“双碳”背景下中国海上石油污染防治法律制度的体系化构建

王学栋　王梦科

关键词 “双碳”；海上石油；污染防治；体系化；法律制度；比较视角

中图分类号 D922. 6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2024）04-0117-09 DOI：10. 12062/cpre. 20230922

2023年7月，习近平在全国生态环境保护大会上指出，中国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，但生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期［1］。实现碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，必须保持更高站位、更宽视野、更大力度来谋划与推进“双碳”工作，并立足我国能源资源禀赋，在确保能源安全的同时提升生态系统碳汇能力，积极参与应对气候变化全球治理［2］。海洋作为地球系统中最大的碳库，對于实现“双碳”目标、推进生态文明建设具有重要意义，而“双碳”目标对海洋生态环境法治建设中法律目标确定与法律制度建设提出了新要求，因此，中国海洋生态环境的治理应当与中国“双碳”目标保持同频共振。在工业化与城市化持续推进下，海上石油的勘探、开发和相关作业性污染使得海洋生态环境与海洋能源安全面临诸多问题和严峻挑战。《“十四五”海洋生态环境保护规划》针对中央关于统筹污染治理、生态保护、应对气候变化的总体要求作出了统筹谋划与具体部署，明确提出健全海洋生态环境保护法律法规和责任体系，推进海洋生态环境治理制度建设。在“双碳”背景下，应以明确治理需求为基础，有针对性地凝练与解决现实问题，以此聚焦碳达峰碳中和目标的法治回应方向［3］，进而健全和完善高品质的法律规范体系与高效能的法治实施体系。但当前中国对于海上石油污染防治的相关法律制度缺乏系统性研究，其法律制度体系化构建面临着技术性、衔接性、功能性等多重困境。因此，立足于碳达峰碳中和的新发展阶段，亟待推进海上石油污染防治法律制度研究，构建海洋生态环境污染防治法治化新格局。

1 问题厘定与研究范畴

1. 1 厘定“海上石油污染防治法律制度”的重要性与复杂性

海上石油资源的开发与利用已成为未来经济发展的重要依托，但伴随海上石油资源的开发，世界范围内重大海上石油污染事件频发，如“海洋女王”号邮轮触礁溢油案、“深水地平线”号钻井平台爆炸溢油案、墨西哥湾漏油事件和渤海湾漏油事件。此类污染事件涉及了海上石油勘探、开采、运输和相关作业性活动的全过程，并对生态环境和能源安全带来了巨大的威胁。

海洋空间被认为是地球上最大的碳库和能源储备中心，无论是在提升生态系统碳汇能力方面，还是在保障国家能源安全方面，均扮演着重要的角色。“全球海洋空间计划”（Marine Spatial Planning Global）结合联合国《2030年可持续发展议程》等全球框架，提出了以生态系统为基础的可持续蓝色经济发展规划，针对包括海上石油污染在内的海洋能源开发与利用环节制定了具体措施。党的二十大报告也明确提出，在确保能源安全的同时提升生态系统碳汇能力，积极参与应对气候变化全球治理，推进“双碳”目标的实现。坚持运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题，切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。无论是“双碳”目标的实现，还是海洋的可持续发展，都必须通过法治予以有效保障，而法治化的实现则需要体系化的法律制度来支撑。在中国，目前针对海上石油污染防治仍缺乏体系化的法律制度保障。海上石油污染防治涉及环节众多、波及范围广泛、侵权种类繁多，在传统的污染规制视域下探寻海上石油污染防治法律制度，易陷入“法外论法”的困境。《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）对海洋石油勘探、开发及输油过程中的各类污染情形进行了区分与规定，主要涉及海洋油气钻井平台（船）、生产生活平台、生产储卸等海洋油气装备，相关作业活动造成的物理性溢油，海上试油的不当燃烧与排放，含油污水与油性混合物的不达标排放，以及残油与废油的不当回收等情形。海上石油污染防治法律制度的复杂性具体体现在：一是海上石油污染防治的法律规范涉及环境问题的科学技术性、利益协调与正义实现的综合考量，与其他侵权行为相比，应针对海洋环境天然的复杂性给予特别关照。二是海上石油污染损害涉及的利益主体复杂多样。有的学者提出适用大规模侵权行为的法律对策，而大规模侵权更强调人身伤害诉求的实现［4］，海上石油污染所造成的损害包含人身伤害、自然资源与生态环境的多重损害，因而并不具有普遍适用性。三是海上石油污染防治不能完全照搬并适用传统的生态环境污染法律制度。海洋在物理形态上的流动性、整体性等特点使得环境污染防治从地理范围、主体参与、技术介入等方面均存在一定程度上责任边界的模糊［5］。因此，有必要构建系统的“海上石油污染防治法律制度”体系，以有效解决“双碳”背景下海上石油开发与利用中的生态环境保护问题。

