步操作都有记录可追溯，并在规定的职责范围内行事。同时，院庭长还需对其监管行为承担终身责任，以确保监管的严肃性和权威性。

2.“不善监管”。司法责任制背景下院庭长的审判监督管理职责，主要体现在对程序性事项的审核批准、对审判工作的综合指导、对裁判标准的督促统一、对审判质效的全程监管和排除案外因素干扰等方面。在目前的改革框架内，院庭长对审判个案的监督，是一种选择性的、经个案识别而启动的特殊机制。②参见龙宗智、孙海龙：《加强和改善审判监督管理》，载《现代法学》2019 年第2 期。一些院庭长在后司法责任制改革时期反而变得越来越不善管理，对如何正确行使审判监督管理职责感到无所适从、力不从心。究其原因，一是不善于宏观管理。司法责任制改革前后比较重要的变化就是由个案把关向宏观指导转变，但部分院庭长受限于能力、视野等多方原因，不善于从审判实践中发现亟待解决的共性问题，不能就共性问题根据法律规定、相关理论、典型案例等形成宏观指导意见，导致要么就案论案、高压管控，要么“放羊式”管理，放任自流。二是不善于柔性管理。司法改革去行政化反映在院庭长的审判管理权行使上，就是改变过去命令式的、强制性的管理方式，代之以柔性管理方式，通过提供类案指导意见、典型案例等进行服务和引导。然而，部分院庭长的思想受传统行政惯性影响，仍停留在过去行政化管理模式的框架内，管理观念仍未完全转变。三是不善于信息化管理。部分院庭长信息化水平较低，对审判业务系统、审判质效管理系统等应用不够熟练，不善于运用信息化手段研判审判运行态势，仍主要通过看质效通报、开会听汇报等方式掌握审判态势。四是不善于弹性管理。有的院庭长在督促提高审判效率等方面容易陷入一种极端化的管理方式，从而出现“不管就散、一管就死”的情况。

3.“不愿监管”。有的院庭长认为司法改革“去行政化”就是“去管理”“去监督”，认为审判监督管理弱化是司法改革的要求，司法改革之后不应再积极主动去进行监督管理。也有认为之前的分案、审判质效管理等已经由立案庭、审判管理办公室等专门机构来负责，自己没必要再在审判监督管理上下太大功夫。还有认为，按照司法责任制改革“让审理者裁判、由裁判者负责”的要求，只要是与具体案件相关的一切事项都属于法官自主行使审判权的范畴，不应过分干预。当然，也存在部分法官认为司法责任制改革下法官权能提升，于是以司法责任制为由拒绝院庭长监管。这些都是对司法责任制改革的片面认识。思想认识是行动的指南，认识存在偏差，必然影响审判监督管理职责的履行。具体到法院工作中，“不愿管”的问题主要体现在以下几个方面：首先，部分院庭长在工作中表现出过分被动化的倾向。他们在对本业务庭的程序性事项进行审批，以及对“四类案件”进行监督管理时，缺乏主动作为和前瞻思考。往往是在领导提出要求、法官反映问题或问题实际发生后，才被动介入，这种滞后性的管理方式不仅贻误了解决问题的最佳时机，也影响了监管的实际效果。其次，部分院庭长在工作中过分具体化，未能从宏观和整体的角度把握审判工作。他们未能积极梳理和总结本业务庭在审判工作中遇到的共性困难和问题，对质效短板也缺乏深入的原因分析和改进对策的研究。这种过于具体化的工作方式，限制了他们的视野和思路，不利于提升审判工作的整体质量和效率。最后，部分院庭长在工作中表现出过分回避的态度。当业务庭的法官在案件审理过程中遇到疑问或困惑，向院庭长请教时，部分院庭长以司法责任制的要求为借口，不愿或不敢明确表达自己的观点和立场。这种回避问题的态度，不仅削弱了他们在法官中的威信和影响力，也阻碍了审判工作的顺利进行。

“不敢管、不会管、不想管”以及法官的主体和责任意识不强等突出问题之所以存在，既与对一些体制、机制、理念的认识模糊有关，也与旧制度造成的行为惯性有关。党的十八大以来，特别是“国字号”司法体制改革启动实施后，中央针对司法责任制的落实，精心制定了一系列部署，明确提出了多项要求，并推出了多项有力举措。尽管如此，仍面临“上热中温下冷”的难题，司法体制改革措施的“化学反应”并未达到预期效果，改革成效打了折扣。在改革实施过程中，还出现了片面化的倾向，这导致裁判尺度不一致、案件质量与效率不尽如人意等问题。一些院庭长为避免被指干预独任法官或合议庭审判，因而不愿管、不敢管；一些院庭长则走到另一个极端，不愿放权，用旁听合议、口头指导等方式变相干预个案审理。①参见吴英姿：《论保障型审判管理机制——以“四类案件”的审判管理为焦点》，载《法律适用》2019 年第19 期。这些现象均背离了审判管理现代化的基本要求，亟待纠正。

