整体性治理视角下乡村治理现代化转型困境及破解之策

金岚

摘要：乡村治理作为国家治理体系的重要组成部分，既是国家治理的重难点和薄弱点，也是提高国家治理整体效能的关键所在。在巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的新时期，加快实现乡村治理现代化有助于全面推进乡村振兴战略，为实现国家治理体系和治理能力现代化注入内生动力。但目前，我国乡村治理在现代化转型期面临着治理价值分化、治理主体单一、治理技术失调、“三治融合”不力等多重碎片化困境。因此，有必要重新审视乡村社会内部的自身结构特点和外部的治理情境，嵌入整体性治理理论的分析框架。通过在乡村社会重塑多元协同治理理念、构建一核多元治理格局、深化数字赋能治理技术、健全“三治融合”治理体系，推动乡村治理向民主化、制度化、精细化和效能化转型，从而打通社会治理的“最后一公里”，实现乡村善治目标。

关键词：整体性治理 国家治理 乡村治理现代化

一、引言

乡村治理是我国国家治理体系的基本内容和重要组成部分，同时也是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，实现乡村高质量发展的关键所在。党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略，并明确将“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”作为其总要求。这一政策部署对新时代的乡村建设与发展而言，具有重要的价值导向和战略支撑作用。而后，党的十九届四中全会围绕“推进国家治理体系和治理能力现代化”提出了健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，构建基层社会治理新格局。党的二十大报告中再次强调要全面推进乡村振兴，坚持农业农村优先发展，巩固拓展脱贫攻坚成果。由此可见，党中央始终站在全局视角，从战略层面出发，将乡村振兴摆在国家发展的重要位置，致力于通過实现乡村的有效治理进一步推进国家治理体系和治理能力现代化。目前，我国乡村治理的效能稳步提升，但在现代化转型期仍存在碎片化的治理问题和发展困境。因此，本研究将乡村治理嵌入到整体性治理理论的分析框架之内，以期为乡村治理现代化转型困境提供破解之策。

二、研究视角：整体性治理理论

（一）整体性治理理论概述

整体性治理理论产生于20世纪90年代的西方国家。伴随着新公共管理运动的衰微和数字化时代的到来，整体性治理理论在应对新公共管理改革所造成的治理碎片化、条块分割、信息不对称等问题中应运而生。在治理理念上，整体性治理关注公众需要，强调政府通过提供更完善更有效的公共产品和服务，在最大程度上实现民主价值和公共利益；在治理目标上，整体性治理是为了解决碎片化所带来的一系列社会难题，主张政府治理要从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，以期达到善治的目标；在治理结构上，整体性治理结构既不是传统公共行政范式下权力单边运行的科层制，也不是基于契约合同关系下的市场组织，而是建立在多边行动者彼此互动、沟通和协调基础上的合作网络；在治理机制上，整体性治理强调协调、整合与信任机制的构建，包括协调多边合作者之间的利益关系，对纵向治理层级、横向治理功能和公私部门进行整合以及重视组织间信任基础的培养；在治理手段上，整体性治理重视信息技术的应用，主张利用信息技术建立跨界的治理结构，从而有效提升协同整合效能。由此可见，整体性治理理论是对传统行政范式的一种反思与升华。其协调与整合、合作与网络的思想主张既有效应对了治理碎片化、分散化所带来的一系列复杂低效的社会问题，也契合了治理理论所追求的善治这一价值目标。整体性治理理论作为西方公共治理的理论前沿，一方面具有极强的理论研究价值，另一方面对我国公共管理实践也具有一定的借鉴意义。

（二）整体性治理理论与乡村治理的适用性分析

整体性治理理论作为西方公共管理学界一种新的研究方式，自诞生起就带有浓厚的西方政治文化色彩。其基本的理论主张包括多元主体治理、协同治理等整体性思维，对于破解治理碎片化的困境而言，无疑具有极强的应用价值。但对于其实践模式而言，我们不能照搬照抄，而是要在充分结合我国公共管理实践历史传统和现实国情的基础上做好本土的转化与应用。因此，本文在探讨整体性治理理论应用于乡村治理的实践过程时，不再将政府的行政行为作为单一的研究视角，而是立足于乡村治理的整体需要充分发挥党建引领、党政主导的整合功能，将基层党组织纳入治理主体的范围当中，并将政府与公众的一般性治理结构转化为乡村治理中党组织、乡镇政府、村委会与村民具体性的治理关系。从而在立足我国基层治理本土化的基础之上，更大程度地发挥整体性治理在破解乡村治理碎片化困境、提升基层治理能力等方面的重要作用。

