种植业产业示范园PPP模式在泗洪县的实践

沈沁?苏岩峰?李刘旻?韩佳慧

农业PPP模式发展空间较大，国内成熟的项目数量较少，文章以泗洪县多品种碧根果产业示范园PPP项目为例，分析其建设期与运营期的实践情况，并对实践中产生的问题进行讨论，以提出相应的解决方案，优化农业PPP模式，最终实现农民创收与乡村振兴。

乡村振兴战略于2017年10月党的十九大报告中首次提出，引起社会各界高度重视。PPP模式有助于激活乡村振兴动力，运用PPP模式推动乡村振兴具有必然性。在众多“三农PPP”项目之中，泗洪县农业PPP项目具有较高代表性，该项目政企合作融洽，落实到位，积极运用BOT模式，打造多环节“三农PPP”产业链，辐射面积广，取得了较高的经济效益。文章通过对该项目的实践调研，提出优化农业PPP发展模式的理论建议，以期促进乡村振兴事业蓬勃发展。

泗洪县多品种碧根果产业示范园PPP项目

项目概况

泗洪县东临洪泽湖，水资源充足，土壤肥沃，土层深厚，有机质含量高。泗洪县境内以平原、岗地为主，有零星丘陵，地形起伏，适合碧根果根系深扎，且种植面积大，适合发展规模性种植。泗洪县现今碧根果种植面积高达6 933.33hm2，年产量超过50t，相关数据具体见下表。

项目运行情况

该项目截至2021年总投资5.39亿元，如今处于运营期，且运营状态良好、经济效益高、项目效益辐射面积广。

运营阶段的实践情况将从政府和社会资本两方面进行讨论。

首先是政府。碧根果是当地特色农作物，果树寿命长且年产量高，但碧根果的种植缺点也同样显著——碧根果树栽种后的3—4年为果实收获空白期，在至少4年之后才有可能产生经济效益，这也成为碧根果种植产业一个较高的“门槛”，许多想要种植的人或团队都因没有前期投入的经济能力而退缩。因此碧根果种植没能在当地形成集聚产业，没能获得预期的规模效益。针对此情况，泗洪县决定采取PPP模式，具体措施为前3—4年的亏损及空白由政府拨款填补，即实施回报机制中的可行性缺口补助，帮助企业度过果实空白期，平稳进入收益期，降低碧根果种植产业的“门槛”，为农户提供经济保障。同时，从碧根果的育苗环节到产果环节，政府都积极与省农科院、各类农业专业高校、各个农业专业机构联系，聘请相关专家定期对碧根果树的情况进行检测，定期对果农进行专业培训，以保障农户们的收益，追求产业的可持续性发展。

其次是社会资本。调查发现，国内许多PPP项目落地不成功、项目高开低走，以烂尾告终，其中一个重要原因就是社会资本方的不作为，有些社会资本方意在拿到合作前期政府的巨额拨款，所获拨款却并不用于项目建设与运营，政府的拨款没有落到实处。但多品种碧根果产业示范园PPP项目对接的社会资本方合理规划运营，使用可行性缺口补助，并积极探索套种、立体农业等多元化种植方式，获得了较高的经济效益，为当地碧根果种植业起到了示范、带头作用。同时，当地种植散户自发与龙头企业成立农业合作社，在政府的扶持下积极追求种植的规模效应，实现1+1>2的合作目标，有力地带动了当地的经济发展，产业的兴旺也给当地留守的中老年人提供了更多的岗位，带动了当地的就業，促进了整体的经济发展。

现如今，泗洪县碧根果种植面积达到69.33km2，拥有4个占地5km2以上的碧根果种植基地，这样的基地可以带动200余户低收入农户年均增收1.8万元以上。其中金海岸碧根果种植基地就是碧根果龙头产业之一，基地目前种植的进入丰产期的碧根果树产量可达21万余斤。

三农PPP模式发展面临的困境

成本高、收益低，PPP项目回报机制过于依赖政府财政补贴

目前，我国农业领域PPP项目回报机制有使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。当前PPP模式中的大量项目仍需依赖地方财政补贴，截至2022年末，需地方财政补贴的“可行性缺口补助”及“政府付费”两类回报机制已成为PPP项目的主流，二者合计占所有PPP项目的比重为近97%。

就本项目而言，碧根果树栽种空白期不仅采用可行性缺口补助来提高企业存活情况，企业和农业合作社也依据泗洪县的地形地势和碧根果树的生长特征，合理规划发展林下套种、林间养禽等，再加上政府补助，最终项目平稳进入收益期，降低碧根果种植产业的进入难度，为农户提供经济保障。

放眼全国，我国在农业产业里采用PPP模式的案例并不多，涵盖的项目普遍规模大、周期长，前期的基础设施建设部分需要投入大量的经费，投资回报稳定性差。若要形成收益率较高的全产业链，产生集约效应，则需要较长时间。对企业而言，追求利益最大化往往是投资决策的主要因素之一，而高昂的投资成本和较长的投资回收周期让许多社会资本方对此类项目望而却步。为鼓励企业投资农业PPP项目，地方政府常常采用政府付费和可行性回报机制给予企业政策性补贴，对其前期投入进行兜底，以吸引社会资本的加入，但这使得一些企业产生投机心理，严重降低农业PPP项目的持续性。