（二）审判管理能动性距离现代化要求还有差距

审判管理体系的不完善是制约司法工作的一大痛点，其根源在于能动司法意识的欠缺。首先，在实践中，部分院庭长过于依赖“内卷式”的指标管理，这种管理方式缺乏科学性和人性化，难以真正树立以人为本的司法理念。在案件处理过程中，往往忽视了对法院办案团队的心理关怀和精神支持，从而削弱了干警们工作的积极性和主动性。同时，部分院庭长在考评指标上过于追求对上级的迎合，对司法改革配套措施的初衷和目标理解不透彻。例如，司法改革中的一项重要举措是中基层法院人财物的上划，其目的在于增强中基层法院的独立性，但在实际操作中，却暴露出财政保障不力的问题，严重影响了包括审判管理在内的各项工作的顺利开展，制约了法院的发展。

其次，部分院庭长的管理视野过于狭窄，局限于法院内部，缺乏全局性的视野。他们往往只关注已有案件的管理，缺乏纠纷源头治理的思维，主动参与基层治理的意愿不强、方法不多。这导致横向管理不足，使得案多人少的矛盾日益突出。人民法院在加强横向管理、推动诉源治理方面肩负着重要责任。然而，现行的审判管理指标体系过于强调办案质效，未能为诉源治理等能动司法工作预留足够的空间，这不利于激发基层参与诉源治理的积极性。

具体来说，一是过分强调办案数量和人均办案数，导致部分院庭长的政绩观出现偏差，他们更注重表面成绩而忽视隐性贡献，将精力过多地放在收案和办案上，而忽视了参与社会治理的重要性。二是司法建议这一具有顶层智慧的资源未被充分利用，未能成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。法院在利用大数据分析社会治理问题并提出建议方面的积极性不高，未能树立起“案件即基层治理问题”的导向意识。三是司法建议并未纳入考核体系，导致法院在办案之外投入司法建议的精力有限，高质量的司法建议不多。四是市县两级党委政府下的职能部门对司法建议的重视程度不够，有的甚至存在误解和抵触情绪，导致司法建议的回复不及时、质量不高。

最后，从审判管理体系的根本基础即员额法官配置角度来看，实践中存在一种现象，即将原本是综合不同区域间经济发展水平差异、矛盾纠纷样态等指标，科学、动态核定员额法官数量的员额法官数量配置制度异化为唯案件数量论，其实质是鼓励基层法院多收案、多办案。《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见（试行）》规定以核定编制、办案总量、法官人均办案量等来确定员额数量，但实践中该规定却被异化。自2016 年实行员额制以来，除初次定额时按中央政法专项编的33%确定员额数量外，历年调整员额均以案件多少作为依据，而不区分是程序性案件、衍生案件带来的“虚增”，还是实体性初收类“实增”。这种“一刀切”的做法虽然简化了上级职能部门的操作流程，便于统一管理，但却限制了法院在社会治理中积极发挥能动性的空间，不利于充分调动法院参与社会治理的积极性和创造力。自十九届四中全会以来，部分基层法院便积极投身于地方诉源治理工作。尽管这些法院处理的案件数量相对较少，且其所在地区的人口数量和经济规模与其他法院相当，但在承担基层治理任务时，即便任务繁重、成效显著，其员额法官数量也并未得到增加。相反，有些法院虽然实际新收的实体案件并不多，但却存在“虚增”现象，且这些法院并不参与基层治理，反而其员额法官数量有所增加。这种现状导致基层法院的人案矛盾并未因诉源治理的成效而得到有效缓解。反而，那些诉源治理工作做得越好的法院，其法官人数相对越少，人均办案数也未减少，使得案多人少的矛盾进一步加剧。在这种情况下，法院投入基层治理的人力、精力和积极性难以保持可持续性。由于诉源治理缺乏法院作为最后一道防线的反射作用，基层治理过程中容易出现“靶向迷失”的情况，导致案件不断涌现。这进而形成了“案多人少没有精力搞诉源治理”与“不搞诉源治理更会案多人少”的恶性循环。因此，需要重新审视和调整当前的诉源治理策略，确保法院能够充分发挥其反射作用，推动基层治理工作的深入开展，从而有效缓解基层法院的人案矛盾。

（三）审判管理机制距离现代化要求还有差距

其一，在司法改革之前，实践运行中的审判管理机制在很大程度上脱胎于原有的司法绩效考核制度。①参见王晨：《审判管理的性质与体制机制建构》，载《人民司法·应用》2014 年第5 期。虽然众多法院已经围绕审判管理制定了一系列文件，包括审限管理、司法绩效考评、案件质量检查、文书质量检查等多个方面，但实际情况显示，仍有相当一部分法官对这些内容了解不够深入，对于新的规章制度及审判管理政策的研究不够透彻。实践中往往依赖过往的经验和老旧的规章制度来处理案件，甚至有人认为按照新的审判管理规章制度操作会额外增加工作量，从而导致审判管理出现错位现象。此外，规范审判管理工作机构的制度也相对匮乏，对于审判管理的内容、管理工作的职责、权限、利益分配以及奖惩机制等方面，缺乏明确的规章制度加以规范。这导致现行的审判管理工作方法显得较为单一和粗放，静态监督占据主导，动态监督相对不足。案件质量往往过度依赖于事后的调卷检查，缺乏能动、有效的监管机制。

