乡村振兴视野下农村集体公益性建设用地使用权研究

彭 波

（青海民族大学法学院）

一、问题的提出

乡村振兴战略要求优先发展农业农村，坚持城乡融合，畅通城乡要素流动，全面实现农业强、农村美、农民富，其中农村基本公共服务和基础设施建设是其中重要的战略安排。2021年《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，“继续把公共基础设施建设的重点放在农村，实施农村人居环境整治提升五年行动”，并突出农村公益用地的优先供给；同年3月11日通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》进一步明确，“深化农业农村改革，允许农村集体在农民自愿的情况下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地依法流转”，以达到盘活农村存量公益用地的目的。

随着国家重大战略的调整，我国围绕农村宅基地、承包地和经营性建设用地制度大刀阔斧地进行了一系列改革，取得了许多显著成果。然而，公益性建设用地制度改革一直相对缓慢，既不利于国家重大战略的实现，也不利于农村居民的社会福祉保障。因此，需要借助全面推进乡村振兴的机遇，融合乡村振兴理念，建立和完善能够保障农村居民土地利益的农村集体公益性建设用地使用权制度。

二、集体公益性建设用地使用权制度的司法裁判案例实证考察

（一）案例收集基本情况

本文分别以“集体公益性建设用地”“集体公益用地”以及“集体公共用地”为关键词，使用北大法宝司法案例库与中国裁判文书网进行检索，得出与关键词相关的案例总计66个。其中，以“集体公益性建设用地”为关键词得出相关判例10个；以“集体公益用地”为关键词得出相关判例29个；以“集体公共用地”为关键词得出相关判例27个。然后对相关案例进一步筛选，排除同案一审、同一事实多人分别起诉以及相关度不高的案例后，得出符合条件的案例总计41个。其中，以集体组织内部成员违规侵占或者损坏公共用地、公共道路，妨碍他人正常使用而引起的纠纷16例；以村委会或集体组织将集体公益用地出让、流转和发包给集体成员或第三人而引起的纠纷8例；以集体经济组织与成员以及其他主体之间关于集体公益用地归属问题引起的纠纷7例；以集体公益用地被征收后补偿分配问题引起的纠纷6例；以集体公益用地及其上设施的属性和使用而引起的纠纷4例。

（二）相关案例分析

对相关司法案例进行梳理发现，司法裁判实践中关于集体公益性建设用地的纠纷和问题具有以下特点。

首先，关于“集体公益性建设用地”的表述不一致问题。通过用关键词在北大法宝司法案例库和中国裁判文书网上进行检索，可以清楚地看到，以“集体公益性建设用地”为关键词进行检索，所得案例仅为10例，而以“集体公益用地”“集体公共用地”为关键词进行检索，所得案例分别有29例和27例。可知在现有收集案例中多以“集体公共用地”或者“集体公益用地”表述。

其次，关于“集体公益性建设用地”的纠纷原因。从时间分布看，近3年的5个案例中，有4个案例是因集体公益性建设用地流转问题产生的纠纷；从整体分布看，因集体公益用地及其上设施的使用问题产生的纠纷有20例，数量最多，约占总数的49%，而因集体公益用地被征收后补偿分配问题产生的纠纷仅有6例，数量最少，仅占总数的14%。

最后，关于“集体公益性建设用地”的裁判依据。通过梳理41个有效案例的裁判依据不难发现，涉及集体公益用地的相关纠纷，法院的审判依据《民法典》《民法通则》《土地管理法》《合同法》的频率最高，偶尔涉及司法解释与地方性规范。

（三）司法裁判案例考察的概括评估

基于对农村集体公益性建设用地及其使用权的司法裁判案例梳理和分析，总体上得出以下结论。

“集体公益性建设用地”的概念不够清晰。司法实践中，起诉人的事实与理由、被起诉人的辩解以及法院的审理意见中均出现“集体公共用地”“集体公益用地”等表述不一致的情况。司法裁判应起到引领教育作用，在表述上既要准确，也要明确，避免产生歧义与曲解。

集体公益性建设用地及其使用权制度尚有完善空间。随着《土地管理法》的修改，集体经营性建设用地与国有经营性建设用地“同地同权”加入市场流转。为了盘活农村集体土地，合理利用农村公共资源，实践中农村集体组织逐渐重视集体公益性建设用地及其上公益设施的流转，由此产生而诉诸法院的纠纷明显增加，但关于集体公益性建设用地是否可以流转、如何进行流转等问题没有明确法律依据。此外，对于集体公益性建设用地的法权问题、管理问题，也常通过原则性规范或者比照上位概念处理。