1. 2 明确法律语境下“海上石油污染防治法律制度”的研究范畴

随着2011年渤海湾漏油事故的发生，国内理论界对海上石油污染的油污损害赔偿、法律责任界定、污染法律救济机制等相关内容展开了研究，但未在法律语境下全面厘清“海上石油污染防治法律制度”的研究范畴，同时相关研究侧重于防范突发性海上石油污染的法律制度，并未对海上石油开发与利用中环境污染的全过程规范给予应有的关注。

海上石油污染防治的法律制度，是指为规范海上石油开发利用过程中所造成的污染行为而制定的法律规范，涵盖石油勘探、开发、运输及相关作业等全过程，特别突出防范阶段与应急处理阶段的行为规范，其规范的损害种类不限于海域污染、海洋资源破坏等海洋生态环境损害，还包括受害人生命健康权、财产权等私益权益的损害，兼顾公法层面的规制内容和私法层面的救济内容。海上石油污染防治法律制度具备一般污染防治法律制度的特征与表现形式，又因“海洋环境污染地域上的跨界性、时间上的跨度性、环境损害的累积性、损害结果的不可逆转性”［6］而具有自身特征，在本质上属于新型环境法问题。其特征主要表现为以下三个方面：一是法律关系主体的复杂性。基于海洋环境的本质属性与全球治理的现实要求，海上石油污染的法律关系主体外延呈扩张趋势，除主权国家之外，还涉及由主权国家认可与支持的跨国能源公司或者国家企业，以及地方性或双边/多边的环境治理与能源协调机构。二是规范内容的不确定性。由于海洋环境的复杂多变，海上石油开发与利用过程中发生爆炸、油污等风险具有高度的不可预见性。同时，其规范内容呈扩张趋势，由既成损害向可能受损的风险扩张。三是制度适用的局限性。这种局限性，一方面体现在海上钻井平台、管道环境污染防治相关法律制度与船舶油污损害法律制度无法完全匹配；另一方面体现在因海洋污染本身的扩散性所造成的跨界海洋治理制度规范冲突。海洋环境污染的治理具有天然的国际性，而多极化的时代背景使得全球海洋污染治理更具挑战性［7］。基于此，海上石油污染防治法律制度的体系化研究则更为强调国家责任与国际义务的履行、跨区域治理的协调、国内法与国际法的衔接、公法与私法的交叉适用等内容。

2 国外海上石油污染防治相关法律制度的实践经验

控制碳排放、应对气候变化是人类社会共同面临的问题，而海洋作为最大的碳库在应对全球气候变化中扮演着重要角色，海洋环境污染的治理超越国界，需要协调各国相关法律，在全球范围内联合应对［8］。美国、欧盟等发达国家和地区海上石油污染环境治理起步较早，已逐步形成了较为完整的海上石油污染防治法律制度体系，并在国际上获得公认，在预防、应对和归责等方面提供了可资借鉴的有益经验。

2. 1 强调目标建构与国家战略相契合

发达国家和地区针对海上石油开发和利用过程中的环境污染制定相关法律层面的规范，不仅是为了应对海洋污染的挑战和回应能源安全的要求，更是基于本国发展战略的综合考量，保障本国经济社会的可持续发展和国际社会话语权的稳固。例如，《阿拉斯加水污染控制法》（Alaska Water Pollution Law）是美国国会将环境保护作为其职能后出台的法律，其颁布依托并服务于国家战略，全面体现了国家的环境保护政策，因而被许多学者称为“美国在环境保护领域最后的希望”［9］。阿拉斯加州拥有丰富的水资源，在水污染控制法制定之初，其工业化和城市化程度低，仅存在因纸浆厂排放、海鲜加工、采矿和石油开发所造成的较小程度的污染，因而国家将其环境法律制度的目标设定为“防治”而不是“补救”。国家单独的水污染政策依托于全面的环境政策而存在，同时借助管辖权厘清了相关制度的实施范围与界线。这种国家战略主导下的环境保护法律制度，有助于国家充分履行其当代和后代环境受托人的职责。又如，在能源政策制定过程中，欧盟清晰地认识到所有的能源生产和消费都会对环境产生影响，气候变化和能源问题是当前突出的全球性挑战，因而，各成员国的能源法治建设应当依托并服务于欧盟整体的能源战略［10］。 2006年《欧洲可持续、有竞争力和安全的能源战略》（A European Strategy for Sustainable，Competitive and Secure Energy）、2010 年《能源2020战略：竞争力、可持续性和安全的能源》（2020 EnergyStrategy： Competitive， Sustainable and Secure Energy）、2011 年《能源2050 路线图》（2050 Energy Strategy）、2014年《2030年气候和能源政策框架》（A 2030 Framework forClimate and Energy Policies）等政策文件多次提及能源开发利用过程中环境风险、环境成本和环境保护等内容。