其二，部分审判绩效、质效考评指标不完全科学，质效评估体系不够完善。实践中的突出表现在于部分案件审判指标存在一定程度的异化现象。②参见陈忠、吴美来：《案件质量评估与审判绩效考核衔接机制研究——以重庆法院实践为样本》，载《法律适用》2014 年第3 期。考核法官的维度包括数量、质量、效率和效果。其中数量是基础。③参见李东华：《法官审判绩效考核的路径探析—— 从“以案件数量为中心”到“以审判实绩为中心”》，载《山东审判》2017 年第4 期。案件绩效、质效评估体系中的部分指标精细化和科学性不足，对业务庭和法官的评估评价体系的全面性不足，缺乏相关的技术支持和研发能力。虽然制定了相应的考核、考评办法，但部分考核指标设计不合理、不科学，如发回重审、改判率、涉诉上访及奖惩制度等。一方面，有必要将审判绩效考核对审判执行工作的影响控制在一定限度内；另一方面，审判绩效考核各项指标的设计是否符合审判执行工作实际非常关键。④参见张曦：《审判绩效考核的困境、缘由与脱困路径》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第6 期。在履行院庭长监督职责重要抓手的“四类案件”上，由于规定过于原则化且缺乏具体的实施细则，导致实践中“四类案件”的范围和认定标准五花八门。⑤参见高一飞、赵毅城：《院庭长审判监督管理机制的当前改革》，载《湖南社会科学》2018 年第6 期。在业绩考核制度的落实上，考核部门与被考核部门及干警的互动机制不畅，考核过程中的院庭长和考核部门的跟踪管理、指导、提示、建议等执行、完善措施缺失，考核的有效性被削减。在业绩考核结果的使用上，与干警的表彰奖励、评先选优、晋职晋级等衔接不够紧密，激励约束作用发挥不明显。比如，在案件质量指标上存在过分看重改判发回率问题。改判发回率的确可以部分反映下级法院的案件质量，但改判发回率最重要的作用在于，在一、二审审级程序中发挥适当改判发回率的审级监督功能，维护审级监督公信力。过分看重改判发回率使得本当应改尽改、能改则改的二审程序纠错功能被片面削弱，进而导致当事人因在上诉审中未能得到救济而涌向再审。这不仅加重了上级法院的在申诉复查与再审方面的工作压力，长此以往，还可能逐渐滋生社会公众对二审程序的不信任情绪，进而动摇二审的司法公信力。审判指标体系设计的根本出发点应当以促进司法公正与效率的提升为核心，确保案件得到妥善解决，同时坚守效率服务于公正的基本原则。法院是解决纠纷的国家机关，效率不应当代替司法正义成为追求的第一目标。①参见刘澍：《审管分离：我国法院审判管理制度的现代化转型》，载《学习与实践》2016 年第5 期。在涉及案件质量指标时，应侧重从年度结案总数来考虑，而在涉及案件效率指标时，应紧扣程序要求，不可随意突破程序法规定一味压缩审限、一味求快。基于这样的考虑，在案件质量问题上应重视一审服判息诉率与二审服判息诉率两项指标；而在案件办理效率问题上则应将一审简易程序适用率、审限内结案率与超长期案件清理率相结合。当然，这里的一审简易程序适用率是包括依法延长审限的简易程序适用案件的，审限内结案率也应包括依法办理审限延长手续、依法扣除审限的案件在内。两个服判息诉率反映了矛盾纠纷的实质性化解，也可以大体上反映当事人对于案件处理结果的接受程度。如果绝大多数矛盾纠纷能够在中基层法院实现案结事了，则省级法院乃至最高人民法院办理申诉复查案件的压力将相应减轻，有利于腾出更多精力指导审判实践，研究制定符合实际的司法政策，同时也能够极大节省诉讼资源。在案件办理效率方面，基层法院一审简易程序的适用率与基层法院简易案件占绝对多数的现状高度契合，同时也是缓解法院人力资源与案件数量之间矛盾的最有效程序选择。因此，应将其作为主要的正向效率指标进行考核，以鼓励其广泛应用。此外，还应将审限内结案率与超长期案件清理率纳入考核体系，这既体现了对法官在程序法框架内行使自主权的尊重，又在程序允许的范围内对法官提出了合理要求，推动其加快案件处理进度。