1.契合乡村治理的理念内涵与价值追求。乡村治理是由治理主体、治理内容、治理方式和治理目标等构成的一个系统性和整体性的治理体系。其中，治理主体应是由乡镇政府、村民自治组织和村民个人等组成的多元治理网络；治理内容即乡村社会面临的公共问题和现代化转型期存在的主要矛盾；治理方式则是治理主体为促进乡村稳定与发展而需提供的必要的公共物品和采取的手段方法；治理目标便是要以人民需要为导向，实现乡村社会整体利益的最大化，促进乡村社会的可持续发展。而整体性治理所强调的多边行动者合作网络的构建契合了乡村治理主体多元化的要求。其以公共问题的解决作为活动逻辑起点的主张也与乡村治理内容的公共性相吻合。除此之外，整体性治理强调通过现代信息技术的应用建立跨界的合作，这为数字时代下创新乡村治理方式提供了新的思路。整体性治理的价值取向是通过向公众提供低成本和高效率的公共服务来实现最终的善治效果，也契合了当下乡村治理所要追求的善治目标。

2.契合乡村治理破解碎片化的问题困境。乡村治理是一项涵盖多种治理要素和治理环节的系统性复杂工程，需要从整体上协调有序推进，但乡村社会在快速转型的背景下，复杂的治理情境和治理问题交织并存，使其呈现出碎片化的治理形态。包括在治理观念上尚未形成统一的治理共识、在治理主体上难以形成治理合力、在治理方式上缺乏统筹且低效分散、在治理体系上“三治融合”力度尚为薄弱。而整体性治理是对新公共管理改革所造成的碎片化问题的一种理论回应，其主张的整合机制的构建对于优化乡村社会治理体系与治理结构而言具有极强的借鉴价值。通过协调和整合治理过程中的多种要素从而有效应对乡村治理过程中出现的一系列碎片化问题。因此，嵌入整体性治理理论框架来分析乡村治理的现实情境既契合了当下乡村治理过程中破解碎片化问题的需要，也为推动乡村治理现代化转型，实现乡村治理有效的目标开辟了整体性进路。

3.契合乡村治理现代化转型的实践方向。乡村治理现代化包括乡村治理体系现代化和治理能力现代化两方面内容。治理体系现代化主要体现为在乡村社会重构或完善一系列体制机制建设，使乡村治理体系呈现协调性、整体性和动态性的新特征。治理能力现代化关注的是各治理主体对乡村事务的执行力。而整体性治理的治理机制为当下乡村治理现代化转型提供了理论样本和实践方向。整体性治理所要求的协调机制和信任机制的构建满足了在乡村社会场域协调乡镇政府、村民、乡村社会组织等多元治理主体间利益关系的需要。同时，信任机制的建立能有效促进乡村合作网络的形成，对于打造乡村治理共同体，提升各主体的合作能力和治理水平具有重要作用。此外，整体性治理主张整合机制的构建，着力于政府层级与部门之间的功能整合，从而为解决各种公共事务实现跨界合作。而乡村治理在现代化转型期势必会面临各种新问题与新矛盾，这就需要乡镇政府转变一元化的治理观念，积极整合其他治理主体，从而构建协调性、整体性的乡村治理新体系。

三、乡村治理现代化转型的碎片化困境

（一）治理价值分化

乡村治理有效性的实现首先要建立在形成治理共识的理念基础之上，但在目前乡村治理的实践过程中，由于各治理主体利益诉求的多元化和差异性，导致其治理价值相互抵触，尚未形成有效的治理共识，从而使乡村治理价值呈现出碎片化的倾向。具体表现如下：

首先，基层乡镇政府作为国家大政方针在乡村的具体落实执行者，由于处在传统压力型体制的治理末端，其往往执行的是时间短、成效快的政策任务，追求的是一種有效应对上级考核评估的短期效果，缺乏对乡村建设长远性、全局性的规划与部署。其次，村委会作为基层群众自治制度的组织载体，面临着双重的价值冲突。一方面，村委会承担着上级委派的行政性工作任务，因而就逐渐淡化了乡村自治的属性；另一方面，村民利益的整合和实现同样也离不开村委会的工作投入，但过多繁琐的行政性任务使村委会不得不优先完成上级的指示，从而就削弱了与村民之间的互动和信任关系。第三，社会组织在参与乡村治理的实践过程中，往往将组织自我价值和利益的实现作为其追求的首要目标，力求通过参与乡村治理来有效提高其社会影响力和获取经济效益，从而将手段与目标的关系本末倒置。第四，乡村村民作为乡村治理的重要主体，一方面在政府一元化管理传统观念的影响下，淡化了其参与治理的角色意识；另一方面，城乡发展差距的日益扩大和工具理性的价值指引加剧了乡村的人口外流，村民在逐渐丧失乡村治理主体责任感的同时也造成了乡村空心化的治理困境。由此可见，乡村治理在价值观念层面上尚未形成治理共识，治理理念的碎片化和集体行动力的缺失对于基层治理能力的提升而言无疑是一大阻力。