2. 2 突出价值理念的指引作用

法律制度价值理念的确认一定程度上比实质性条款更能满足社会发展的需求，并有助于实现与国家战略的衔接。一是国家责任理念。《联合国海洋法公约》（UnitedNations Convention on the Law of the Sea）第235条规定，各国应就海洋环境污染所造成的损害提供“迅速和充分的救济”［11］，明确了海洋环境污染法律制度构建中的国家责任理念。海上石油污染呈现海域跨度、损害程度、利益主体的复杂性，国家在此类跨国家海洋污染损害发生前后更具责任层面上的“兜底性”。二是风险社会理念。1924年美国针对沿岸石油污染的问题在《河流和港口法案》（Rivers and Harbors Act）的基础上制定了联邦法规《石油污染法案》（Oil Pollution Act），該法案主要关注石油排放对航行造成的风险。此法案在当时直接推动了航运业的发展，但却忽视了人类健康和生态环境的保护［12］。直到1966 年《清洁水恢复法案》（Clean Water Restoration Act）的出台，才推动了上述1924 年法案的废除。1970 年的《水质改善法案》（Water Quality Improvement Act）强调了禁止在海域内排放石油，并制定了“石油排放国家应急计划”。1972年《联邦水污染控制法》（Federal Water PollutionControl Act）、1977年《清洁水法》（Clean Water Act）和1980 年《综合环境反应、赔偿和责任法》（ComprehensiveEnvironmental Response， Compensation and Liability Act）进一步将环境风险纳入法律的制定与规范中，从而将风险社会理念贯穿于美国海上石油污染防治的全过程。三是海洋环境保护优先理念。随着人类对海洋利用程度的增加，海洋的重要作用不仅限于食物、能源等原材料的提供，它也是应对气候变化至关重要的碳汇保障［13］。欧盟选择通过严格的赔偿责任制度、多元的赔偿基金制度等手段来保障海上石油污染的最小化和海洋环境恢复的最大化，其他国家的此类措施也大同小异。

2. 3 明确厘定法律责任的分担

2015年7月2日，英国石油公司（BP）与美国联邦州就2010年“深水地平线”漏油事故达成了一项原则性协议，支付总金额为187亿美元的民事损害赔偿金。针对海上石油泄漏所造成的复杂性环境损害，该协议实现了较为全面的责任界定和义务履行，并使得环境最大化地恢复到其原本状态或基线状态。1969年《国际油污损害民事责任公约》制定之初的目标是建立一个国际统一的油污损害责任和赔偿制度，该公约确定了严格责任制度，原告只需要证明损害，无论侵权人是否存在过失，除法定事由之外均应承担责任。根据严格责任，法院需要准确把握和评估事故损失，以确定合理的赔偿金额，而这个判定过程还应当综合考量不同注意义务（Duty of Care）下发生事故的成本和概率，欧盟在此适用了“最佳注意水平（OptimalLevel of Care）”的标准。此外，日本的《船舶油污损害赔偿保障法》明确了“原因者负担原则”，同时列举了行为主体的参与环节与具体义务。由此可见，海上石油污染防治法律制度构建的基础保障是完善的责任和赔偿制度。

2. 4 重视多元主体的跨界治理

世界海洋的互联互通决定了海上石油污染防治应当强调跨界治理。目前，国外学者多围绕海上石油污染和赔偿的全球监管，探索政府间和私人制度重叠状态下相互作用的实现。在过去的一个世纪里，国际法最显著的发展之一是非国家行为主体数量和种类的增加。这一变化为全球化进程中国际法律的制定提供了新的可能性。1969年《国际油污损害民事责任公约》和1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》论证了重大石油泄漏事件中法律的复杂性和国际合作的必要性，同时肯定了国际海事组织和国际基金组织的重要地位。风险社会为政策变革提供了机会之窗，为之前被排斥的参与者、机构、环境团体和公民创造了获得准入的机会［14］。一方面，多元化的主体参与更利于海洋生态环境保护中的利益协调与责任履行；另一方面，公民作为资源的享有者拥有了更丰富的信息披露。这与中国提出的“海洋命运共同体”理念相契合，有利于适应“双碳”背景下全球海洋生态环境治理的格局变化。当然，这种强调多元主体合作的跨界治理还应当建立立法框架，以确保规范的透明性和非歧视性。