其三，案件信息管理与效率管理不尽完善，案件质量管理和审判层级管理滞后。目前，案件信息管理系统已在全国范围内建立，但在操作上还不尽如人意。案件质量管理的初衷和根本目标在于确保案件实体和程序正义，规范司法行为和诉讼文书制作，以此提升案件质量。②参见张青：《法院案件质量管理行政化与去行政化》，载《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3 期。然而，着眼于审判整体水平提高的案件质量评查、审判态势分析等科学、先进的管理手段常常被管理主体忽视，即便运用也是侧重于从技术层面，采取以案论案、就数据分析数据的方式总结个案的审理情况。①参见郭松：《审判管理进一步改革的制度资源与制度推进——基于既往实践与运行场域的分析》，载《法制与社会发展》2016 年第6 期。案件质量管理更多体现为事后监督和管理，而缺乏事前、事中的监督管理。案件质量管理职责不清，各管理部门和管理人员没有很好地履行监督管理职责，不能及时发现案件质量存在的问题，更不能及时对发现的问题进行通报、指导。即便是事后监督的案件质量评查阶段，也缺乏详细的质量评查规程和标准，不能结合评查经验和现状形成本院案件质量评查标准，案件评查活动操作的随机性极大，评查结果不能全面反映办案人员的实际能力和案件质量水平。质量管理机制的不规范，往往导致案件在被发回重审或发生涉诉信访后，才发现存在程序瑕疵或质量问题，此时解决起来难度很大，亦造成司法资源的极大浪费。同时，审判管理主要围绕质量与效率展开，对于人民群众在司法中的获得感重视不够，评估中少有当事人视角，且对当事人权益保障问题未充分重视。②参见杨凯：《审判管理理论体系的法理构架与体制机制创新》，载《中国法学》2014 年第3 期。

三、实现审判管理现代化的可行路径

审判管理现代化绝非对案件单纯管理，也不仅仅是质效指标的管理，而是通过案件看矛盾源头治理、通过指标看人财物配置、通过评价看法官动态管理等。发挥审判管理的能动性，以实现新时代人民法院审判管理的现代化，需要从转变管理理念、强化院庭长监管、深化信息化建设、完善审判监督管理体系、构建科学有效的审判质效评估机制这几方面入手。

（一）树立系统理念与精准意识

能动性是审判管理的应有属性，需要将系统观念厚植于审判管理的司法实践，做到上下贯通、点面结合、正负协同、内外联动。具体而言，要树立“全员参与”的审管理念，善于站在全局的高度去审视审管工作，做到正确认识大局、自觉服从大局、坚决维护大局。实现审判管理理念的转变，前提条件是探明“五个清楚”，即清楚法院在服务中心保障大局中的中心工作是什么，清楚审管工作的职能是什么，清楚上级法院审管工作的焦点是什么，清楚辖区法院审管工作的优劣势是什么，清楚院党组对审管工作的期望是什么。只有将这些事关大局的问题搞清楚了，才能确保审管工作方向不偏不倚，进而充分发挥主观能动性，找准找实审管工作服务大局的切入点、结合点、发力点,护航中心工作。

另外，要从责任主体入手，明确每一位法院干警都是审判管理的主体，做到审判管理不仅要靠院庭长的强力推进，还要靠每一位法院干警出于司法为民、服务大局信念浸润下的各司其职、合力推进。从理念上，一方面要树立“实质化解”的审管理念，在坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前的同时，进一步完善和落实群体性纠纷诉前预警、情况专报等制度，汇聚诉前化解纠纷的合力，将更多的纠纷通过非诉讼方式解决；另一方面要树立内外兼顾的审管理念，摒弃唯指标论、唯排名论的思想，不片面着眼于法院系统内部的质效排名，而是在追求指标良性的前提下，坚持延伸审判职能与服务社会治理体系和治理能力现代化相结合，关注营商环境建设、平安法治建设、弱势群体保护等重点工作，统筹兼顾，不断增进人民群众对法院工作的理解、支持，提升人民群众对法院工作的满意度。

（二）重构院庭长审判监督权要素机制

院庭长作为审判管理的主体，要在履行审判管理职责上发挥“关键少数”作用，明晰自身职责定位，在履职过程中依法履行审判监督权。院庭长审判监管的实质是审判管理权力的合理调配与使用，其目标是让审判过程得到更加科学合理的监管，进而起到优化审判资源、提升审判质效的效果。基于此，院庭长审判监督权要素机制构建必须符合司法权力运行规律。

