科技体制改革背景下财政科研经费管理存在的问题及对策

许风玲 刘一威

摘 要：【目的】探討科技体制改革中财政科研经费管理问题，并提出解决策略。以财政科研经费为我国科技事业快速发展提供强有力保障的同时，实现党的二十大报告中提出的“提升科技投入效能”的目标，助力我国更好地实现高水平科技自立自强。【方法】采用文献分析、专家访谈等方法，解读我国科技体制改革与财政科研经费管理的关系，强调加强财政科研经费管理的重要性，并在分析现行财政科研经费管理存在问题的基础上，提出一系列应对策略。【结果】应对策略包括扩大财政科研经费管理自主权、建立财政科研经费拨付新机制、加大对科研人员的奖励激励力度、减轻科研人员非科研事务负担以及探索财政科研经费监管评价新模式等。【结论】对于实现科技管理松绑、加速科技创新、激励科研人才、减轻科研人员负担以及提升财政科研经费投入效能等目标，具有一定的参考价值。

关键词：科技体制改革；财政科研经费管理；科技投入效能；对策分析

中图分类号：G311      文献标志码：A     文章编号：1003-5168（2024）07-0137-05

DOI：10.19968/j.cnki.hnkj.1003-5168.2024.07.028

Problems and Countermeasures of the Management of Financial Research Funds under the Background of Science and Technology System Reform

XU Fengling LIU Yiwei

（Jiangxi Institute of Science and Technology Information， Nanchang 330006，China）

Abstract： [Purposes] This study aims to explore the management of financial research funds in the reform of the science and technology system， and propose solutions to ensure that financial research funds provide strong support for the rapid development of China's science and technology industry， while also achieving the goal of "improving the efficiency of science and technology investment" proposed in the report of the 20th National Congress of the Communist Party of China， and helping China better achieve high-level scientific and technological self-reliance. [Methods] This study used literature analysis， expert interviews， and other methods to interpret the relationship between China's science and technology system reform and financial research funding management. It emphasized the importance of strengthening financial research funding management， and based on the analysis of the existing problems in financial research funding management， proposed a series of response strategies to promote more effective management of financial research funding. [Findings] These strategies include expanding the autonomy of financial research funding management， establishing a new mechanism for allocating financial research funding， increasing incentives for researchers， reducing the burden of non research affairs on researchers， and exploring new models for monitoring and evaluating financial research funding.[Conclusions] This study has certain reference value for achieving the goals of relaxing scientific and technological management， accelerating scientific and technological innovation， motivating scientific research talents， reducing the burden on scientific research personnel， and improving the efficiency of financial research funding investment.

Keywords： science and technology system reform; financial scientific research funds management; science and technology investment efficiency; countermeasure analysis

0 引言

在实现我国高水平科技自立自强的迫切要求下，财政科研经费管理作为深化科技体制改革的重要内容，扮演着至关重要的角色，具有“牵一发而动全身”的关键作用。本文聚焦科技体制改革背景下的财政科研经费管理问题，旨在提出有效对策，以确保科研经费的投入能够为我国科技事业的快速发展提供坚实保障，并实现党的二十大报告中提出的“提升科技投入效能”的目标。通过优化科研经费管理，提高投入效能，助力我国在高水平科技自立自强道路上更进一步。

财政科研投入是实施科技计划、落实战略需求、承载国家使命的集群式重量级投入，是科技投入的引领性力量［1］。《全国科技经费投入统计公报》显示，2012—2022年，全国研究与试验发展（R&D）经费从10 298.4亿元增至30 782.9亿元，居世界第二，十年增加了20 484.5亿元，增長了198.9%。特别是党的十八大以来，财政科研经费投入持续增加，“十四五”期间，国家科技计划进一步加大投入力度。随着科研投入的不断增加，提升投入效能已成为党的二十大报告的明确要求。因此，建立科学高效的财政科研经费管理机制至关重要，这对于激发科技创新能力、推动科技事业发展起到关键作用。

1 财政科研经费管理的重要性

1.1 科技体制改革与财政科研经费管理的关系

科技体制改革旨在通过制度创新和政策调整，实现科技资源更合理的配置和使用，从而推动高水平科技自立自强。其中，财政科研经费管理作为科技体制改革的重要组成部分，为科技创新活动提供了引领性资金支持，这对于激发科研人员积极性、促进科技创新以及推动科技事业发展至关重要。因此，科技体制改革与财政科研经费管理密切相关。