3 中国海上石油污染的防治现状与制度困境

20世纪60年代中国开始探索海上石油开发与勘探，随着海洋原油开采量的增加和海运占比的增加，海洋生态环境的潜在风险也随之增加。虽然中国目前海上石油开发与勘探过程中极少发生重大溢油事故，多为船舶小范围溢油事故，但2011年渤海海域发生的蓬莱19-3油田溢油事故为中国海上石油开发离岸设施污染的治理敲响警钟。根据2022年的能源数据报告，全球海上钻井工作量近40%来自中国海域。因此，海上石油开发与勘探的全过程作业均需要有效的治理，防范石油泄漏对海洋生态环境造成的巨大风险。

2023年10月，全国人大常委会修订通过了《海洋环境保护法》，完善了海洋环境监督管理的措施，强化了海洋生态保护修复的措施，明确了海洋环境污染责任。虽然该法没有进一步定义“海洋石油污染”相关概念，但《海洋溢油生态损害评估技术导则》规定了“海洋溢油生态损害”，即因海洋石油、天然气勘探开发，海底输油管道、石油运输、船舶碰撞以及其他突发事故造成的石油或其制品在海洋中泄漏而导致海域环境质量的下降，海洋生物群落结构破坏及海洋服务功能的损害。《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（以下简称《海洋石油勘探开发环境保护条例》）和《海洋工程排污费征收标准实施办法》则进一步对中国管辖范围内从事石油勘探开发的企业、事业单位、作业者和个人，以及他们所使用的固定式和移动式平台及其他有关设施进行了规范。但当前法律的现状与海洋环境治理要求不契合，呈现法律规范难以紧跟经济社会发展的局面，致使海上石油污染防治法律制度的体系化構建陷入多重困境。

3. 1 国内法完善的技术性困境

中国海域幅员辽阔，海上石油污染防治的首要问题在于如何协调区域间的不同发展路径和区域法律规范的整体构建。中国的海域分属于联合国环境规划署下的西北太平洋区域和东亚海区域，两个区域的实际情况存在明显的差异。东亚海区域的海洋油气资源比西北太平洋区域丰富，但该区域存在经济发展水平差异化、海洋环境污染防治理念与行动水平较低、地缘政治敏感度较高等问题，海洋环境治理需要更多的政治考量。而“东亚海洋保护与可持续发展行动计划”并未达到各国对于海洋污染防治的期待，尤其是针对突发性海洋跨域污染缺乏应对能力。相比较而言，西北太平洋区域关于海洋和沿岸地区环境资源的治理较为成熟。1994年，在联合国环境规划署的推动下，中国、日本、韩国和俄罗斯共同通过了“西北太平洋海洋和沿海地区环境保护、管理与开发行动计划（NOWPAP）”，并且各成员国又先后通过了“区域溢油应急计划（RCP）”“区域溢油和危险及有毒物质（NHS）污染应急方案”，这在一定程度上使得该区域的海洋污染问题能够得到及时和有效的解决，但各成员国之间依然存在利益的博弈。

基于此，西北太平洋区域的石油环境污染防治更倾向于整体利益下的合作共赢，其管辖权与职责分配较为明晰，强调国际法的完善与国内法的协调，尤其在海上石油污染突发性事故的应急处理、陆源污染的防范和海洋生态的可持续发展方面。而东亚海区域更侧重于海洋环境保护与社会经济发展博弈下的合作，该区域的合作应更关注切实义务的制定与履约的监管。此种现状致使中国国内法的完善存在技术性的困难，海上石油污染防治相关法律规范的具化存在障碍。