（二）治理主体单一

在理论层面上，乡村治理的主体应为基层乡镇政府、村民自治组织、社会组织和村民个人等组成的多元治理网络，但在具体的实践过程中，各主体的参与度和参与地位却不尽相同。在传统的框架内，乡镇政府在治理网络中仍处于核心地位，为了有效贯彻落实上级的政策任务，其往往采取刚性化的治理手段加强对乡村社会的行政控制，从而在一定程度上避免问责风险。乡镇政府实行的一元化单向度的治理方式在加强治理刚性的同时，也在一定程度上压缩了其他参与主体的治理空间。村“两委”作为基层自治组织的代表也逐渐消解了有效参与乡村治理的精力。一方面，村委会日常工作的行政化倾向淡化了其自治的属性；另一方面，乡村人口的外流所造成的乡村空心化也使其无法有效衔接上级输入的资源，加剧了资源输出转化的困难。社会组织作为提高乡村治理效能的重要载体，其治理职能的履行同样也面临着多元化的发展困境。就外部环境而言，政府相关政策的扶持力度、组织合法性地位的赋予以及外界资源注入的多寡都在一定程度上决定了其是否具备发展壮大的组织环境和社会基础；就内部建设而言，其职能结构的不合理、资源汲取转化能力的薄弱以及角色认同困境等都是制约其组织发展的重要因素。除此之外，企业受利益最大化的动机影响，将业务拓展到基层的意愿也十分有限，在参与乡村治理的过程中作用并不凸显。最后，作为乡村治理的重要主体村民个人而言，其主体地位也在逐渐缺失。一方面是由于乡村资源的配置以及项目的运作都处在单向度线性运行的县乡政府行政系统之内，村民的参与意愿和参与程度被削弱。另一方面，乡村劳动人口的流动性在逐年增强，人们扎根乡村建设的意愿也在慢慢消解。由此可见，乡村治理在主体层面上呈现出碎片化的困境，多元主体协同共治的治理格局尚未形成。

（三）治理技术失调

党的二十大报告指出，要完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系。数字治理技术为创新基层治理方式，提升协同治理效能提供了新的契机。目前，我国乡村治理数字化发展仍处在初期阶段。虽然互联网在乡村的覆盖率大幅提升，但数字治理技术与乡村社会的互适互融并未在整体上协同推进。在数字化基础设施、数字资源整合和数字人才队伍建设等方面仍存在挑战。首先，基础设施建设薄弱且地区间发展差异明显。互联网技术仍然停留在构建乡村通信网络等基础环节，在乡村治理大数据平台的建设与应用方面仍较为滞后。且不同地区由于经济、资源等因素影响在数字化发展水平上仍存在差距，数字鸿沟加剧了乡村协调发展的困难。其次，数据资源在乡镇政府部门之间尚未得到充分的开放共享。数据壁垒、信息孤岛等现象使得各个部门在乡村治理过程中尚未形成有机的整体。加之数据共享交换平台体系的缺失，跨层级跨部门的乡镇政务处理就变得极为分散、低效，乡村治理的系统化、协调化进程缓慢。最后，数字化人才的缺失同样制约着数字技术在乡村治理中的应用效能。乡村劳动人口和高学历人才的外流加剧了乡村空心化的现状，造成人才相对匮乏；部分村民的数字化治理意识仍较为薄弱，缺乏对新的治理技术的认知与信任；数字农民的培养工作尚未有效落实，从而抑制了数字化人才队伍的建设与发展。由此可见，数字技术在赋能乡村治理的过程中尚未形成整体性、系统化的实践途径，乡村治理的数字化建设仍需协同推进。