1.2 加强财政科研经费管理的重要性

在科技创新日益成为国家竞争力核心要素的背景下，加强财政科研经费管理显得尤为重要。一是促进科研经费高效使用。通过加强管理可不断合理配置与有效利用科研资金，从而避免浪费和滥用，提高财政资金的使用效益。二是促进科技创新高质量发展。通过加强管理可真正落实“投入问产出、花钱问绩效”的要求，在科技创新过程中提高科研成果的质量、应用价值和影响力。三是增强对科研人员的约束和激励。通过加强管理可激发科研人员的责任感和创造力，为科研事业的蓬勃发展提供坚实的人才支持。四是强化科研经费监管效果。通过加强管理可防范廉政风险，确保科研经费的安全合规使用，维护科研事业的健康发展。

2 现行科研经费管理存在的问题

2.1 财政科研经费管理刚性过大

财政科研经费是政府提供的财政保障，用于支持科研项目在申请、立项、实施和结题等全过程所需的经济费用。财政科研经费管理是保障科研活动开展的关键环节，其管理水平的高低直接影响着科研项目的成败。目前，财政科研经费管理存在管理刚性过大等问题，这一问题在科研项目的前期准备阶段、实施阶段以及结题后的整个过程中都有不同程度的表现。首先，在项目实施前，财政科研经费预算编制过于刻板。财政科研经费预算是根据项目的研究目标和任务进行估算编制的，一旦确定后原则上不得随意调整，具有一定的刚性。然而科研团队往往根据以往经验进行经费测算，导致预算编制不规范、不合理的现象时有发生，预算的科学性和准确性较差。其次，在项目实施过程中，财政科研经费预算执行过于刚性。财政科研经费开支要求严格按照预算执行，存在预算控制性强、财务报销手续繁杂等问题。加之科研活动具有相对的不确定性，预算执行时经常面临突发情况，需要随时调整，而刚性的预算执行则不利于科研人员灵活应对这些问题，不利于发挥科研人员的创造性和创新活力。最后，在项目结题后，财政科研经费预算结余管理过于刚性。经费验收是科研项目结题验收的重要环节，但项目完成既定绩效目标并通过验收后的预算结余资金管理较为严格。因此，为避免结余资金规模过大等问题，科研团队常常会突击花钱，这不利于资金使用效益的提高。

2.2 财政科研经费拨付环节不畅

目前，财政科研经费存在拨付进度较慢，科研人员着急“等米下锅”等财政科研经费拨付环节不畅的问题［2］。究其原因，主要有以下几个方面：首先，财政科研经费拨付流程烦杂。财政科研经费的拨付需要经过财政部门和项目管理部门的多个审核审批环节，每个环节都需要耗费一定时间来准备、传递和审查审批文件，因此整个拨付流程相对冗长，无法及时响应科研活动实际经费需求。其次，财政科研经费拨付时限较长。这一方面是拨付流程的复杂性和审批程序的繁琐性所致，另一方面是相关制度并未明确拨付时限，导致科研人员需要耐心等待较长时间才能获得经费支持。此外，财政科研经费拨付责任不明确也是原因之一。科研工作通常涉及多个单位的合作，最终经费需要拨付到牵头单位和参与单位。然而，在整个财政科研经费拨付过程中，责任分工不清、信息沟通不畅等问题时有发生，导致拨付环节出现的问题无法得到及时解决，进而影响了拨付的时效性和准确性。

2.3 科研人员创新活力激发不足

创新驱动的核心在于人才驱动，财政科研经费管理的重要目标之一就是激发科研人员的创新活力。2021年8月，国务院办公厅发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》，随后各地也相继颁布了相关政策文件，并围绕“让科研经费更好地服务人的创造性活动”这一目标提出了具体措施。但是，由于文件发布时间较短，政策措施落实涉及多部门多主体，在实际操作过程中还需要进一步探索落地机制措施，政策效应有待在实施中进一步显现［3］。因此，财政科研经费对科研人员创新活力的激发仍存在不足。首先，奖励经费试点范围有待扩大。当前，奖励经费试点主要集中在中央属、省属科研院所中，奖励经费的分配也主要集中在一些重点领域或优秀成果上，对于其他科研人员来说，获得奖励经费的机会相对较少。其次，绩效工资水平有待提升。目前政策允许将间接经费用于科研人员绩效支出，但由于绩效工资总额有限、项目周期长、参加人数多等原因，加之项目单位对绩效支出政策使用不到位，科研人员通过科研项目获得的绩效报酬并不高，导致激励效果尚不明显。最后，科技成果转化激励力度有待加大。科技成果的转化是科研活动的重要环节，将科技成果应用于生产和社会实践中，可以实现经济效益和社会价值的最大化。因此，科技成果转化收益分配方式需要更具激励性。目前，科技成果转化收益往往集中在科研院所或企业等组织机构，而对实际创造成果的科研人员来说，获得的收益相对较少，这不利于激发科研人员的积极性。