3. 2 国际法与国内法规范协调的衔接性困境

海洋生态环境的整体性与海洋环境污染的流动性决定了海洋跨界治理在全球治理体系中的必要性［15］。《联合国人类环境会议宣言》《联合国海洋法公约》为国际法中海洋环境污染损害制度的完善提供了依据和契机，继而通过《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》等文件完善了海洋石油污染防治的国际法体系。在法律全球化的大背景下，国际法和国内法之间得到了更深入的交流。如何处理国际法和国内法的衔接问题，已然成为法律实践中的重要课题。中国将海上石油污染区别于普通水污染予以法律规制，以《海洋环境保护法》为主，辅之以《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等规范性文件。与此同时，中国加入了众多国际公约，但是相关规范依据仍然存在碎片化、僵局化的问题，缺乏有效的整合。法律制度的意义体现在法律的实践层面，而海上石油污染防治法律制度的实践直观地体现在法律救济。渤海湾漏油事故是中国典型的海上石油污染案件，联合调查组认定康菲公司未尽到合理审慎作业者的责任，并将此次事故定为责任事故［16］。与美国墨西哥湾漏油事故的处理相比，渤海湾漏油事故的应急处理略显消极。诚然，实质正义的实现还依赖于除法律之外的其他因素，但根源仍在于中国海上石油污染防治法律制度的缺失。虽然《海洋环境保护法》第119条规定了污染海洋生态环境的刑事责任，对应《中华人民共和国刑法》也设置了污染环境罪等具体罪名，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第七编也明确规定了环境污染和生态破坏的责任。但海上石油污染的处理仅依据此一般法之规定，缺乏可操作性，该法律制度存在环境监管乏力、救济体系缺位、法律规定模糊的现实问题。鉴于国际公约的效力实现依赖于国内法的支持，若要真正破解当下法律适用的困境，应当深度把握国际法与国内法之间的关系，增强二者的衔接度，并继续完善中国海上石油污染防治的法律制度体系。在国内国际双循环的大背景下，如何回应全球海洋污染的治理格局，如何契合全球海洋污染的治理共识，均是当前需要解决的问题。

3. 3 能源安全与生态保护双重要求的功能性困境

海洋石油勘探与开发不仅是单一的生态环境问题，还关涉能源安全、政治稳定等因素。如何在保障原油供给和推进海洋污染防治之间实现平衡，是推进中国海上石油污染防治法治化所面临的重要挑战。这种挑战具体表现在法律制度的构建应兼顾能源安全与生态保护的功能实现。为确保海上石油作业的安全，欧盟成员国选择以欧盟名义采取集体行动，以实现主要的环境和能源目标，但欧盟初期设想的行动内容和形式都出现了与欧盟立法相抵触的情况，后通过强化海上石油安全标准和立法管辖权，并以两项内容的法律依据为基础，才实现了执法管辖上两个职能机构的并行发展［17］。欧盟的高度一体化，是其他政府间国际组织所不能匹敌的。因此，在全球多极化的背景下，这种双重功能的实现对于中国海上石油污染防治法律制度的构建更是挑战重重。

4 中国海上石油污染防治法律制度体系化构建的具体对策

如前文所述，在全球积极推进绿色发展的大背景下，海上石油污染防治法律制度的构建存在其必要性。为有效破解中国海上石油污染防治法律制度的上述困境，亟须从内容框定、制度衔接、救济保障三个层面系统化构建中国海上石油污染防治法律制度体系，实现对全球海洋污染治理格局变化的积极回应与全球海洋污染治理共识的有效聚合。

4. 1 内容框定：推进国家责任基础上的海上石油污染防治法律体系建设

全球视野中的海洋是一个生态系统，为命运与共的世界各国提供生态服务功能的支持［18］。保护和改善海洋环境，是各国政府应尽的责任。《国际油污防备、反应和合作公约》《国际油污损害民事责任公约》等公约与议定书，以及《联合国人类环境宣言》《2030年可持续发展议程》等宣言性计划，也均明确了缔约国或参与国海洋污染治理方面的义务和责任。当代国际法中的国家责任分为国际不法行为责任和跨界损害责任，海上石油污染的防治则更显国家主义色彩。虽然国家责任的判断依据为国际法，而非涉事国家的国内法，但在法律全球化的趋势下，国际法和国内法并不是绝对的对立抑或独立的存在，国内法已经具备了跨国性、全球性的因素。国内海上石油污染防治法律制度中国家责任理念的明确，有助于打破与国际法的衔接困境，顺应全球治理与国际法治的发展。此外，海上石油作业所造成环境损害的载体是海洋。无论将海洋定义为民法意义上的物，还是一种环境功能体，其使用价值与生态价值的承载体均是统一性的海洋［19］。进而，将海洋环境损害等量代换成海域所有权受到的损害，并凭借自然资源国家所有权向侵权行为人求偿就具有了法理基础［20］。《民法典》第七编第七章“环境污染与生态破坏责任”有关环境公益诉讼的規定，进一步为海上石油污染损害的救济提供了法律依据。法律与政策均是国家价值观的一种表达，规范层面的相通则是价值观相互理解的高级表达［21］。由是观之，无论是国际法还是国内法，公法还是私法，海上石油污染防治的法律制度构建均需融入国家责任理念的考量，更有效地实现不同主体利益之间的确认、界定与分配。