现有规范与用地实践存在张力。如上所述，为盘活农村集体土地，实践中不乏村委会或集体组织流转集体公益用地及其设施的现象，但我国现行规范中仅有广东省东莞市对集体公益用地的流转作出了禁止的规定。因此，现有规范与集体公益性建设用地运行实况存在一定张力。

三、集体公益性建设用地使用权制度的价值目标与功能定位

对集体公益性建设用地使用权制度进行司法案例分析，不能止步于发现当前制度存在的问题与弊端，更重要的是进一步完善集体公益性建设用地使用权制度。制度的构建与完善必须具有一定的导向性，需要从价值与功能出发对整个制度设计进行宏观把控。

（一）价值目标与功能定位的关系分析

法律的价值，广义上可以表述为对于人的一切意义，即对于人的一切有用性；狭义上的法律的价值应当作为法的功能和作用追求的最终目标与精神存在。法律的价值目标，通常表现为预见和期望的法律关系运动的方向和前途，这种预见和期望被大众所广泛认可。法律的功能，是指法律作为体系或者部分，在一定立法目标的指引下，基于自身结构属性而与外部发生的，并有利于法律价值实现从而展现的特殊关系。

法律的价值目标就是通过社会实践去追求正义，而其功能则是根据自身特点与外部发生特殊关系所呈现的功效形成的良好社会秩序。社会的有效运行以良好秩序为基础，人类的一切活动也以良好的社会秩序为前提，在追求公平正义的过程中还表现出其强大的工具属性与保障功能。法律价值目标的实现必须以良好秩序为必要条件，法律功能不仅具有工具价值，还应具有独立价值。虽然二者相辅相成，相互成就，但依然有其独立存在的现实意义。

（二）集体公益性建设用地使用权制度的价值目标

秩序亦以法制作为其特殊价值之一，这也意味着农村集体公益性建设用地使用权应明确其权利价值与制度体系。

实现集体成员自由使用的价值选择。集体公益性建设用地及其上设施承载着提升农民生活品质与丰富农民精神文化生活的功能，自由行使集体公益性建设用地使用权既是村民的权利，也是集体组织和国家的义务。任何自由都是相对的，无法凌驾于法律之上。集体对集体公益性建设用地使用权的行使也不是绝对自由的，除遵守法律规范，当地村规民约也应成为约束的依据。

保障农村公共物品供给的价值追求。集体公益性建设用地是农村公共产品供给的不动产载体，集体公益性建设用地使用权则是权利的来源。当前，为进一步缩小城乡差距，必须激发农村内生发展动力，而改善农村居住生活环境、提升公共服务水平逐渐成为各地农村吸引和留住人才的重要途径。农村公共产品建设的任务要依托集体公益性建设用地来完成，同时也发挥其促进农村兴旺的基础性保障作用。

维护农村公序良俗的价值目标。我国自古以血缘或者氏族为纽带形成一定聚居群。随着城市化与移风易俗工作的持续推进，这一社会现象当前以农村地区为主，尤其是在少数民族聚居的农村地区较为明显。这些地区长期生活中所形成的独具本地区、本民族特点的民风民俗有着较为完整的传承，成为农村社区生活不可缺少的重要组成部分。其中有益的民风习俗应得到尊重与维护。

（三）集体公益性建设用地使用权制度的功能定位

法律的功能就是形成良好的社会秩序，这也反映在集体公益性建设用地使用权制度的构建过程中。

农民集体公共福祉保障功能。随着城乡融合的加速，尽管国家已承担了一部分农村基本社会保障功能，但是除基本生存需求外，农村社会也要满足个体发展需求，这也是发展权的重要内容。发展权蕴含着自由、和谐、平等的基本价值，农民集体利用集体公益用地进行公益设施建设，其中包括了满足个体自身发展所需的运动场、图书馆等公益设施。因此，可以说集体公益性建设用地是承载发展权的重要物质基础与载体。

集体土地合理利用的增进功能。随着物权制度从以所有为中心到以利用为中心的发展，对物的具体利用及效能的发挥在物权体系中作用凸显。当前的农村土地政策与法律规范也提倡增强集体土地的利用效能，集体公益性建设用地使用权制度可对农村社会公共利益的保障功能发挥重大作用，理应增强其合理利用效能。

四、农村集体公益性建设用地使用权制度完善的路径

（一）厘清概念界定

概念不仅本身作为一种基本的思维形式，而且还是其他思维形式的基本组成要素，内涵和外延是其题中应有之义。作为集体建设用地使用权的一种类型，集体公益性建设用地使用权理应属于用益物权，但它又不同于公有私有性质的其他集体土地使用权类型，它体现了集体所有权的重要内涵——公有公用性。集体公益性建设用地使用权的核心本质就是“公共利益”，它不同于全民性的公共利益，是以一定范围内不特定对象为受益群体的“集体公益”，属于小范围的公共利益。因此，这也决定了它的权属主体与客体范围具有特殊性，必须与受益群体高度契合，从而保障集体公益性建设用地使用权功能的有效发挥。

