河南省小农户高质量发展对策研究

刘愷慧，何泽军

（河南农业大学经济与管理学院）

2020年以来，河南持续出台加快农业强省建设的系列文件，旨在率先建成农业强省，支撑农业强国建设。作为乡村最广泛的群体，小农户在农业强省建设中不能缺席。2024年中央一号文件提出“支持农户发展特色种养、手工作坊、林下经济等家庭经营项目；强化产业发展联农带农，健全新型农业经营主体和涉农企业扶持政策与带动农户增收挂钩机制”。小农户是以家庭经营为基础，以家庭成员为主要劳动力，从事小规模经营，集生产与消费于一体的农业微观经济组织。我国一般将其界定为种植面积小于3.3公顷、养殖规模小于一定数量（生猪50头、牛10头、鸡500只）的农户。目前，小农户经营规模小、市场地位弱、生产活动散，是农业强省建设的难点所在，迫切需要推进其高质量发展。

一、河南省小农户高质量发展的现实基础

（一）部分小农户升级为家庭农场，经营能力不断提升

据调查，2022年河南小农户约2 200万户，占全部农户的98.8%，户均耕地面积约0.37公顷。家庭农场是小农户的升级版。2022年，纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场超过26.2万个，经营土地超过133.33万公顷，远远超过2017年的9 564个、10.67万公顷。这表明，5年来一批小农户升级为家庭农场，生产经营能力得到显著提升。

（二）获取社会化服务增多，劳动生产率不断提高

越来越多的农户通过社会化服务从事农业生产经营。2022年，河南农业生产社会化服务组织达12.6万家，年服务种植面积超过1 333.3万公顷次，服务农户1 601万户次。通过吸纳应用大量社会化服务，小农户劳动生产率显著提升。2017年河南省小麦种植户每公顷产量7 143千克，每公顷用工量61.35日；2022年每公顷产量6 790.5千克，用工量55.05日，平均每公顷节约用工量6.30日。2017年河南生猪散养户（小农户）每头出栏用工量3.77日，2022年为3.04日，平均每头劳动用工量节约了0.73日。

（三）加入合作社的户数增多，组织化程度提升显著

近年来，农民合作社发展迅速，带动小农户的数量增加，提升了小农户的组织化程度。据统计，2017年全省农民合作社总计12.5万个，带动小农户289.1万户，占当年农户总数的13.3%；2022年河南农民合作社总数达19.8万个，带动小农户578.2万户，占当年农户总数的26.3%，比2017年翻了一番。

二、河南省小农户高质量发展的制约因素

（一）“守土”观念较强

河南农村留守的老人或妇女“守土”观念较强，即便自己种地经济收入较低也不愿将土地流转出去。2018年以来河南土地流转速度较慢，有的年份略有下降，目前基本保持在233.33万公顷左右，约占全省耕地面积的31.8%。土地流转较慢的原因在于农民的“守土”观念较强。除了“守土”观念，多数小农户对先进生产技术和装备不敏感，也缺乏相应的投入能力。

（二）组织化程度较低

尽管河南近年来加入农民合作社的小农户增加较快，但与全国相比入社农户占比依然较低。据调查，河南有意愿加入合作社的小农户仅占总承包农户的30%，合作社平均拥有社员27户，农户入社占比和平均拥有社员数量低于全国水平（48%，35户），与山东、江苏等农业发达省份相比差距更大。

（三）政策支持度低

与家庭农场相比，小农户难以享受一些政策优惠。家庭农场作为新型农业经营主体可享受政府贷款、扶持资金、农业政策性保险等优惠政策。但是，小农户很难获得政府以及金融机构的政策支持。据调查，在粮食类家庭农场中，有56%获得各级政府的补贴，平均补贴金额约6万元，而小农户极少获得粮食直补之外的其他补贴。