能否实现正义是评判良法与否的关键，法治理念与法律制度是正义实现所不可或缺的组成部分，唯因“法的格调”与“法的品质”之兼顾，法律体系才具有其规范的理性。关于中国海上石油污染防治法律制度体系的构建，除法治理念先行之外，还应当全面把握国内法与国际法的协调与完善，进而兼具实质理性与形式理性。海上石油污染防治规范涉及多元主体的利益协调，从英美等国家实践角度看，硬法与软法统筹更有助于解决中国海上石油污染防治法律制度构建的技术性、衔接性之困境。一方面，应积极推进中国国内海上石油污染防治相关立法工作。通过明确的条款来厘清权利义务所在，赋予法律规范以高度的稳定性，使得责任、赔偿这类概念的定性与定量“有法可依”。中国还未出台专门的《石油污染防治法》，在碳达峰碳中和目标推进的机遇下，应适时推进专门立法的进程，从而与国际法的适用形成合力，准确反映能源理性，有效保障能源正义。另一方面，徒法不足以自行，现代法治给予了软法广阔的发展空间。海上石油污染防治法治化发展是内嵌于全球环境治理与能源安全法治化这一宏大叙事之内的，软法通过“呼吁”“建议”“倡议”等方式引导相关主体的行为，在避免巨额创制成本的同时还给予参与国一定的承诺空间，有利于国家之间合作治理海洋污染意愿的达成。这在一定程度上为硬法治理的运转和功能的发挥提供了支持和补充，在克服与缓解国际合作不确定性问题、增强硬法实施的灵活性方面具有不可替代的价值和功能［22］。沿着此思路构建海上石油污染防治法律体系，也是对国内法治与涉外法治统筹推进的积极回应。

4. 2 制度衔接：建立跨界合作视域下的海上石油污染风险防范与监管制度

海上石油污染防治涵盖勘探、开发以及作业性活动全过程，考虑其污染的突发性与复杂性，其制度建设更应对事前风险防范和事后监管给予重点关照。同时，还应考量中国参与的法律协议、合作平台等多形式的海上石油污染防治制度的优化整合。

4. 2. 1 完善海上石油污染风险防范制度

风险预防原则被认定为欧盟环境保护法律层面最基本的原则，并通过《欧盟海洋战略框架指令》《欧盟环境责任指令》《离岸指令》等文件予以法定化，明确了各成员国将环境损害救济作为优先事项的义务。美国联邦政府则是将海上石油污染视为“危机”，促成了将危机意识融入法律、政策的制定。中国应在完善国内相关法律、政策的同时，借助《联合国海洋法公约》《平潭宣言》等国际公约的合作契机，在明确风险意识的基础上积极推进海上石油污染风险防范制度的完善。

一是建立全球视域下涵盖海域、国家、企业、组织多元主体的风险预防应对机制。各成员国应将所有海上石油平台、石油运输航线、船舶的实际情况编入风险预防计划中，并承担及时报告突发状况的责任。诚然，这类数据在一定范围的公开涉及国家能源安全，故应经各成员国政府的严格审查，同时各成员国对基于共同利益而达成的国际条约应承担相应的国家义务。二是依据科学论证制定风险预防管理策略。分级管理是处理突发性事件的有效手段，针对海洋石油勘探、开发和作业性活动所可能产生的污染情况进行等级划分，并制定相应的预防和应急措施。三是借助国际条约在海域内构建海上石油污染的动态监测网。国际条约的达成为海上石油泄漏所造成的跨界污染防治提供了依据，在大数据时代，建立国际、区域层面的专门风险预防监测机构也具有合法性与合理性。

4. 2. 2 强化海上石油污染监管制度

美国总统监察委员会将墨西哥湾溢油事故发生的根本原因归为企业管理与政府监管的双重失败，中国渤海湾溢油事故发生后应急不力的原因也在于政府监管缺位。以此为鉴，海上石油污染防治法律制度的构建应当强化政府监管制度建设。