2.4 科研人员非科研性负担过重

目前，我国财政科研经费普遍实行科研项目负责人负责的“课题制”，即项目负责人负责财政科研经费的管理和使用，项目负责人和项目成员是财政科研经费的申请者和执行者。然而，在实际操作中，科研人员常常面临科研项目经费不好花、财务报账审批繁琐等非科研性工作的挑战，这直接分散了科研人员的主要精力。究其原因，首先，科研人员财务管理知识相对匮乏。由于科研人员的主要精力投入在科学研究，对于财务管理方面的知识了解不足，使得他们在经费使用、报账审批等方面容易出现问题，导致经费使用效率低下。其次，财政科研经费的财务报账方式相对滞后。当前科研项目经费报账方式往往是人工审核加财务信息系统相结合，导致科研人员在经费使用过程中需要接受层层审批，繁琐的程序限制了科研项目经费使用的灵活性和高效性。此外，财政科研经费数据资源相对封闭。财政科研经费的申请、使用和结算等过程涉及多个部门和环节，但跨部门协作和信息共享存在不畅，导致信息传递不畅、流程不透明等问题，增加了科研人员的负担和管理成本。这些问题使得科研人员不得不在非科研性工作上花费大量时间和精力，直接影响了科研工作的开展和效率。

2.5 财政科研经费监管评价不够

科研人员关注的首要问题是科研项目的申请和能够争取到的财政科研经费。然而，一旦成功获取科研项目和财政科研经费，部分科研人员对于资金的使用情况和效益却不够重视，这导致了科技投入效能不高等问题。究其原因，还是在财政科研经费监管评价上疏于防范。首先，监管职能未能充分发挥。目前，各地已基本形成内部监管与外部监管相结合的监管模式。然而，监管主体的职责和监督范围存在不清晰的问题，职能交叉现象也依然存在。监管合力尚未形成，导致对财政科研经费的支出情况和效果的监督不够到位。其次，监管方式信息化支撑不足。目前，科技综合业务管理系统和财政业务系统间并没有实现信息共享兼容，监管主要还是采取传统文件审批和人工核查台账等方式进行。这种方式不仅效率低下，其智能性、准确性、透明度均尚有欠缺。最后，对财政科研经费绩效评价不够。目前，对科技工作的评价主要以财政科研经费到款的金额多少为主，且在项目结题或者资金下达后不久即进行绩效评价，对科技成果的应用和转化关注不够。因此，现行的财政科研经费绩效评价不能客观准确地反映项目的真实绩效，也不能反映其长期全面的绩效情况。

3 应对策略

3.1 扩大财政科研经费管理自主权，为科技管理松绑

为解决财政科研经费管理刚性过大等问题，应遵循科研活动规律，根据国家“放管服”改革“能放则放、应放尽放”的原则，赋予科研人员更大的经费管理自主权［4］。一是优化预算管理。在预算编制阶段，通过精简合并预算编制科目等方式探索更加简便化的预算编制办法，并下放预算调剂权限至科研单位。在预算执行阶段，引入灵活的预算管理机制，预算执行过程中应允许一定的灵活性和调整空间，以应对项目开展过程中的变动需求。在预算结余管理阶段，注重盘活结余资金，提升资金使用效能。二是加强内部管控。在科研单位内部应建立完善的内部财务管控制度，提升财务管理水平，保障下放的权限能接得住、管得好。同时，科研单位应对科研人员的财政科研经费使用加强监督与指导，以确保他们具备正确的经费使用意识和能力，并确保经费使用符合相关规定。三是推广示范经验。在条件成熟的领域或地区，可以推广“经费包干制”等试点经验，并逐步扩大其实施范围。同时，完善“包干制”項目无须编制预算的管理方式，以进一步扩大财政科研经费管理的自主权。

3.2 建立财政科研经费拨付新机制，为科技创新赋能

为解决财政科研经费拨付环节不畅的问题，相关部门应建立财政科研经费拨付的新机制，为科技创新赋能。一是简化拨付流程。通过建立预算一体化支付系统改进拨付流程，简化审批程序、优化审批环节和精简审批文件，从而加快科研经费拨付速度。二是明确拨付时限。相关部门可以建立分类的拨付计划并明确各类财政科研经费的拨付时限，确保在规定的时间内完成拨付流程，避免拨付时限不明确导致科研人员长时间等待经费支持的情况出现。三是压实拨付责任。通过加强各部门间的合作与协调，建立拨付反馈机制，实时反馈财政科研经费从财政拨付到科研单位、从牵头单位和参与单位到科研人员的完整闭环信息，从而压实各方拨付责任，进一步减少财政科研经费的在途时间，确保财政科研经费能够更好地服务于创造性活动。