1.审判示范价值的正向回归。院庭长发挥审判管理的监督与示范职能契合审判主业的运行规则。院庭长除了是审判管理的执行者，还是庭内审判业务活动开展的指引者。院庭长要发挥“关键少数”的示范作用，首先要在政治引领上尽职尽责。带动全庭做实“从政治上看、从法治上办”，把政治建设贯穿审判工作的全过程，确保审判工作沿着良性方向发展。其次要注重庭内特色品牌案件的培育。院庭长不仅是审判过程中的管理者，同时也是资深法官，院庭长所发挥的作用不应仅局限于履行审判管理职责。基于此，院庭长应勇于担当，积极发挥表率作用，亲自“啃硬骨头”，带头办理重大、疑难、社会影响广泛的案件。通过自身的示范引领作用，激发受管理法官的工作热情与积极性，从而让“院庭长带头办理重大疑难案件”反哺于“院庭长落实审判管理职责”，进一步朝着实现审判管理现代化的方向迈进。最后，充分发挥传帮带作用。刚入额的青年法官办案经验缺乏及对法律理解不够透彻等因素致使其办案水平和办案质量相对较低。院庭长应投入部分精力关注青年法官的办案情况，引导青年法官做好庭前准备，通过组织观摩庭审等活动提升青年法官的事实认定和庭审驾驭能力，通过对人民法院案例库、法答网等法律检索、类案检索工具进行使用方法相关方面的培训，提升青年法官的法律适用能力。

2.文书阅核与新考核指标的耦合。较之以前的考核评价体系，以“公正与效率”为导向的2023 版指标体系更加务实，更加注重实质解纷导向。通过落实阅核制度，进一步加强司法权力制约监督，把好监督管理关、案件质量关、审判效果关，对疑难复杂案件实现集体会诊与业务指导，及时发现和化解案件裁判中深层次问题，促进类案审判思路、办案方式方法、裁判处理尺度统一。通过阅核制度的有效实施，压紧压实院庭长监督管理责任，促使院庭长带头办理疑难复杂案件，充分发挥其指导办案、规范办案的作用，以个案监管强化类案管控，带动法院审判整体质效的有效提升。院长、分管副院长要对分管领域范围内的“四类案件”全部阅核；庭长要对本庭室的案件全部阅核。阅核人要对裁判文书的事实认定、法律适用、裁判结果、文书质量全面阅核，并签批留痕终身负责。院庭长应当认清自身在整个审判管理体系中的地位和作用，不断增强工作积极性主动性，主动查看庭审、裁判文书、质效数据，了解本庭法官审理案件的相关情况，主动寻找发现案件审理过程中存在的问题，主动分析研判审判质效情况。

3.实质化辅助审判事务管理。审判管理不仅是对法官这一单一群体、对审判活动这一单一过程进行的管理，还包含对法官助理、书记员等审判辅助人员、文书写作和庭审记录等审判辅助性事务进行的管理。首先，在立案上，坚持关口把控与纠纷引流相结合，将部分易化解的矛盾纠纷引流至镇（街道）矛盾纠纷调解组织先行处理。引入专业人员审核，把控初始进入审判的案件质量。其次，在对外交流上，最大程度发挥院庭长的对外沟通协调功能。院庭长基于组织赋予的特殊身份，在院际间沟通及与外单位间交流等方面具有区别于普通法官的独特优势，因此在案件办理过程中，若出现须与上下级及外单位沟通协调的情况，院庭长应主动担当作为，为审判的顺利进行做好服务保障。尤其是案件涉及政府部门、群体性事件、管辖权异议、缠访闹访等，院庭长应与承办法官一同做好与相关部门的沟通协调工作，促进案结事了，切不可缺位放任不管，加大承办法官的心理负担。①参见陈丽平、梁源：《论基层法院院庭长的审判监管模式转型路径》，载《上海法学研究》集刊2023年第1 卷。

（三）优化信息化建设与审判权力运行机制的衔接

1.确立核心组织领导体系。网络安全关涉国家安全，没有信息化就没有现代化。近年来，人民法院信息化工作取得显著进步，为法官依法办案、监督管理等提供了强有力的技术支撑。院庭长对信息化的重视、支持和参与程度，通常决定信息化能否持久深入。因此，院庭长不仅要参与重大决策的制定，还要参与具体措施的落实，更要参与具体应用的操作。具体来说，一是加强决策领导。不仅要建立信息化建设领导小组之类的组织，还要将该项工作列入院长亲自抓的重点工作。二是加强具体领导。在院长亲自抓的同时，确定一名较精通信息化应用的班子成员具体分管，这是信息化应用工作能否取得实效的一个重要因素。三是加强院庭长的信息化应用能力。推进信息化应用，院庭长应具备一定的实际操作应用能力。从院庭长到普通干警，不论年龄大小、职位高低均实行同培训、同考试、同考核、同应用，使信息化应用较短时间内在全国法院范围内推广开来，真正取得实效。

2.实时质效监控与态势预判。借助信息化力量，改变原有审判质效管理工作的滞后性、被动性局面，将工作方式由原有的“事后分析+数据通报”模式变更为“嵌入式”审判流程全覆盖模式，实时、动态追踪关键质效数据，发现偏离警戒线的情况及时督促调整。结合大数据分析生成的审判态势图表，对审执形势进行预判，做出预案。总结、归纳其中影响审判活动的共性因素，深抓调研，提前形成质效偏离应急处置预案。抓好审判流程管理这一院庭长监管作用发挥的“牛鼻子”，改变原有院庭长不敢管、不想管、不愿管，法官不服管的弊端，为司法改革攻坚克难期的各项细化措施施行打下坚实的制度基础。