（四）设施农业用地指标不多

小农户单纯种粮食很难获得较高的经营性收入，只有种植经济作物或者从事养殖业才能获得相对可观的经营收入。但是，河南大部分耕地为基本农田，可用于发展设施农业的一般耕地仅占全部耕地的10.2%，低于全国水平9个百分点，且宜耕后备耕地资源面积极小。较少的设施农业用地指标限制了小农户生产经营的积极性。

三、小农户高质量发展的典型经验

（一）欧盟实施“小农户支持计划”

欧盟内部出现严重的小农户用地资源供给不足、劳动力投入较少、市场参与度不高以及经济规模过小等问题，影响了欧盟共同农业。为促进小农户高质量发展，2013年欧盟开始对其共同农业政策进行调整，增加了针对小农户的“小农户支持计划”。该计划旨在优化补贴方式、调整补贴额度，降低小农户生产成本，提升市场竞争力。同时，削减繁文缛节和各种行政限制，简化补贴手续，减少对小农户获得支持政策补贴的限制。从计划实施效果看，欧盟多数国家超过40%的小农户参与了小农户支持计划，且获得的补贴额度较之前增加较多，为500～1 250欧元。

（二）日本农业新政助推小农户高质量发展

近年来，日本小农户流失严重。为此，日本政府2020年将推动小农户高质量发展作为基本导向，从强化小农户生产基础设施、激发偏远地区活力、推动小农户绿色生产、提升小农户抗冲击能力和检视农民组织改革成效等多维度进行了未来10年的政策部署。其中，从“人”“地”“技术”3个维度强化和提升小农户生产能力，改进中山间地区（即平地外缘与山林交界区域和“山间农业区”）农户生产条件，检视涉农团体改革服务小农户成效，增强小农户减灾抗灾能力等支持措施的可操作性。

（三）浙江温州“三位一体”农合联推动小农户衔接现代农业

近年来，浙江省温州市为促进小农户和现代农业有机衔接，探索了“三位一体”农合联这一新模式，是集农民专业合作、供销合作、信用合作为一体的农民合作经济组织联合会。其中，农民专业合作是“三位一体”合作的基础，供销合作和信用合作是拓展与延伸。小农户加入农民专业合作社提高了农产品质量，拓宽了销售渠道，实现了效益提高和收入增长；而专业合作社融入农合联，进一步与供销社合作，使小农户购买农资与售卖农产品通过供销社平台进行，实现了节本增收；融入农合联，进一步与农村金融机构合作，推动小农户获得更好的融资服务，提升了生产能力。

四、加快推进河南省小农户高质量发展的措施

（一）高站位出台小农户激励政策

一是实施小农户发展“一把手工程”。实施小农户发展县长乡长负责制，将小农户发展质量状况纳入县乡政府年度工作绩效考核，形成各部门协同推进、配合联动的工作局面。二是实施农业生产条件升级计划。紧紧抓住乡村振兴战略深入实施和新一轮高标准粮田建设重大机遇，完善县乡村各级公路系统，为小农户提供便利的交通条件；完善小微水利设施建设，提高小型水库、山塘、蓄水池、小水渠、机井等的蓄水能力和灌溉能力，提升小农户减灾抗灾能力；集中进行农田改造，提升小农户耕地质量。设立农村综合服务信息平台，建立小农户土地、生产资料、农产品供求等基本情况数据库，为小农户提供信息服务。三是实施合村并居推进计划。支持乡镇循序渐进推动合村并居，导入现代生产、生活场景和各种福利设施，完善“小据点”之间以及“小据点”和其他村落间的交通和网络连接，强化“小据点”内生发展能力，改善小农户生产生活条件。四是实施小农户分类支持计划。对纯农户和兼业1型农户以其经营面积实施补贴制度，鼓励其扩大经营规模，提升其农业经营积极性；对兼业2型农户实施补偿制度，鼓励其将耕地寄存“土地银行”进而退出农业生产经营。对“三山一滩”（太行山、伏牛山、大别山、黄河滩）地区小农户，支持其大力发展特色种养业，引导其走特色化品牌化发展道路，鼓励电商平台、城市商超与小农户对接发展；对城郊区小农户，支持其大力发展设施农业、休闲观光农业、创意农业，走融合化服务化道路，鼓励城市工商资本与小农户衔接发展；对平原农区小农户，支持其大力发展高效农业、循环农业，走规模化绿色化道路，鼓励新型农业经营主体与小农户链接发展。