3.3 加大对科研人员的奖励激励力度，为科研人才助力

为更好地为科研人才助力，有必要加大对科研人员的激励力度。一是扩大奖励范围。在科技创新政策的号召下，我国科研人才队伍规模不断扩大，应将中央属、省属科研院所中奖励经费试点范围逐步扩大至更多科研机构和领域，特别注重提升中青年科研人员的项目奖励率，储备优秀中青年人才。二是提升绩效工资水平。增加绩效工资总额，确保科研项目参与人员能够合理分享项目成果所带来的绩效收益。同时，加强对绩效支出政策的正确使用和落实，确保科研人员通过科研项目获得的绩效报酬合理且能够体现其贡献。三是加大科技成果转化激励力度。改革科技成果转化收益分配方式，确保科研人员在科技成果转化中能够获得更多的收益。可以采取鼓励科研人员参与股权激励计划、提供专利或技术转让收益等方式，激励科研人员积极参与和推动科技成果的转化。

3.4 减轻科研人员非科研事务负担，为科研人才减负

习近平总书记曾指出：“要建立让科研人员把主要精力放在科研上的保障机制，让科技人员把主要精力投入科技创新和研发活动。”［5］在财政科研经费管理中，需要切实减轻科研人员非科研事务性负担，为科研人才减负，保障他们将主要精力投入科研工作中。一是落实科研财务助理制度。项目承担单位应当与财务管理部门合作，根据项目规模配置专职或兼职的财务助理，为每个项目提供预算编制、执行和结余管理等专业化服务。二是推进科研经费数字化管理。充分利用现代数字技术手段，升级财务信息系统服务功能，减少科研人员准备各种凭证和文件资料的工作量，实现线上办理、指尖办理和一次办结等服务功能，减少对科研人员和科研活动的干扰。三是持续推进科研减负行动。科技主管部门应持续深入科研单位和科研人员中开展调查研究，倾听意见建议，不断优化政策措施，开展科研减负迭代升级行动，推动科研人员减负工作常态化和制度化。

3.5 探索财政科研经费监管评价新模式，为投入效能加分

财政科研经费监管和绩效评价是提升科技投入效能的有力抓手。随着国家对科技创新领域的财政投入力度不断加大，建立科学有效的财政科研经费监管和绩效评价机制变得尤为紧迫。一是形成监管合力。建立政府主管部门、科研单位内部以及独立第三方机构共同参与的监管模式，覆盖科研项目立项前的预算编制、实施过程中的预算执行，以及结题后的预算结余全过程监管。二是构建信息化监管平台。打破科技管理数据孤岛，建立科技业务综合管理系统和财政业务系统的联动监管平台，提供财政科研经费数据收集、智能分析、辅助决策和违规预警等功能。三是开展科学绩效评价。在项目结题验收时进行财政科研经费结题审计和财务验收，注重对财政科研经费的产出、效果、影响等多个指标进行绩效评价，形成财政科研经费投入产出效能的综合评价体系。

4 结语

财政科研经费投入对我国科技创新发展至关重要。为确保科研经费持续为科技事业提供强有力支持，实现“提升科技投入效能”的目标，本文分析了科研经费管理中存在的问题，如管理刚性大、拨付环节不畅、创新活力不足等，并提出了相應对策。建议扩大管理自主权、建立新拨付机制、加大奖励激励、减轻非科研负担、探索新监管评价模式等。这些策略旨在松绑科技管理、加速创新、激励人才、减轻科研人员负担和提升经费投入效能。在未来科技体制改革中，我们应高度重视财政科研经费管理问题，确保其能够为实现高水平科技自立自强做出更大的贡献。

参考文献：

［1］刘文军， 李赓， 黄丰雨. 转变财政科技经费配置管理方式，提升科技投入效能［J］. 中国科学院院刊， 2023， 38 （2）： 193-202.

［2］中国政府网.中央财政优化科研经费管理：提高效率，精简手续，完善机制，压实责任［EB/OL］.（2021-08-20）［2023-11-18］.https：//www.gov.cn/zhengce/2021-08/20/content_5632464.htm.

［3］潘昕昕. 国家科研项目人员激励保障经费改革进展和对策建议［J］. 中国科技资源导刊， 2022， 54 （4）： 27-35.

［4］刘垠. 繁文缛节更少 激励力度更强 创业环境更好［N］. 科技日报， 2021-08-20 （002）.

［5］保护创新能力 把时间还给科研人员［N］. 科技日报， 2021-06-07 （001）.

收稿日期：2023-11-27

基金项目：2023年度江西省科技创新发展战略与科技政策研究基地开放基金青年项目“‘创新江西背景下江西科技体制改革研究”（2023QN004）。

作者简介：许风玲（1986—），女，本科，高级工程师，研究方向：科技管理、信息技术。

通信作者：刘一威（1984—），男，硕士，高级工程师，研究方向：信息技术、科技管理。