3.动态优化法官员额配置。在对一定区域内中基层法院审判现状进行全面调研和听取广大法院干警合理意见的基础上，研究探讨科学的员额法官动态调整配置方案。定期运用信息化案件权重系数自动测算不同业务部门法官的平均工作量，加入审判外法官活动因素，结合动态案件质效评估与态势预判，由法官管理委员会向政治部提出合理调配法官员额的建议，使得每一位法官的工作量相对均衡。以此实现能动司法指引下当事人、案件、法官、社会治理的最优匹配，均衡法官办案压力和司法责任分配，进一步提升法院集体战斗力。

4.构建多变量绩效考核体系。结合高级、中级、基层法院案件审理的各自特点，制定分类考核指标体系。运用信息化智能辅助，设置多个指标开展绩效考核。绩效考核指标分为公正指数、效率指数、效果指数和能力指数，将四项指标转化为一个能够反映综合情况的指标来进行考核。该体系呈现以下特点：一是考核过程通过大数据的方式将多个指标同时完成，而非逐个指标顺次完成；二是在多变量绩效考核过程中，充分运用信息化智能辅助对各指标数据进行深度分析（如根据权重系数模块测算审判效率数据、庭审能力指标与庭审巡回检査结果挂钩、裁判文书指标与裁判文书智能纠错情况挂钩等），并根据指标的重要性进行相应加权处理；三是考核结果不再是具有具体含义的统计指标，而是以指数或分值表示参评单位综合状况；四是绩效考核结果实时反馈，摆脱人工统计对考核效率的束缚，不仅在内容上更全面科学，在反馈上也更高效及时，以达到对考核个体行为的积极引导与纠正。

（四）强化审判管理监督体系

人民法院核心业务是审判执行，其核心风险点也在审判执行。法院干部队伍建设，必须坚持从严教育、从严管理、从严监督，把从严管理贯彻落实到干部队伍建设全过程，落实到日常工作，将从严治院作为审判管理现代化的重要保障。

一是坚持问题导向，找准监督执纪切入口。“问题是时代的声音”。法院督察部门应切实发挥职能作用，拓宽群众举报、纪委监委交办、上级部门转办、督查发现、质效通报等五个重点线索渠道。要以问题为导向，“拉长耳朵、瞪大眼睛”，及时总结问题反映集中的风险点，既要解决点上的问题，也要整改面上的问题，坚实有力地维护司法公信力。将监督执纪工作成果适时在干警大会、支部会议、部门会议、员额法官约谈、廉政谈话等场景进行警示、提醒、矫正。千方百计“托底”“守底”“保底”，确保在风险可控范围内推进审判执行提质增效。

二是建立风险预警，筑起廉政风险防火墙。坚持以身边事教育身边人，问责一个、警醒一片，使“红脸出汗”成为常态，纪律处分成为少数。充分利用本单位干警违纪违法事件，通过警示教育、大会检讨、民主生活会、组织生活会等方式，让违纪违规干警主动担起警示教育同事责任，以自己触及心灵的感受提醒告诫其他干警，让全院干警树立起“以人为镜以正其身”的安全防护意识。坚持严管与厚爱结合，在加强受处理党员干部后续教育工作的同时，也要避免对曾经犯错受处分的党员干部持有成见，要因人施策，同他们谈心交流，让他们放下思想包袱，迅速振作起来，积极干事创业。

三是提升监督力度，细致落实促进监督成效。司法工作步入新时代，提高监督质量是法院督察部门的一种政治自觉和必要的政治能力。党员干部健康成长离不开自我约束，更离不开组织管理。法院督察部门要立足法院工作新常态，积极探索新时代督察工作的新思路、新方法，从习以为常的现象中发现思想作风方面存在的倾向性、苗头性、潜在性问题，制定切实可行的、常态化的工作机制，走好精准监督之路。提高审务监察的震慑力，在干警绩效考核方案中设置廉政考核项目，通过法院督察部门问责与绩效考核挂钩制度予以固定。在干警评先选优、员额遴选、提拔使用时充分考虑纪检监察部门意见。充分运用好《人民法院审务督察工作暂行规定》和《人民法院审务督察工作手册》，运用制度化手段统一监督尺度，规范监督行为，提高监督质量。

审务督察效果务必求实，要牢固树立、准确表达、广泛传播“监督就是厚爱”的理念，把问责当成手段和措施，通过抓日常监督管理，达到对干部严管厚爱的目的。既要做显绩，也要做潜绩。当好院党组“流程监督”和审管办“评查监督”的“督导队”、员额法官的“贴心人”和“仪容镜”，以“功成不必在我”的绿叶精神，实现监督有温度、执纪有力度。