一是依据海洋主体功能分区，构建系统但有区别的监管制度。《全国海洋主体功能区规划》对中国海域进行了有效划分，海上石油污染监管所涉及的主要为重点开发区域的港口和临港产业用海区、海洋工程和资源开发区。《“十四五”海洋生态环境保护规划》提出海洋生态环境治理应更注重整体保护和综合治理，贯彻新发展理念，构建新发展格局。由此，海洋污染防治法律制度构建首先应当遵循海洋主体功能区规划，构建海洋生态环境监管、执法机制，进而针对海上石油污染防治制定污染监管专项行动方案，构建强调系统性兼顾差异性的海洋环境污染监管制度。这也与中国关于涉海部门环境保护监管职能的调整相契合。二是继续推进“湾长制”的有效实施。2017年《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》提出在更大范围、更深层次加快推进“湾长制”试点工作。随着试点的全面推行，将海上石油污染的监管工作有效纳入“湾长制”长效管理机制内，有利于海上石油污染常态化监管，并有助于与“蓝色海湾”等政策实现有效衔接。三是加强对企业自我监管的要求。设置重点污染源常规监测机制和信息共享机制，将油污入海纳入石油等相关企业自动监测管理范围，保障石油相关企业的依法排放。同时，借鉴欧盟的监管框架，加强与行政法、刑法的有效衔接，对相关企业、第三方主体监测数据造假、私自排放等行为，依照相关法律进行处罚。

4. 2. 3 构建“超国家”行为主体参与制度

虽然国际法在传统上是由国家主导，但当前非国家行为主体对国际活动的影响越来越大。非国家行为主体，特别是非政府组织，作为多元主体在其擅长的领域扮演着重要角色。虽然这种相互作用对传统的以国家为中心的国际法提出了挑战，但在解决以海上石油污染防治为代表的新型全球性问题上具有有效性。例如，鉴于石油污染对海洋生态系统和生物多样性的潜在破坏，国际自然保护联盟、地球之友、海洋保护咨询委员会等国际组织一直尝试通过游说活动来影响政府间事务的处理。

尽管海上石油污染的防治依赖于国际海事组织和国际基金组织，国家仍然占据主导地位。为保障制度的稳定性和安全性，必须对非国家行为主体的准入条件和参与范围进行明确的规定。一是非国家行为主体必须符合成员国制定的组织标准。例如国际基金会规定，非国家行为主体应采取组织的形式，且必须具备“真正的国际性”和“目标一致性”，才能以监督者的身份加入国际基金会。二是非国家行为主体必须具有自身价值。例如为海上石油污染的监测提供专门的信息、建议或知识，提供专家或顾问的服务，提供技术援助或研究设施。三是非国家行为主体的参与资格应定期审查。若未通过定期审查，则可以取消其参与的资格。四是限定非国家行为主体的参与事项，明确这类非国家行为主体不具有同成员国一样的表决权。可见，“超国家”行为主体参与制度为海上石油污染防治法律制度的建构提供了重要的制度支撑。

4. 3 救济保障：构建整体性治理为导向的海上石油污染防治法律救济制度

海上石油产业作为能源领域的支柱产业，其关乎各国能源战略安全。但在风险社会下，仅依靠举步维艰的损害赔偿机制，并不能保障海上石油污染损害救济的完全实现。由此，海上石油污染损害赔偿基金制度、责任保险制度应运而生。

4. 3. 1 完善配套损害赔偿基金制度

面对海上石油污染中损害赔偿机制的举步维艰，国际层面似乎达成了一种共识，即在严格责任的基础上建立多元化的法律救济制度。1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》就以国际基金的形式制定了补充赔偿制度，即在总损害超过油轮事故方依据《国际油污损害民事责任公约》所规定的赔偿限额时，污染损害方可以依据本公约向国际基金提出索赔。当然，国际基金的责任并不是无限的。