（四）“三治融合”不力

党的十九大首次提出实施乡村振兴战略，并强调要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这为提升乡村治理体系和治理能力现代化提供了新的路径选择。自治、法治、德治“三治融合”的乡村治理范式是三者相互补充、相互促进、相互渗透的系统化工程，目标是实现“1+1+1>3”的整体治理效能。但在具体的实践过程中，“三治融合”水平较低，力度薄弱，呈现出碎片化、分散化的治理问题。首先，自治主体的参与意识和参与能力不足。村民作为乡村治理的重要主体，受政府一元化管理观念的影响，主动参与到乡村治理過程的积极性并不高，缺乏主体性意识。并且随着乡村空心化程度的加深，治理主体逐渐从全部村民缩小到“三留守”人员，治理能力的不足也削弱了村民主体的自治基础。其次，法治观念淡薄。乡村治理的“三治融合”应建立在法治的保障基础之上，但村民们的法律意识多数停留在知法而不用法的层面，处理问题仍摆脱不了“走人情、讲关系”这一传统思想的束缚，乡村基层的法治建设仍道阻且长。第三，德治基础薄弱。德治在“三治融合”中起到调节与规范乡村社会关系的道德引领作用。但目前部分乡土文化和村规民约的影响力都大不如前，加之功利主义的盛行也弱化了村民内化于心的道德自律，使得乡村德育建设缺乏浓厚的文化氛围和内涵支撑。最后，在“三治融合”的具体实践过程中执行主体仍存在认知偏差，治理方式的选择往往存在着不同的侧重点，从而忽略了三者有机结合的融合力度，削弱了其整体协同效能的发挥。

四、乡村治理现代化转型的实践进路

（一）重塑多元协同治理理念，推动乡村治理民主化

整体性治理理论立足于公共利益和公共价值的实现，主张多元主体治理、协同治理等整体性思维，对我国乡村治理的总目标的实现具有一定的借鉴意义。因此，乡村治理在现代化转型期应强化整体性治理观念，将治理理念的现代化转型作为其基本的价值引领。并且，乡村治理实践在新问题与新挑战并存的情况下，更需治理主体转变传统的乡村治理思维。在重新审视乡村内在价值和外在需求的基础上创新治理理念，形成治理共识，将整体性治理观嵌入乡村治理的全过程中。首先，乡镇政府要摒弃传统一元化管理的思维惯性，实现从单一主体硬性管理到多元主体协同治理的观念转变。其次，作为乡村治理的重要主体村民而言，应增强参与乡村公共事务的热情和责任感，发挥村民自治的最大效能。第三，社会组织和企业也应积极转变治理理念，在明确自身角色定位的同时也应正确处理好经济利益和社会效益二者间的辩证关系。乡村治理观念的创新和转变同样离不开基层党组织的思想引领。一方面，要通过党的政治优势来强化乡镇政府和基层组织对乡村事务和村民需求的落实回应，并定期开展思想教育活动来改进基层政府人员的工作作风，从而促使其单向度的一元化治理思维向多元协同治理观的转变。另一方面，要通过党的组织优势来调动村民参与乡村治理的热情。例如，可以发挥党员的榜样带动作用，使村民在党员服务中增强对乡村治理共同体的认同，提高其集体行动能力。

（二）构建“一核多元”治理格局，推动乡村治理制度化

整体性治理理论主张通过协调与整合构建多边行动者的合作网络，倡导多元主体在治理场域中协调合作，形成治理共同体，从而实现公共利益。乡村作为提高社会治理效能的“最后一公里”，其在现代化转型过程中仍存在治理主体单一的碎片化问题，尚未形成多元主体共治的新局面。因此，构建“一核多元”的治理体系对于完善乡村治理新格局、提升乡村治理能力而言就显得尤为重要。首先，“一核”是指要充分发挥基层党组织的核心引领作用。乡村治理自身的复杂性与治理场域的主体多元性都要求党组织要积极承担起系统整合、协调各方的领导责任，从而增强基层党组织的凝聚力，将其政治优势和组织优势在党建引领过程中转化为乡村治理效能。其次，“多元”是指要健全党组织领导下多主体共建共治共享的乡村治理新体系。第一，乡镇政府要积极转变治理职能，实现从主导者到协调者的治理角色转变。充分赋予村级自治组织的自主权，走出二者行政隶属关系的思维误区，积极指导并辅助村委会开展相关工作。合理配置乡村社会资源，实现资源下沉与权力下放的充分结合，从而提高村委会的组织协调和资源整合能力。第二，要积极培育和发展乡村社会组织。政府可以通过政策帮扶、财政补助、资源输入等形式帮助其发展壮大，可适度降低准入门槛，优化其审批流程，并建立相关的激励措施，鼓励乡村社会组织在乡村治理实践中发挥其优势和效能。第三，要筑牢村民自治的重要基础。要确保村民能够参与到乡村治理的全过程中，避免蜻蜓点水的形式主义，真正将村民的意愿表达、利益诉求落到实处。开展政策宣传、技能培训和文化交流等活动，在强化村民乡村认同感和归属感的同时调动其参与热情，提高其参与度，充分发挥村民在乡村治理过程中的主体作用。