（五）优化审判质效评估体系

依据《最高人民法院关于加强和完善法官考核工作的指导意见》，对法官的考核应以其岗位职责和所承担的工作任务为基础依据，呈现为考核目标的“岗位中心制”，即强调为适当的人设置适当的岗位，将责任和资源配置于岗位，以评估人岗适配性。在“岗位中心制”之下，质效考核以法官履职能力（包括德、能、勤）为核心，通过“绩”的外观表现，判断受考核对象是否适合审判岗位。包括是否遵守法官职业道德，是否具备与岗位相匹配的法律逻辑能力、法律学习和应用能力、法学理论水平、工作作风等同属内部因素中的法官履职能力评价标准。因以上因素在法官间存在差异，故而成为质效考核的重要内容。在质效考核的可比性优化中，应将可能扭曲反映法官履职能力的外部因素予以排除。影响法官质效考核结果的主要因素除法官自身的履职能力之外，还包括案件繁简程度、法院内部资源分配程度以及时间上的突变因素和空间上的环境因素。案件越简单，获取的法院内部人力、物质资源越多，质效考核结果越难以反映法官的真实履职能力。至于时间、空间因素的作用及排除，则与法院的审判质效评估相同，本文不再赘述。案件繁简程度涉及案由、案情、诉讼程序、诉讼当事人及其代理人的个体特性等多重因素，仅通过简单的权重系数难以衡量。而法院内部资源涉及辅助人员的数量、能力、工作量以及办公资源配置等众多因素，亦均难以量化。鉴于评价对象的复杂性和广泛性所带来的量化难度，质效考核中可比对象的选择显得尤为关键。总体而言，在选择原则上，应确保考核对象与比较对象在案件繁简程度、内部资源分配等方面大致相当，以确保考核的公正性和有效性。

1.整体评价：党建+审判+治理。以党建为魂、以审判业务为根、以法治要素为牵引确定考核指标，结合相关文件确立由党的建设、审判业务、司法服务、基础建设和队伍建设与行政管理五个指标。具体而言，党建的正确引领能够保证人民法院战略远景实现。绩效评价要树立整体评价观念，通过党建工作引领审判业务提升输出治理效能。党建工作是审判工作和治理效能的根和魂，党建工作与审判工作和治理效能组成人民法院绩效评价体系的一体两翼，三者相互联系，构成人民法院绩效评价体系的整体架构。在指标设定时，要将三部分结合实际情况进行分解，融入到绩效评价体系中。此外，基层治理不断转型的实质就是市场、社会组织以及公民等治理主体通过各种方式参与其中并制度化这种参与模式的过程。①参见钱坤：《城市基层治理秩序的复合化建构》，载《兰州学刊》2022 年第9 期。在绩效评价治理效能部分指标确立时，要着重考虑群众的创造性和主体性，减少决策失误，提高可持续性，促进平等和赋权。②参见闫秋梅、侯飞：《参与式乡村振兴绩效考核分析》，载《领导科学》2022 年第2 期。

2.连带评价：法院+法庭。科层制是人民法院绩效评价体系得以实行的组织基础。科层制标准化、客观化的效率取向，释放了绩效评价制度的工具理性。③参见张建：《法官绩效考评制度的法理基础与变革方向》，载《法学论坛》2018 年第2 期。绩效结果应用关系到整个绩效管理系统的成败，也关系到组织运行有效性的高低。连带评价是绩效评价结果的具体应用。人民法院的绩效评价兼具考核和监督双重属性。评价主体拥有对绩效评价的考核权和资源分配权，这关系到考核结果的运用，因此要理清考核的目的和价值。以人民法庭评价为例，人民法庭是法院基层工作的重要落脚点，其评价体系势必同法院机关部门的评价体系有所不同。人民法庭的考评不能仅局限于单纯办案。通过对考评指标的科学探讨，引入能动司法、基层治理等内容，可针对性提升法庭参与基层社会治理的积极性、主动性和创造性，促使其治理能力提升。一方面，人民法庭的绩效考核要与其所属的法院的绩效考核挂钩，将人民法庭的绩效评价指标作为整个法院绩效考核的一部分，人民法庭的绩效评价结果与法院的绩效评价结果挂钩，由所属法院的上级法院作为评价主体。另一方面，要将人民法庭的绩效考评结果用作法庭评优树先的考量基础，激励法庭工作人员的积极性。通过奖惩机制提高法庭的吸引力和人员的稳定性。建立法官个人业绩档案及办案干警个人案件质量登记台账，把案件质量评查、文书评查、庭审观摩等活动的评查结果记入个人绩效档案，经对法官的案件质量进行考评，并按季将法官所承办案件的调解、撤诉及判决率等记入绩效档案，以考评法官的办案质效。使法官每办一起案件、每开展一项工作都有明确的目标。应确立严格的奖惩标准，对在案件质量评查、文书质量评查、观摩庭审、调研宣传等活动中表现突出的法官给予适当的精神和物质奖励。