（二）全链条帮扶小农户融入市场

一是实施农资带量集采计划。借鉴药品带量集采的成功经验，以村或乡为单位，依托基层政府或者农村集体经济组织，代表小农户从化肥、农药、种子、种苗、农膜等通用农资里选择一种或若干种农资与农资供应商进行公平谈判，大批量采购，进而有效降低农资采购成本。二是实施小农户优种优技供给计划。强化种业“强芯”行动，依托生物育种中心、神农种业实验室，培育开发抗灾能力更强的动植物新品种，从根本上增强小农户农业生产抵御自然灾害的能力。基于华北地下水漏斗现象，积极发展面向小农户的节水技术与装备；顺应绿色发展、降碳减排趋势，积极开发适合小农户需求的绿色技术及装备；基于农村劳动力短缺现实，积极面向小农户开发各类轻小型机械装备。加大各类适用新品种新技术新装备的推广普及力度。三是实施数字赋能小农户提升计划。借助数字乡村计划，设立数字赋能小农户示范项目，鼓励新型农业经营主体带动小农户发展数字农业，强化通过数字技术对小农户生产经营进行重新整合，推动小农户生产数字化转型。开展电商平台帮扶，鼓励小农户利用电商平台采购农资和销售农产品；鼓励小农户发展直播销售，培养打造“网红”农产品，宣传农产品品牌。发挥互联网平台公开、共享的优势，开展农业专家网络远程诊疗，快速征集小农户的技术需求，快速解答小农户技术问题。

（三）多途径提高小农户内生动能

一是实施小农户素质提升计划。实施青年农户创业扶持计划，设立青年农民创业扶持基金，改革农村社保，进一步优化农村创业环境，吸引更多懂农业、爱农村、爱农民的有志青年返乡创业。实施小农户数字素养提升计划，开展数字技术培训，借助邻里结对帮扶、集中现场演示、培养数字技术骨干等多种灵活方式，提升小农户的信息素养与数字技能，弥合其“数字鸿沟”。二是实施职业农民培训计划，发挥农业职业院校实用新型人才培养培训功能，加强对小农户的专业技能培训；实行职业农民制度，对培训合格的小农户认定为“职业农民”，给予其土地流转、农技指导等方面的优惠政策支持。实施科技帮扶小农户升级计划。设立科技咨询服务平台，建立针对小农户的科技推广、咨询服务平台，为其提供专业科技服务。大力发展“科技小院”，组织农业高校和科研院所专业团队为小农户进行土壤分析、测土配方等基础服务。建立科技特派员包村制度，强化科技特派员对小农户的技术支持与辅导。

（四）多形式提高小农户组织化程度

一是促进新型农业经济组织带动。完善新型农业经营主体考核机制，将服务带动小农户数量及其收入增长情况作为新型农业经营主体绩效考核的重要内容。成立农村集体经济组织，对不愿加入新型农业经营主体的小农户，由政府牵头，鼓励加入农村集体经济组织，由集体经济组织代其对接市场，采购农资、销售产品。二是促进农民合作社联合体带动。借鉴温州经验，整合区域内不同功能类型的农民合作社，组建由农机合作社、土地合作社、资金合作社、农业技术服务合作社等组成的合作社联合体，满足联合体内小农户生产资金、技术、农业机械等多方面需求。三是促进乡村能人带动。大力培育乡村能人，充分发挥其带动当地特色产业规模化、产业化发展，带领小农户增收致富的示范引领作用。