目前，国际上设有国际石油污染赔偿基金，主要职能是管理石油进口商的财政捐款，并协助解决石油污染受害者的索赔事宜。实践证明，赔偿基金制度是应对海上石油污染损害案件最行之有效的办法。中国应在《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》的基础上完善海上石油污染损害的赔偿基金条例，为海上石油污染损害的救济提供切实的可行性方案。首先，应当对“海洋环境损害”的概念进行法定化。国际上的主要争议点在于是否将“纯粹的环境损害”纳入“海洋环境损害”中。1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》持否定意见，但国际法委员会和法国、西班牙法院近期的裁決认定，“纯粹的环境损害”具有可赔偿性。随着《中华人民共和国环境保护法》的修订和公益诉讼的发展，中国将环境保护和修复的费用纳入赔偿范围，虽然并不能凭此认定中国对于“纯粹的环境损害”之可赔偿性的肯定，但也在一定程度上反映了中国对于环境损害赔偿的态度。其次，应该对量化可赔偿环境损害的方式加以严格的限制。国际石油污染赔偿基金的理事机构认为，仅依据理论模型计算的抽象量化的海洋环境损害赔偿诉求是不可以接受的，只有在受损方遭受的损失可量化，且该赔偿不是惩罚性赔偿的条件下，基金会才能支付赔偿。再次，应当对海上钻井等活动造成的污染作差异化规则设置。与船舶所造成的石油污染不同，海上勘探、开发等活动造成的污染，目前未被纳入众多多边或全球国际法律文书中予以规制。中国在完善相关赔偿基金制度时应对二者进行有效区分。尽管国际法对于生态系统的暂时性和永久性损失赔偿还存在争议，但是纯粹环境损害的量化和评估在技术上是复杂的，且在政治上也是敏感的。因此，可以尝试建立事故前的环境基线和追踪机制，来捕捉事故前后环境的变化，使赔偿基金的适用更为科学和合理。海上石油污染损害赔偿基金制度的完善程度，一定程度上可以作为衡量21世纪海洋生态环境保护和污染防治法律规则是否充分的标准。

4. 3. 2 建立配套责任保险制度

风险社会催生了多元救济机制的发展，特别是在损害赔偿领域。在确定了损害责任之后，配套的责任保险制度可以发挥保障作用。海上石油污染责任保险制度的构建涉及与侵权责任、社会救助等问题的衔接，其中的关系错综复杂，各国责任保险制度的发展水平参差不齐。其中，由船舶所致油污泄漏的责任保险更为完善。

将环境污染责任保险制度引入中国是为了缓解因环境污染造成的社会矛盾，提升企业应对环境污染、承担环境侵权责任的能力，保障受害人得到实质的经济补偿，实现环境污染风险的社会化承担［23］。2006年，国务院印发的《关于保险业改革发展的若干意见》明确提出发展环境污染责任保险，2011年《关于加强环境保护重点工作的意见》又提出健全环境污染责任保险制度。虽然开展了一系列的试点工作，但时至今日，并未形成行之有效的海上石油污染责任保险制度。中国海上石油污染责任保险制度的推进，应当把握以下几点：一是应当明确海上石油污染责任保险的属性。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》中规定了企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证，确定了海上石油污染责任保险的强制性。同时，因其保险标的的特殊性，其属于责任保险，与人身保险、财产保险并存。二是建立有区别的海上石油污染责任保险制度。严格区分海上石油作业的不同环节，基于风险评估、预测来设定科学的保险数额标准，依据“保险大数法则”合理确定费率比例。1990年《美国油污法》就对海洋石油开发和船舶石油污染加以区分，规定了不同的财物保证要求。同时，还应规定保险数额的定期审查制度，根据行业发展情况对保险数额的合理性进行审查。三是适时制定《环境污染责任保险法》，规范海上石油污染责任保险制度，加快环境责任保险的市场化进程。当然，海上石油污染责任保险的强制性与环境责任保险的市场化并不矛盾，该强制性仅是基于企业责任和风险防控的考量，而市场化则体现于保费费率、投保范围、投保数额等要素。

5 结语

海上石油污染防治是海洋生态环境保护的重要内容。随着“双碳”目標的持续推进，其对海洋能源革命与生态环境保护法治建设均提出了新要求，海上石油的污染防治必须通过长效稳定的法律制度予以有效保障。因海上石油污染防治兼顾公法层面的规制内容和私法层面的救济内容，又考量海洋污染扩散性等固有属性，其治理具有天然的国际性。因此，在“双碳”目标的规范性愈见明晰的重要阶段，迫切需要对海洋污染治理相关法律制度进行体系化研究，探寻具有因应性的规范方案。本研究尝试从比较研究视角，系统分析中国目前海上石油污染的防治现状与制度困境，并借鉴其他国家或地区海上石油污染防治的成功经验，提出系统化构建海上石油污染防治法律制度体系的具体对策。这是对国外实践中海上石油污染防治相关法律制度的经验总结，也是结合中国现实需求对海上石油污染防治法治化建设的积极探索。在全球绿色发展的大背景下，立足海上石油污染防治法律制度的基本属性与现实困境，在秉承国家责任、跨界合作、整体性治理三大理念的基础上，充分把握内容框定、制度衔接和救济保障三个层次的递进关系，强调国家责任与国际义务的履行、跨区域协同治理的协调、国内法与国际法的衔接、公法与私法的交叉适用等内容，构建高质量的海上石油污染防治法律制度体系，以期为海洋生态环境治理贡献有效的“ 中国方案”。

（责任编辑：田红）