3.全面评价：院庭长+普通干警。从院庭长到书记员，都要全面考核、全员考核。加强和改进干警个人考核工作，不只是考核内容、考核方式的变化，更是考核理念、管理观念的转变。要健全以“组织结构、职责权限、岗位规范、操作流程、操作记录、绩效考核、责任追究”为架构的业绩评价体系制度，涵盖目标管理考核、廉政考核、绩效考核、审判监督、落实违法审判责任等五个方面。在明确岗位职责的基础上，将岗位目标责任制所涉及的全部工作均进行处理、量化后纳入考核评分体系。区分不同的岗位，设立岗位基础分和工作量化标准。建立执法档案，规定每个审判员全年结案率、申诉率、投诉率、上诉率、抗诉率、发回重审率、重审改判率要控制在一定标准以内。超过相应标准的，按照案件出现问题的情况相应扣分，以达到奖优罚劣的目的。把强化考核作为加强领导班子建设、转变干部作风、提升工作质效的有力抓手。用好考评结果，定期制发目标管理考评通报，把考评结果作为对法官立功受奖、评先选优、提职晋级、发放奖金、岗位目标奖惩的主要依据，形成科学的政绩观和正确的用人导向。并以此调动每名审判人员的工作积极性，不断强化法官政治素质、业务素质、职业道德素质。法官考核根据个人业绩情况实行量化指标、月度计分、动态排名，月度排名和累计考核得分排名进行内部公示，注重全面、细化落实司法责任制；司法辅助人员考核以定性评价为主、量化评分为辅，兼顾所在团队或所协助法官的审判绩效，注重听取有关人员意见；司法行政人员和直属事业单位人员考核可根据多种模式进行定性和定量评价，注重工作价值导向。

另外，要加强对院庭长履行审判监督管理职责的考核奖惩。以入额的庭长为例，假设其办理案件为普通员额法官的60%，业绩考核时，办理案件得分以60 分为满分标准，审判监督管理工作情况以40 分为满分标准，其所分管的业务庭室整体的审判质效情况以100 为满分标准，得出庭室考核分之后，以该最终得分乘以40%为该庭长审判监督管理得分。办理案件得分加上审判监督管理得分为该庭长的最终业绩考核得分，该得分可能低于100 分，也可能高于100 分。以此为基础兑现绩效考核奖金。同时，对于按照上级文件要求院庭长介入监督的“四类案件”，如果院庭长因审判监督管理职责履行不到位而造成不良后果的，应当在绩效考核得分基础上进行扣分。要注重加强对干部的系统性评价，探索建立干部自评、相关人员互评、领导点评、组织综评的考核评价机制。如个人自评与处室内互评相结合，或开展合议庭考核、增加全体法官互评打分环节，进一步提高考核打分客观性和公认度，增强考核结果的导向和引领价值。

4.错峰评价：平时+年终。人民法院考核要功在平时，做到一月一分析、一季一会商、半年一评估、年度总考核。以人民法庭为例，在考核周期的选取上，要根据人民法庭的工作特点采取错峰评价的工作方式。人民法庭评价结果与基层的生产方式和经济结构相关联，案件数量与辖区农业、工业活动程度正相关，有其自身的规律和特点。因此要着重注意区分案件质量考核与绩效评估，实现审判业务指标与业务指标的考核差异化。①参见张曦：《审判绩效考核的困境、缘由与脱困路径》，载《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第6 期。评价时间的选择原则为促进评价实质化，避免法庭评价唯数字论。因此，要将法庭的治理效能指标与审判业务指标分开考核，在麦收时节或冬天案件数量较少时，推迟一个月考核人民法庭的治理效能指标；在其他时间，可以适时考核人民法庭的审判业务指标。通过党建指标、业务指标与治理指标的统筹考核，优化考核周期，舒缓绩效评价压力，推动人民法庭深度参与基层治理。

鉴于上述方式，将考核结果作为绩效奖金分配、评优评先、交流任职、职务职级晋升等方面的重要依据；年度考核排名靠后的法官，将按照一定比例纳入业务能力评审范围，结合有关规定进行动态调整，考核不称职、不能胜任职务的法官，及时启动员额退出程序，更好落实法官退额机制，实现干部能上能下、能进能出。

结 语

审判管理现代化是最高人民法院继“能动司法”主题提出后，在对全国法院审判实践进行深入、科学调研的基础上结合法院当前的工作现状提出的能动司法配套性改革措施之一。其目的在于深度变革当前审判管理中存在的粗放、不够现代化的状况，以满足能动司法的时代要求，进而更好地服务于司法为民、公正司法的核心理念。期望通过审判管理的现代化，实现司法服务大局的目标，以司法力量助推国家治理体系和治理能力现代化的进程。实现这一目标并非一蹴而就的简单任务，它是一项涉及法院人员、财务、物资和事务管理的系统性工程。需要从认识论的高度出发，清除误区和盲区，以严谨的调研作风和科学的质效评价体系为方法，紧抓院庭长这一“关键少数”的力量,在司法改革攻坚克难的关键时期，统筹做好法院工作，让人民群众在司法案件中真切地感受到公平正义。