（三）深化数字赋能治理技术，推动乡村治理精细化

整体性治理理论在数字化的时代背景下应运而生，信息技术的发展为其治理结构的形成奠定了重要基础。因此，整体性治理强调运用信息技术的治理手段提高其协同整合效能。而乡村治理在现代化转型期也需要深化数字赋能治理技术，推动乡村治理迈向精细化、高效化。但目前数字治理技术与乡村社会的融合程度并未实现协调发展。需要在数字化基础设施、数字资源整合力度和数字人才培养等方面整体推进。

首先，要继续扩大信息基础设施在乡村地区的覆盖面。2023年3月，中国互联网络信息中心（CNNIC）发布了第51次《中国互联网络发展状况统计报告》，报告显示截至2022年12月，我国城镇地区互联网普及率为83.1%，而农村地区为61.9%，城乡之间仍存在较大差距。因此，扩大乡村地区的网络覆盖面积仍有较大的提升空间。与此同时，要适度降低农村互联网的使用成本并提高网络的稳定性。特别是要重点关注偏远山区的网络接入条件是否完善，逐步缩小地区间发展的数字鸿沟。

其次，要加大乡村数字资源的整合力度，搭建一体化的基层治理平台。一是要推动基层政务服务平台的建设，将省市县乡村五级部门纳入统一的平台，实现层级与部门之间的信息共享。并完善村民线上反馈和解决问题的渠道，从而为其提供一站式全方位的便捷服务。二是加快构建基层数字化应急管理平台，实现对自然灾害、事故灾难等突发事件的全时空态势监控、智能化管理决策和人性化精准服务，提高乡村风险防控和治理的数字化水平。

最后，要从技能提升和人员储备两方面进一步落实基层数字人才的培养工作。一是要提高基层政府人员的数字化素养，通过定期开展数字化技能培训来提高其政务处理水平。二是要培育新型数字农民，使其具备基本的互联网思维和应用能力，从而有效参与到乡村治理信息平台的交流互动之中。三是要鼓励新乡贤、高校大学生等一批具备高文化素质和强实践能力的人才积极下乡，并为其提供有力的政策支持和发展环境，从而将其自身优势转化为数字型人才的后续储备力量。

（四）健全“三治融合”治理体系，推动乡村治理效能化

整体性治理理论强调的系统性与整合性的核心思想对于完善乡村治理体系具有重要的启发价值。“三治融合”是一个不可分割的系统性工程，需要在乡村治理的实践中整体性协调推进，使“三治”相互融合、相互渗透，从而发挥治理的最大效能。

首先，筑牢自治基础。村民自治贯穿“三治融合”的全过程，要充分发挥村民在乡村场域中自我管理、自我服务、自我教育的主体性作用，使其在多元协同治理理念的引导下依法有序地参与乡村事务，从而激发乡村自治的内生活力。

其次，强化法治保障。“三治融合”要在法律的基本框架下稳步运行。法治是维护乡村社会秩序，实现公平正义的硬治理。一是健全乡村基本公共服务法律体系，使村庄公共事务的处理有法可依，有据可循。二是培养知法、守法、用法的村民。定期开展法律下乡、法治宣传等普法活动，使村民在认知层面上对法律法规有基本的了解和领会。并通过宣传示范作用使其内化于心，做到自觉遵守，自发维护。同时，要用法治思维逐步引导村民走出熟人办事的关系网络，使其在知法守法的基础上学会用法律武器维护自身权益，从而为乡村治理营造良好的法治氛围。

最后，滋养德治之风。与法律的硬治理不同，德治作为一种软治理有着维系乡土文化，增强村民认同感和归属感的道德教化作用。因此，要充分发挥德治的引领作用，使德治和法治相辅相成。一是大力弘扬社会主义核心价值观。乡村治理的现代化转型实践离不开先进价值理念的指引，因此有必要建立新时代中国特色社会主义农村道德体系。二是要挖掘并培育农村的乡土文化。现代社会人们的思想观念和行为举止无不刻有传统道德伦理的文化印記。因此，要充分发掘本土的文化资源，发挥道德的教化作用。在功利主义盛行的时代加强村民的道德自觉和文化自信，从而为乡村德治根植深厚的文化土壤。三是要积极开展德教活动并发挥道德模范的带动示范作用。通过举办评选先进个人、文明家庭等活动在乡村营造崇德向善的文化氛围，在潜移默化中增强村民的道德自觉，为乡村德治筑牢文化基础。

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（作者单位：燕山大学文法学院）