资金供给不足

泗洪县碧根果基地项目成功的一大原因就在于前期亏损时得益于政府拨款帮助项目渡过难关，但从宏观层面来看，农业PPP项目的资金供给情况并不乐观。

在农业PPP模式的发展过程中，农村基础设施的种类繁多，其中许多项目，如农田水利工程，需要大量的资金支持。乡村振兴计划对农村的基础设施建设与农机设备提出了更高的标准。然而，目前农村基础设施建设中的PPP模式面临着资金总量不足的问题，投入的资金难以满足农村基础设施建设需求。这种情况的根本原因在于基层财政困难。分税制改革后，基层政府面临着财政权责不匹配的困境，使得基层政府的财政压力日益加大，并且随着经济下行压力的增大以及减税降费政策的实施，基层政府的财政困境进一步加剧。

同时，PPP项目的融资模式也相对单一，大部分融资依赖银行贷款。然而，从PPP项目自身模式特点出发，国内大部分农业PPP模式采用BOT模式。BOT模式以项目本身信用为基础向银行借款，如项目收益不佳或失败，银行无权向公司进行无限追索，这导致银行将在项目融资中承受较大风险。加之农业类项目不稳定因素多，周期长，收益率低，项目评估所给出的财政承受能力报告、还款能力报告以及物有所值评价报告等往往不能满足普通商业银行的融资要求。由于依靠项目的运营收益作为偿还贷款的主体，前期评估工作所产生的费用也将提高。

政企分工不明确

国内许多PPP项目落地不成功、项目高开低走，其中一个重要原因就是政企分工不明确，导致公私风险共担机制不成熟，政府与社会资本地位不平等等问题。

第一，政企合作中政府应该从项目“主导者”转为“引导者”和“监督者”。政府在PPP项目中兼任多重身份，如在项目中干预过多，则会对社会资本的市场行为造成一定的限制，降低其参与度与积极性。

第二，一方面，一些政府为了争取社会私人部门的参与，在项目合作前期可能会做出不合理的让利行为，而项目运行时，“政策红利”无法兑现，这不仅会打击社会资本的积极性，也让政府丧失了在政企合作中的公信力。另一方面，一些企业存在投机心理，意在合作前期拿到政府的巨额拨款，所获得拨款却并不用于项目建设与运营，政府的拨款没有落到实处。

三农PPP模式发展的建议

因地制宜选择合适产业，促进产业结构多元化发展

要解决PPP项目回报机制过于依赖政府财政补贴的问题，首先要考虑的是产业选择。种植业是农业农村经济发展的基础产业，种植业产业示范园PPP模式是一种公私合作模式，旨在通过社会资本的参与，提供高效率、可持续的种植业产业示范园区的投资、建设和运营，其定位是打造一个以现代种植业为核心，集科研、种植、加工、物流、旅游等多元化功能于一体的农业产业园，最终实现以点带面，点线面结合的方式实现农业现代化、产业兴旺和乡村振兴的目标。

合适的产业能够为项目带来长期稳定的效益，而农业PPP项目所带来的效益具有异质性，因此要明确产业定位。产业定位不能凭空想象，要结合农户的意愿，基于当地实际，如果空谈作物经济价值而脱离实际，很难带动农户的参与积极性。以泗洪县为例，选择碧根果产业是基于当地长期的种植历史和种植条件，并非完全由碧根果的高经济效益决定的。同样地，泗洪县基于“老百姓接受又熟悉”的水稻产业，避免大而不精、大而不强的情况，打造品牌优势，推出泗洪大米，同样可以实现乡村振兴。所以，选对产业能更好地发挥示范园PPP项目的带动作用，进而提高群众参与的积极性，打响特色产业品牌，提高产品经济效益与利润，减少对财政补贴的依赖，形成良性循环。

创新融资模式，拓宽融资渠道

要解决资金供给不足的问题就需要我们着重关注融资模式的创新。

第一，政府可以增发专门用于支持PPP项目的债券，将项目未来的收益作为还款来源。这种专项债的发行可以吸引更多的投资者参与，提供长期资金支持，同时减轻项目方的借款负担。

第二，关注本地第三方群体，使PPP项目的资源得到最大化利用，提高项目的盈利能力。高效农业的发展离不开生产经营的主体，例如，农业PPP项目可以考虑与农民合作社、农业合作社等农业经营主体进行合作，共享资源和收益，从而吸引社会资本的注入。

第三，引入龙头企业，建立联合体。在选择社会资本时，政府应当优先考虑龙头企业，并与这些企业建立联合体，也可以加强与科研院所的联系，共同开展PPP项目。通过这些方式，我们可以更深入地了解产业发展，同时保障农户的利益。这样做既实现了政府的要求、产业的发展，又满足了农户们的诉求以及资本的追求，最终实现风险和利益的共同分担。

明确政府定位，清晰企业担当

现阶段我国农业PPP项目中，对于政府方和社会资本方来说，明确职责、做好分工是重中之重。政府作为政企合作的发起者、规划者，具有以下三大职责，第一是出资责任，包括股权投资，风险投资，政府补贴，以及配套投入；第二是监管责任，要监督项目以设定的方向前进，防止资本任性；第三是维护农户利益的责任，农业产业的PPP项目要让本地群体作为第三方。此外，政府方需摒弃传统思维方式，實现管理型政府向服务型政府的转变。政府怎样吸引社会资本，产业发展如何实现价值，摒弃传统的思维是关键。市场的主体是企业，合作的项目中政企地位平等，最终产业发展好不好，乡村振兴成效如何，还取决于国家治理水平和治理能力的现代化。PPP项目能否行稳致远的关键在于政企之间是否做到了风险共担、利益共享。

本文基于对泗洪县多品种碧根果产业示范园PPP项目的实践调研，分析其建设期与运营期的情况，对农业PPP模式的发展现状、面临的挑战进行研究，提出了优化农业PPP模式发展的建议，旨在最大程度地发挥PPP模式促进乡村振兴的作用。