因此，一言以蔽之，其内涵应是以实现满足集体成员生存条件、改善生产生活方式、保障农村居民公共福利以及传承民俗等目标而设立的用益物权；其外延应是集体公益性建设用地使用权的客体归属为集体所有、客体范围位于农村地区。

（二）完善适用规则

明确权利主体和客体。使用权主体是指有权对集体土地进行开发利用的自然人、法人和非法人组织。对此，学界存在着不同观点。为了保障公益性的有效落实，有学者认为应严格限制使用权主体；同时，为提高农村公共服务质量，盘活存量的集体公益用地，也有学者认为可以采取集体、政府、市场等多元主体开发模式。乡村全面振兴对农村公共服务和基础设施提出了更高要求，但考虑到我国区域发展差异较大，村集体之间经济实力悬殊，如果仅靠政府帮扶甚至集体经济组织的自我发展，在一定程度上会影响落后地区公益用地开发力度。因此，应根据不同发展程度的集体经济组织和不同类型的公益项目，适当引入市场资本参与，设计多元化的使用权主体。

分析集体公益性建设用地使用权的内涵和外延不难发现，其实质就是在集体土地上设立用益物权，进行具备公益属性的非农建设。因此，集体公益性建设用地使用权的客体应限定于农村集体所有的土地上，且应受到集体所有权的约束。

明确权利内容。公益性建设用地使用权设立的初衷，就是确保使用权人在依法利用该建设用地的同时促进农村公共事业发展。因此，其制度核心就是权利内容。一方面，明确占有、使用权能。如上文所述，为了平衡城乡和区域发展差异，实现集体公益性建设用地提升农村公共福祉的目标，可以采取多元开发模式。那么，其权利主体就不应局限于集体和政府，还应包括集体内部成员、公益性组织以及其他符合条件的市场主体。另一方面，明确收益权能。顾名思义，由于其具有公益属性，集体公益性建设用地使用权一般情况不会产生营利。但是，一些配套的基础设施，如运动场配套的商铺，氏族、宗族团体所建的祠堂，庙宇获得的捐赠、善款等收入。对于这些收入的标准、用途、分配方式都必须进行严格规范和限制，避免集体组织和其他使用权主体借此谋利，失去公益性。

（三）规范管理秩序

实践中确实存在或因为使用权人与管理人运营不当导致公益设施荒废、闲置，又或由于自然灾害、历史变迁等原因导致集体公益性建设用地使用已背离原有公益目的的现象。对于这类土地，一律采取收回或由于制度障碍长期搁置，显然不利于存量公益建设用地的利用和开发。

完善使用权的流转规则。相较于集体公益性建设用地，经营性建设用地和宅基地所表现出来的经济效益更明显。如果无限度地流转，势必会出现集体和村民将公益用地流转为宅基地和集体企业建设用地的尴尬局面，损害农村公益事业发展。因此，应当对于其流转目的、客体和内容进行严格限定，在盘活存量公益土地的同时避免流失。具体而言：就流转目的来说，任何对于集体公益性建设用地使用权的流转都必须符合公益性目的；就流转客体，对于公益设施或功能运行良好的公益用地应当严格限制其流转，对于荒废、自然损害等失去其公益能力的，可以依据法定程序，采用流转、互换、收回等手段进行再次开发利用；就流转内容，应采取有限处分规则，即不具备物权意义上完整的处分权能。鉴于公益设施使用的稳定性，对出租、抵押、赠予等不具可控性的权能行使，应进行必要限制。

完善使用权的期限。因其较强的稳定性，一旦经过法定程序设立，如前文所述，将很难发生再次流转的情况，其变动客体和内容也将会受到严格限制。因此，在设立时需慎重考虑使用期限，可根据使用权主体、受益对象，功能取向等因素针对不同的公益用地采取不同的使用权存续规则。具体而言，对于宗族祭祀、民族活动、宗教信仰等带有历史延续性的活动用地，以其承载的功能和价值是否存在为存续前提，可不设具体期限；对于农村一般性的基础设施用地，它的使用权期限可参照国有公益性建设用地的规定；对于多元主体开发的公益项目用地，可根据使用权设立合同约定的期限规定相应的使用权存续期限；对于农村集体自行建设的村篮球场、娱乐室等类用地，由于所有权和使用权均属于农民集体，也不存在使用权期限问题。